2.1. 투기 방지
2.1.1. 농지전용 의제제도 규제 강화
농지전용에 대하여 「농지법」에서 규정하고 있으나, 개별 법률에서 농지전용을 별도로 의제하는 규정을 두고 있어 농지보전에 심각한 문제가 야기되고 있다. 따 라서 개별 법률에 따라 이루어지는 농지전용을 「농지법」에 포함시켜 새로 농지전
용을 신설하고자 하는 경우에는 「농지법」의 개정을 통하여 하도록 하여 농지를 보
기금(Natural Capital Financing Facility: NCFF)을 출시하였다.
우리나라의 경우는 현재 농지관리기금을 조성하여 운영하고 있다. 농지의 다원 적 기능과 가치를 보호하기 위한 농지관리기금을 적극적으로 활용할 필요가 있 다. 농지의 다원적 가치를 인식할 수 있는 농지적성평가 실사를 시행하고, 공적관 리가 우선적으로 필요한 농지를 판별한 개발권 매입 등의 보상제도와 더불어 개발 제한 규정을 도입할 수 있을 것이다. 농지보전부담금 부과근거는 모두 농지소유 자의 투자에 따른 이득이 아니고 불로소득에 해당하기 때문에 토지공개념 원칙에 근거한 환수대상이 되기 때문에 이러한 모든 불로소득 환수이익 환수금은 농지의 다원적 가치를 보호하는 데 필요한 기금으로 활용할 필요가 있다.
2.1.3. 농지공개념 정책수단으로서 경자유전 원칙 관철
난개발 방지 및 투기적 농지투자를 방지하고, 농지 이용의 안정성을 확보하기 위하여 경자유전 원칙을 확고하게 하는 것도 중요한 수단이 될 수 있다. 앞서, 제주 도의 사례가 이를 보여준다. 물론 이러한 경우에도 농지의 다원적 가치를 보호하 는 농지공익성에 기초한 토지공개념 접근으로도 접근할 수 있을 것이다. 제주도 는 2015년 4월 6일 투기와 무분별한 개발로 잠식되고 있는 제주도의 농지를 보전 하기 위한 방안으로 경자유전 원칙을 바탕으로 한 ｢제주 농지 기능관리 강화방침｣
을 발표하였다. 경자유전 원칙이 농지투기와 투자자산으로서 농지의 대상화를 방 지하는 정책수단으로 활용될 수 있다는 것을 잘 보여주는 사례라 할 수 있다.
2.2. 농촌 공간계획 수립
2.2.1. ｢국토기본법｣상에 농지정책의 방향 설정
농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이기 때문에 공익성 및 공공성에 적합하게 관리되어야 한다. 농업의 다원적 가치와 기
능이 현재 수립되고 있는 제5차 국토종합계획(2020~2040년)에 효과적으로 반영
로써 농지 이용에 대한 제한을 가하고 있다. 그러나 농업진흥지역 안팎으로만 구 분된 농지 구분과 용도 규제는 농지의 효율적 관리를 어렵게 하는 요인이다(박석 두·채미옥 2002). 따라서 농지이용체계는 현행의 농업진흥지역과 농업보호구역 으로 이분화된 체계를 보다 세분화할 필요가 있다. 농지이용 체계의 세분화는 ｢국 토계획법｣상의 용도지구를 활용하는 방안28)과 현행 농지이용계획에 포함된 용도 별 이용계획을 용도지구로 새로이 활용하는 방안이 있다.
「국토계획법」상의 용도지구 신설할 경우 농업진흥지역에서 엄격하게 보전해 야할 지역과 농업적 개발이 가능한 지역으로 구분하여 용도지구로 지정할 수 있 고, 「농지법」상의 농지이용계획과 달리 법적 구속력이 있는 용도규제를 할 수 있 다는 장점이 있으나, 법률의 소관 부처가 상이하여 농지의 효율적 관리에는 일정 한 한계가 예상된다(최혁재·지대식·최수 2003). 따라서 「농지법」상의 농지이용계 획, 농업진흥구역과 농업보호구역의 용도규제를 재정비하여 세분된 지역별로 용 도규제를 실시하는 형태로 재정립해야 한다. 향후 기술농업 및 수직농업 확산에 대비하여 전통생산지역(기존 농업진흥지역), 농산업지역(기술농업 및 수직농업), 축산지역 등으로 농지 용도를 세분화하여 스마트팜 등 4차 산업혁명에 따른 농산 업 구조개선에 대한 대응이 필요하다.
이를 위해서는 새로운 농지적성평가를 통해 농업의 다원적 기능과 공익적 기능 을 확인하고 실제로 구현할 수 있도록 해당 농지적성을 도시지역의 도시 관리계획 처럼 토지재산권에 대한 법적 구속력이 있는 농지속성과 이용 세분화 또는 농지전 문 용도지역제도를 새롭게 구성하여야 한다. 그렇지 않을 경우 농지다원화 기능 의 재인식은 명목적 선언에 그치고, 종래의 단순한 경종농업 또는 대규모 단순 상 업농 강화에 그칠 것이다. 그리고 농지적성평가와 세분용도지역 설계 및 실사 기반 농지속성 지도화 작업과 정기적인 농지적성지도 갱신작업이 필요하다.
28) 「국토계획법」에서는 필요할 경우 용도지구를 조례를 통해서 세분하거나 새로운 용도지구를 신설해 서 도시관리계획으로 지정할 수 있도록 되어있다(｢국토계획법｣ 제37조 제②항·제③항).
2.2.3. 농업진흥지역 안팎 농지의 계획적 관리
「국토계획법」상 시‧군의 도시관리계획에서 필지별 토지이용계획은 도시지역 에 한정적으로 운영하고 있다. 도시관리계획은 도시기본계획 등 상위계획 지침을 반영하여 해당 시·군 전체에 구속력 있는 토지이용계획으로 수립되는데, 시·군 전 체의 용도지역(도시, 관리, 농림, 자연환경보전)은 지정하고 있지만, 필지별 토지 이용계획은 개발수요가 있는 도시지역 및 계획관리지역에 한정하여 수립·운영하 고 있다. 앞서 외국에서도 각 지방정부가 수립한 지방개발계획에 부합하도록 개 발행위가 이루어지게 함으로써 계획에 따른 개발을 원칙으로 삼고 있다.
현재 우리나라도 ｢농지법｣상 농지이용계획을 수립하도록 되어 있지만, 사실상 사문화된 규정이다. 현재 농지이용계획 실행을 담보하는 시스템이 부재하여 유명 무실한 상황인데, 농지이용계획의 실행력을 담보하기 위하여 도시관리계획과 연 계가 필요하다. 구체적으로 농지이용계획이 도시관리계획 수립을 위한 농업‧농촌 분야의 전문계획이 되도록 「국토계획법」과 「농지법」의 개정이 필요하다. 또한 도 시관리계획의 필지별 이용계획을 관리지역 전체로 확대하여 농업진흥지역 밖 농 지에 대한 계획적 농지관리 수단으로 활용한다. 도시관리계획상의 필지별 토지이 용계획이 확정된 농지는 외국과 같이 도시관리계획의 변경을 통해서 농지전용이 가능하도록 하여 개별 농지소유자에 의한 분산적 소규모 농지전용을 억제한다.
그리고 용도지역별 허용된 개발행위에 대해서는 시설개발가능지구 설정과 농업 용 건축에 대한 상세 규정을 도입하여 난개발을 방지하도록 한다.
표 7-3 농지의 계획적 관리를 위한 ｢국토계획법｣ 개정 법률(안)
현 행 개 정 의 견
제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 도시·군관리계 획은 광역도시계획과 도시·군기본계획에 부합되어야 한다.
제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 도시·군관리계획 은 광역도시계획, 도시·군기본계획과 도시·군 농지이용 계획에 부합되어야 한다.
<내용 수정>
자료: 저자 작성.
표 7-4 농지의 계획적 관리를 위한 ｢농지법｣ 개정 법률(안)
를 도입해야 한다. 앞서 부재지주에 의한 농지소유가 많아지면서 농지임대차 정 보 부족 등으로 거래비용과 관리비용이 증가하여 효율적인 농지이용이 그만큼 저 해된다는 인식이 크다. 농지임대차 신고제도는 농지유동화 정보를 효과적으로 파 악함으로써 농지의 효율적 이용·관리를 가능하게 한다.
2.3.2. 임대차 특별법 도입
「농지법」에 규정된 농지임대차 조항은 가칭 ‘농지임대차관리법’을 특별법으 로 제정하여 관리하는 것이 필요하다. 현행 「농지법」에 임대차 조항을 상세하게 규정하다 보면 ｢농지법｣의 기본이념인 경자유전 원칙 훼손으로 오해될 수 있기 때문에 특별법 제정을 통해 별도로 관리하는 것이 보다 합리적이라고 판단된다.
일본은 농지유동화를 목적으로 ｢농지법｣과 함께 ｢농업경영기반강화촉진법｣을 제정하여 운영하고 있다(채광석·김홍상·윤성은 2016).
따라서 우리나라도 가칭 “농지임대차관리법”을 제정하여 완결된 농지임대차 체계 확립이 필요하다. 다만, 헌법 제121조 제2항의 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용 관점에서 농지임대차 관련 법률의 목적도 농지를 효율적으로 유동 화시키는 것을 주요 목적으로 할 필요가 있다. 따라서 법률명도 “농지임대차보호 법”보다는 “(가칭)농지임대차관리법” 등을 고려할 수 있다.
2.3.3. 농지제도와 농지은행 사업의 상보적 연계
현재 ｢농지법｣에서 임대차 계약기간을 3년 이상으로 명시하고 있다. 하지만 과 수나 시설원예 임차농가의 경우는 안정적 영농활동과 투자를 위해서는 3년보다 훨씬 긴 장기임대차가 필수적이다. 안정적인 농지 이용을 위해서는 정부의 적절 한 정책사업 강구가 필요하다. 따라서 토지소유자(비농업인 소유농지 포함)가 장 기임대차(예를 들어, 10년 혹은 15년 등) 형태의 농지은행사업(임대수탁사업 등) 등에 참여할 경우 세제상의 인센티브를 제공할 필요가 있다.
또한 지금까지 한국농어촌공사 내 농지은행은 개별 경영체 중심의 양적 규모화 지원 사업이 중심이었다. 향후 농지유동화 정책이 농지소유 중심에서 농지이용 중 심으로 전환하게 되면, 농지은행 사업은 농지이용에 대한 수요 변화에 보다 적극적 으로 대응하는 체계로의 개편이 필요하다. 따라서 농지소유 구조 개선 중심의 농지 은행 사업에서 농지이용구조 증진 및 효율성 개선을 도모하는 농지관리 조직으로 전환되어야 한다. 이를 위해서 단순히 사업 중심의 농지관리 기구에서 선매협의권 등을 통해 적극적인 농지이용·조정 권한 부여가 선행되어야 할 것이다.
2.4. 불로소득 환수
2.4.1. 8년 자경 시 양도소득세 감면 제도 폐지 검토
8년간 자경한 농지에 대한 양도소득세 면제는 농민에 대한 대표적인 조세지원 정책으로 간주되어 왔다. 그러나 집행하는 과정에서 8년 자경의 판단기준에 대해 실무적으로 많은 문제점이 노정되어 그동안 계속적인 법 개정이 있어 왔다(홍범
8년간 자경한 농지에 대한 양도소득세 면제는 농민에 대한 대표적인 조세지원 정책으로 간주되어 왔다. 그러나 집행하는 과정에서 8년 자경의 판단기준에 대해 실무적으로 많은 문제점이 노정되어 그동안 계속적인 법 개정이 있어 왔다(홍범