선행연구 검토 - 토지공개념에 기초한 농지관리 제도 개선 방안

2.1. 헌법상 토지공개념 관련 연구

최정희·이윤환(2018)은 토지공개념의 헌법상 명문화에 대한 논의를 검토하고 그 의미와 향후 과제를 제시하였다. 토지공개념에 대한 적극적 견해에 따르면 헌 법에 시장친화적 토지공개념을 명시하여 정권에 따른 개념의 부침(浮沈)을 막고 통일 이후 북한의 토지 문제를 해결하고자 하였다. 반면에 소극적인 견해는 헌법 제122조만으로도 토지소유권에 대한 규제가 가능하므로 현행 헌법을 유지하는 것으로 충분하다는 주장이다. 2018년 토지공개념 명문화 헌법개정안은 비록 토지 공개념이 헌법 해석상 인정되지만 토지 규제 및 세제의 입법과 정책 입안에는 한 계가 있어 헌법상 토지공개념을 강화하려는 배경에서 제시되었다. 저자는 토지공 개념의 헌법상 명문화가 선언적·확인적 의의를 지닐 뿐 아니라 관련 법령과 정책 의 강력한 근거로 작용한다는 점에서 긍정적으로 바라보았다. 단, 국민의 재산권 침해를 최소화하는 방향으로 관련 토지공개념 입법을 시행하여 재산권 제한에 관 한 헌법 원칙을 준수할 것을 제안하였다.

김용태(2013)는 1989년에 도입된 토지공개념 관련 3가지 법률(「토지초과이득 세법」, 「개발이익환수에관한법률」, 「택지소유상한에관한법률」)을 중심으로 그 내용과 그에 대한 헌법재판소의 결정을 검토하였다. 저자는 토지공개념 관련 법 률에 대한 헌법재판소의 결정이 다양한 관점을 고려하지 못하였다고 평가하였으 며 아울러 「국토이용관리법」에 대한 헌법재판소의 결정에 비추어 보았을 때 논증 의 절차상 차이가 있어 헌법재판소 재판관들의 판결에 대한 의문을 제기하였다.

끝으로 저자는 토지철학 및 토지재산권의 역사적 의미와 재산권의 사회적 의미를 강조하며 정부가 장기적인 관점에서 근본적인 부동산 정책을 마련할 것을 요구하 였다.

김명수(2018)는 최근에 공론화된 토지공개념의 헌법 명기와 관련하여 1980년 대 말과 2000년대 중반에 시행된 토지공개념 정책을 제도사적으로 고찰하였다.

고찰 결과, 토지공개념 정책의 후퇴로 인해 부동산 문제가 심화되었고, 헌법재판 소의 판결로 토지공개념 확대 정책이 축소되는 중요한 계기가 되었다고 주장하였 다. 단, 헌법적 결정뿐만 아니라 조세 저항 등 사회적 반발과 입법 및 과세기술상 제약이 복합적으로 작용하여 토지공개념 확대 정책이 점차 폐기되었다고 진단하 였다. 저자는 이러한 제도사적 고찰을 바탕으로 토지공개념의 헌법상 명문화 자 체가 부동산 문제를 해결할 수 없고, 기존 제도의 한계를 극복하기 위해 토지공개 념 제도의 형성에 관한 의제로 논의를 확장할 것을 제안하였다.

2.2. 토지공개념의 제도화 사례 연구

한동근(2004)은 토지공개념 이론을 주창한 헨리 조지의 사상을 기초로 미국의 자치단체가 어떻게 토지공개념을 조세제도에 적용하였는지에 대해 세율차별정 책을 시행한 피츠버그시와 해리스버그시, 토지단일세 제도를 시행한 페어호프 마 을과 이든 마을, 토지보유세가 후퇴한 캘리포니아를 중심으로 소개하였다. 피츠 버그시는 재산세 중 건물에 낮은 세율을, 토지에 높은 세율을 부과하여 토지의 적 극적 이용과 건물의 가치 증대를 장려하였다. 특히, 세율차별정책을 시행한 해리 스버그시는 도시 내 유휴토지의 이용을 촉진하여 농지 및 녹지를 보전하는 효과를 거두었다. 토지단일세 마을은 마을조합을 결성하여 지대를 사회로 환수함으로써 지대가 공동체 전체를 위해 사용될 수 있도록 한다. 토지보유세를 경감한 캘리포 니아는 경제활동 위축 등의 문제를 겪게 되었다.

조명래(2005)에 따르면 토지 공공성의 제도화는 사회역학에 의해 결정되며, 사 회역학을 구성하는 두 축은 정부 개입을 추구하는 측과 시장주의를 추구하는 측으 로 구분된다고 주장하였다. 저자는 토지의 공공성을 규정하는 한국적 개념으로서 토지공개념의 출현과 이러한 원칙하에 관련 법령과 제도를 마련했다는 점에서 우

리나라의 특수성을 평가하였다. 단, 토지의 사유재산권을 인정하면서 수익권, 이 용권, 처분권을 제한한다는 점에서 내용상으로 다른 나라와 동일하다고 주장하였 다. 저자는 토지공개념 제도와 관련한 일련의 사건을 조명하면서 입법기술상의 문제와 사회경제적 요구로 토지공개념이 무력화되었다고 주장하였다. 결론적으 로 저자는 시장주의자들의 맹목적 믿음을 경계하고 강력한 토지공개념 제도를 구 현할 것을 제안하였다.

이정우(2007)는 토지공개념 관점에서 박정희부터 노무현에 이르는 역대 정권 들의 부동산 정책을 평가하고 부동산 문제 해결을 위해 정책 시행의 일관성과 신 뢰 회복을 요구하였다. 이 연구에 따르면, 역대 정권 중 노태우 정부와 노무현 정부 만이 부동산 정책에서 토지공개념적 접근을 했으며, 특히 노무현 정부는 토지공 개념의 핵심인 토지보유세를 강화했다는 점에서 높이 평가하였다. 반면에 군사정 권의 개발주의는 부동산 투기를 조장하여 부동산 가격이 폭등했으며, 김대중 정 부의 부동산 규제 폐지 및 완화로 부동산 투기가 다시 성행하게 되었다고 비판하 였다. 결론적으로 저자는 정부의 부동산 정책이 미치는 영향이 막대하므로 일관 된 정책을 유지하여 부동산 투기 문제를 해결할 것을 제안하였다.

2.3. 불로소득 환수 및 세제 관련 연구

김기성(1992)은 토지공개념을 확대 도입하는 차원에서 현행 농지 재산과세제 도를 검토하고, 토지공개념 적용의 한계와 개선 방향을 제시하였다. 저자는 세제 를 통한 간접규제를 ‘소극적 토지공개념’으로 분류하고, 이를 다시 조세의 감면을 통한 ‘상대적 규제’와 조세 부과를 통한 ‘절대적 규제’로 구분하였다. 그리고 후자 (중과세에 의한 규제)를 일반적인 과세를 통한 토지공개념의 실현이라고 주장하 였다. 또한 토지초과이득세, 종합토지세, 기타 농지 관련 재산세가 부재지주 농지 에 대한 중과세 및 자경농지에 대한 감면세에 대부분 초점을 맞추고 있어 자경농 민의 농지 소유만을 지나치게 추구한다고 평가하였다. 끝으로 각각의 농지 재산

과세제도에 대한 문제점과 개선 방안을 제시하고, 관련 제도를 단계적으로 보완 할 것을 요구하였다.

고창현(1989)은 토지공개념 특집 논문에서 농지는 농작물 재배 목적에 맞게 사 용되어야 하며 이를 위해서는 농지를 직접 경작하는 농민만이 농지를 소유하고 비 농민의 소유는 금지해야 한다는 경자유전 원칙의 당위성을 주장하였다. 그러나 현행 농지소유제도는 농지개혁을 단행한 이후에도 비농민의 농지 소유와 부재지 주의 농지임대차가 점차 만연하여 1986년에 「농지임대차관리법」을 제정하기에 이르는 등 경자유전 원칙이 무너졌다고 평가하였다. 저자는 비농민의 농지 소유 가 증가한 원인으로 농지매매증명 요건과 관련한 현행법의 예외 인정, 1964년 이 후 변화된 대법원판례, 농지의 투기 대상물로 전환을 제시하였다. 끝으로 저자는 경자유전 원칙의 실현을 위해서 토지 관계법의 대폭적인 개정을 요구하였다.

이승환(2011)은 분배 정의의 관점에서 토지 및 주택의 독과점으로 얻어지는 불 로소득이 윤리적으로 정당화될 수 있는지 검토하였다. 결론에서 그는 토지에서 발생하는 불로소득은 조세를 통하여 환수하는 것이 분배 정의에 부합한다고 주장 하며 세 가지 논거를 제시하였다. 첫째, 토지는 공급이 한정되어 있고 필수적인 자 원이기 때문에 공유자산으로 봐야 한다. 둘째, 토지 및 주택의 독과점과 그로 인한 불로소득은 타인의 자유를 침해한다. 셋째, 기반 시설 건설 등 공공정책의 결정으 로 토지가치가 상승하므로 그 상승분은 개인이 아니라 공동체의 몫이다.

김유선(2005)은 행정자치부가 2005년에 발표한 ‘개인별, 세대별 토지소유 현 황’을 이용하여 토지소유(개인·가구) 지니계수를 0.75~0.92로 추정하였다. 이는 2004년 소득분배 지니계수(0.31~0.34)와 비교할 때 매우 높은 수치이며 토지소유 의 극심한 불평등을 보여준다. 또한 건설교통부가 2005년에 발표한 ‘연도별 공시 지가 합산액’을 분석하여 2003~2005년간 불로소득이 매년 증가하였고, 2005년 기준 토지가격 상승으로 인한 불로소득 규모를 346조 원으로 추정하였다.

류해웅(2007)은 개발사업에 따르는 과다 보상 문제와 보상금에 대한 피수용자 의 불만이라는 맥락에서 법제적으로 보상금 산정 시 개발이익을 배제하는 방안을 검토하였다. 우선 개발사업으로 인한 개발이익을 보상금에서 배제해야 하는 이유

를 제시하고, 사업인정이 의제되는 시점의 문제, 시점수정의 문제, 피수용자에 대 한 보상의 한계 문제에 대해서 여러 측면에서 검토하였다. 특히, 피수용자와 공익 사업 주변지역 토지소유자 간의 형평성 제고 방안으로 개발부담금제 개편을 제안 하였다.

서순탁·최명식(2009)은 한국의 개발부담금제도와 싱가포르의 사례를 비교·분 석하여 개발부담금제도 개선을 위한 정책적 시사점을 도출하고자 하였다. 우선 두 나라의 제도 도입 배경, 개발이익 환수 방법, 개발부담금 산정 방법, 현 위상 및

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