우리나라의 토지공개념 논의 동향 - 토지공개념에 기초한 농지관리 제도 개선 방안

2.1. 우리나라의 토지공개념 논의 동향

현대 사회에서는 토지의 독점적 이용으로 인한 지가 상승, 빈부 격차 확대, 지 대추구 행위가 사회·경제적 문제로 부각되고 있으며, 토지의 소유 및 이용과 관련 하여 토지는 다른 자원과 달리 토지 소유자의 자유로운 권리 행사가 보장되지 않 으며 사회 전체의 공동의 자원으로서 그 이용이 사회적으로 제한되어야 한다는 생 각이 점차 공감대를 형성하고 있다. 이를 김기성(1992)은 “윤리적 규범성과 공공 성을 지닌 사회 정의적 개념” 또는 “토지에 관한 가치체계”로 표현하였으며, 김용 태(2013)와 최정희·이윤환(2018)은 토지의 공적 성격을 바탕으로 토지의 재산권 이 “사회적 구속을 받는다”고 해석하였다.

김기성(1992)은 토지 수용과 같은 직접 규제를 적극적 토지공개념으로, 세제에 의한 토지 규제를 소극적 토지공개념으로 정의하였다. 농지 관련 조세와 관련하 여 부재지주 농지에 대한 중과세는 절대적 규제로, 자경농지에 대한 감면세는 비 감면 대상에 대한 상대적 불이익이므로 상대적 규제로 분류하였다. 그중 중과세 에 의한 규제가 일반적인 토지공개념의 실현이고, 감면에 의한 규제가 토지공개

념의 성격이 가장 완만하다고 평가하였다. 부재지주 농지를 규제한다는 측면에서 농지에 대한 과세 제도에 경자유전의 원칙이 담겨있다고 볼 수 있지만 김기성 (1992)은 이에 대한 논의를 지속하지는 않았다.

김용태(2013)는 토지에 대한 권리에서 이용권을 분리하여 사회가 공유하도록 주장한 헨리 조지의 사회개혁 사상에서 토지공개념의 기원을 찾았다. 또한 토지 공개념에 대한 견해는 하나로 정립된 바가 없으며 사람마다 각자 다른 의미로 사 용하고 있다고 설명하였다. 문헌에서 사용된 토지공개념에 대한 용례를 검토한 결과, 대부분의 견해는 토지재산권에 대한 제한을 강조하였고, 일부는 사회개혁 에 대한 의지 표명, 토지에 대한 처분소유권을 국가에 귀속시키자는 주장으로 해 석한 경우도 있다고 밝혔다.

최정희·이윤환(2018)은 토지공개념에 대한 논의에서 토지소유권이 투기 목적 으로 남용되어 토지소유자는 부동산 투기로 불로소득을 얻는 반면에, 투기로 높 아진 주택가격의 부담은 다른 사람들이 지게 되는 사회적 불평등을 언급하였다.

토지는 다른 재산권과는 달리 유한하고, 인간 활동에 필수불가결한 동시에 대체 불가능하기 때문에 그러한 공공성 측면에서 토지가 일부의 이익 추구가 아닌 공동 의 이익을 위한 방향으로 이용될 수 있도록 필요한 경우 재산권에 제한을 두거나 의무를 지울 필요가 있다고 주장하였다.

조명래(2005)는 토지공개념이란 표현을 사용하여 관련 입법과 정책을 추진한 나라는 우리나라뿐이라는 점을 지적하였다. 외국에서는 토지공개념이라는 개념 을 도입한 후 그 개념을 토대로 제도를 도입하기보다는 토지의 소유, 이용, 처분 등 각각에 규제를 가하고 있다. 조명래(2005)는 토지공개념이 특정한 사회구조를 지 향하는 원칙으로 존재하며, 그 내용상으로는 국가가 공익을 위해 토지의 이용권, 처분권, 수익권을 관리한다는 측면에서 큰 차이가 없다고 평가하였다.

이정우(2007)는 참여정부에서 실시한 부동산 보유세 인상과 거래세 인하를 비 록 토지공개념이라는 표현을 명시적으로 사용하지 않았지만 1980년대 토지공개 념 3법보다 더욱 토지공개념을 잘 드러낸 정책으로 평가하였다. 그러면서도 이론 적으로는 보유세가 토지에 대해서는 중과세로, 건물에 대해서는 경과세로 이루어

문헌 토지공개념 정의

이를 구체적으로 형성하는 법률이 없고, 재산에 대한 현실적인 지배만 있을 뿐이 므로 다른 기본권과 달리, 그 내용을 법률로 구체화시켜야만 비로소 권리다운 모 습을 갖추게 된다. 입법자가 재산권의 내용을 구체적으로 형성하는 경우, 헌법상 의 재산권 보장과 재산권을 제한하는 공익 등을 함께 고려하여 양 법익이 조화되 도록 하여야 한다. 둘째, 재산권의 자유 보장은 ‘재산권을 어느 정도 제한할 수 있 는가’ 하는 사회적 의무성을 결정하는 중요한 기준이다. 특정 재산권의 이용·처분 이 소유자 개인의 영역에 머무르지 않고, 대다수 국민의 생활에 영향을 미치는 경 우에는 공동체 이익을 위하여 개인 재산권의 규제를 폭넓게 인정한다. 셋째, 토지 재산권은 특정 공간을 소유하는 권리이고, 그 대상의 토지 가치는 지역이 위치한 사회적 제반 조건에 따라 정해진다. 그렇기 때문에 이용 또한 다른 토지 이용과 서 로 조화되어야 하는 제약이 따른다(지리적 위치에 따른 외부성에 입각한 가치형 성과 이용 조화). 따라서 다른 재산권과 달리 토지재산권은 공동체 이익이 보다 강 하게 구현되어야 한다.

토지공개념은 토지의 공공성과 사회적 기속성에 기반하고 있다. 사회적 기속성 은 재산권 절대적 보장의 역기능을 통제하고, 사유재산 제도의 유지를 전제로 한 재산권의 일정 부분 자기희생을 말한다. 헌법재판소는 토지재산권의 사회적 기속 성(의무성)에 대해 “헌법 또는 법률에 의하여 일정한 행위를 제한하거나 금지하는 형태로 구체화될 이치이나 이는 (토지)재산의 종류, 성질, 형태, 조건, 상황, 위치 등에 따라 달라질 것이다.”라고 판결하고 있다. 헌법재판소는 재산권이 사회적인 기능을 가지면 가질수록 재산권 내용과 한계를 규정하는 입법자의 재량 폭은 넓게 된다고 인정하고 있다(헌법재판소 1989; 헌법재판소 2012a).

2.2.2. 우리나라 헌법재판소의 토지공개념 판례

우리나라 헌법재판소는 헌법과 민법에서 재산권과 소유권의 범위에 대한 규정 의 기본 이념을 다음과 같이 설정하고 있다. 기본권으로서 재산권과 사유재산 제 도를 보장하지만 재산권은 “절대 무제한으로 목적물을 이용하고 처분할 권리라

든가, 하고 싶은 대로 이용하는 권리라는 내용으로 규정하고 있지 않은 것이 (며),...재산권의 악용 또는 남용으로 인한 사회공동체의 균열과 파괴를 방지하 고 실질적인 사회정의를 구현하겠다는 국민적 합의의 표현”이라고 판결하고 있 다(헌법재판소 1989; 김용창 2019).

이와 같이 우리나라 헌법재판소는 재산권 제한에 있어 입법자에게 폭넓은 입법 형성의 자유를 부여하고 있다. 재산권 내용과 한계를 구체적으로 형성할 때 사적 재산권의 보장도 함께 고려하여 두 법적 이익이 균형을 이루도록 판결하고 있다.

따라서 재산권의 본질 침해 금지, 사회적 기속성의 고려 등과 같은 입법형성권 한 계를 벗어나지 않는 한 광범위한 입법형성권을 입법자가 갖는 것이다(헌법재판소 2000; 헌법재판소 2005; 헌법재판소 2015; 헌법재판소 2016).

헌법의 재산권 보장 내용은 사유재산 제도에 대한 헌법재판소 해석에서 양면성 을 보인다. 우리는 헌법 제23조 제1항, 제13조 제2항, 제119조 제1항에 근거하여 사유재산과 자본주의 체제를 선언한 것이라고 해석된다. 따라서 입법부라도 본질 적인 사유재산권 내용은 침해할 수 없다. 이때 본질적 침해는 사유재산 제도의 전 면 부정, 재산권 무상몰수, 소급입법을 통한 재산권 박탈 등이다. 이와 동시에 사 유재산 제도 보장은 공동체 생활과의 조화를 훼손하지 않는 범위 내에서 보장하는 것을 천명하고 있다(헌법재판소 2012b).

국토의 균형 있는 이용과 개발(헌법 제122조), 소작금지(제121조) 조항은 헌법 제23조에서 규정한 일반적 재산권에 대한 토지의 특별한 규정이라고 해석하고 있 다. 특히 122조에서는 국토를 ‘생산기반’과 ‘생활기반’으로 구분하고, 효율적이고 균형적인 이용·보전을 위해 제한과 의무를 부담시킬 수 있도록 규정하고 있다. 이 때문에 토지재산권에 대해서는 다른 재산권보다 더 엄격하게 규제할 필요가 있 고, 다른 기본권에 비해 입법부의 재량권이 넓다고 할 수 있다(헌법재판소 1989;

김용창 2019).

헌법재판소는 토지에 대해서 다른 재산권보다 강하게 사회공동체 이익을 관철 할 수 있는 근거로서 다음과 같이 토지 특성을 해석하고 있다. “토지의 수요가 늘 어난다고 해서 공급을 늘릴 수 없기 때문에 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수

없고 고정성, 인접성, 본원적 생산성, 환경성, 상린성, 사회성, 공공성, 영토성 등 여러 가지 특징을 지닌 것으로서 자손만대로 향유하고 함께 살아가야 할 생활 터 전이기 때문에 그 이용을 자유로운 힘에 맡겨서도 아니 되며, 개인의 자의에 맡기 는 것도 적당하지 않은 것이다.”(헌법재판소 1989).

헌법재판소의 토지공개념 판례(헌법재판소, 1989. 12. 22. 선고88헌가13)

“개인주의·자유주의에 바탕을 둔 자본주의도 초창기의 기대, 즉, 모든 사 람을 평등한 인격자로 보고 그 자유로운 계약활동과 소유권의 절대성만 보 장해주면 개인적으로나 사회적으로 무궁한 발전을 기약할 수 있다는 이상 (理想)이 노동을 상품으로 팔 수 밖에 없는 도시노동자나 소작민에게는 아 무런 의미가 없고, 계약자유의 미명아래 ‘있는 자, 가진 자’로부터 착취당하 여 결국에는 빈부의 격차가 현격해지고, 사회계층간의 분화와 대립갈등이 첨예화하는 사태에 이르게 됨에 따라 대폭 수정되기에 이르렀으니, 모든 사 람들에게 인간으로서의 생존권을 보장해 주기 위하여서는 토지소유권은 이제 더 이상 절대적인 것일 수가 없었고, 공공의 이익 내지 공공복리의 증

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