3.1. 「농지법」의 제정 목적과 체계
｢농지법｣은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으
14) 본 내용은 전북대 허강무 교수의 위탁원고 내용을 요약 정리한 자료이다.
로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하 는 것을 목적으로 한다(제1조). 이에 따라 ｢농지법｣ 제3조에서 규정된 농지에 관 한 기본 이념으로 “농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중 한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다”고 정하고(제3조 제1 항), 아울러 “농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기 의 대상이 되어서는 아니 된다”고(제3조 제2항) 정하고 있다.
이를 위해 “국가와 지방자치단체는 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지 에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 한다(제4조 제1항). 국가와 지방자치단체는 농지에 관한 시책을 수립할 때 필요한 규제와 조정을 통하여 농지를 보전하고 합 리적으로 이용할 수 있도록 함으로써 농업을 육성하고 국민경제를 균형 있게 발전 시키는 데에 이바지하도록 하여야 한다(제4조 제2항)”고 국가 등의 의무와 “모든 국민은 농지에 관한 기본 이념을 존중하여야 하며, 국가와 지방자치단체가 시행하 는 농지에 관한 시책에 협력하여야 한다”고 국민의 의무를 규정하고 있다(제5조).
이와 같은 ｢농지법｣의 기본이념을 구현하기 위해 농지소유자격제한(제6조), 농지소유상한(제7조), 농지취득자격증명(제8조),15)처분명령(제10조), 이행강제 금 부과(제61조) 등 각종 규제를 두고 있다. ｢농지법｣은 농지소유자가 농지를 계 속 농업경영에 이용하도록, 비농업인의 농지 소유를 제한하는 것이다(제6조). 이 는 농지를 소유한 사람은 농업경영에 이용할 의무가 있다는 것이다. 농지를 농업 경영에 이용하지 않는 자는 농지소유 자격이 부정된다. 이러한 입법목적은 국토
15)｢농지법｣ 제8조 제1항 소정의 농지취득자격증명은 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에 첨부하여야 할 서류로서(｢농지법｣ 제8조 제4항), ｢농지법｣ 제8조 제1항에서 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받도록 되어 있으며, 같은 법 제8조 제2항에서는 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 취득 대상 농지의 면적, 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계·장비·시 설의 확보 방안, 소유 농지의 이용 실태 등의 사항이 포함된 농업경영계획서를 작성하도록 되어 있 다. 그러나 상속농지는 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다.
의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조와 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제 121조 제1항에 근거를 둔 것이다(헌법재판소 2013).
경자유전 원칙 달성과 효과적인 농지보전을 위해 취득 농지에 대해서 농업경영 에 이용하도록 의무를 부과하고, 이를 위반할 경우에는 처분 및 이행강제금을 부 과하고 있다.
3.2. 「농지법」 체계가 가지는 법리적 문제점
전술한 바와 같이 현행 「농지법」에도 토지공개념의 기본 이념이 담겨 있음에도 불구하고, 지금까지 지속적으로 농지 소유 및 이용 규제가 완화되면서 사실상 추 상적 선언에 그치는 실효성의 한계가 노정되고 있다. 헌법은 경자유전의 원칙을 표명하고 있으나 「농지법」은 예외규정을 통해 비농업인의 농지소유와 농지임대 차를 광범위하게 인정하고 있으며, ｢농지법｣ 이외의 다른 법률에 의한 농지전용 의제가 무분별하게 이루어지는 등 농업의 지속가능성 측면에서 심각한 문제를 초 래할 것으로 예상된다.
정부는 시대의 변화와 당대의 사회적·경제적 상황에 의한 정부의 육농정책에 따라 경자유전 원칙을 유연하고 유동적으로 반영한 농지정책을 추진하고는 있으 나, 최근 저성장과 인구절벽, 4차 산업혁명의 도래, 농가 고령화, 스마트팜, 청년농 업인 육성 등 농지제도를 둘러싼 대내외 여건 변화는 기존 ｢농지법｣체계 틀 내의 개선 수준으로 이를 적절하게 대응하기에는 한계가 있다. 이하에는 ｢농지법｣의 다양한 문제점 중 중요하고 본질적인 사항 위주로 몇 가지를 고찰해 보고자 한다.
3.2.1. ｢농지법｣ 체계의 재정비 부족
우리나라의 농지제도는 과거 1949년 농지개혁을 위하여 제정된 한시적 성격의
「농지개혁법」과 1972년 제정된 「농지의보전및이용에관한법률」 등에 의하여 운
영되어 왔다. 하지만 농업 여건상 ① 대외적으로는 농업부문의 국제화·세계화 추 세가 진전됨에 따라 경영규모의 확대를 통한 경쟁력 제고가 시급하고, ② 대내적 으로는 농업노동력이 고령화되고 농업인구가 급감하는 등 대내외적으로 농업 여 건이 변화함에 따라 이에 대응할 수 있는 새로운 농지제도의 정립이 필요하였 다.16)특히, 법체계상으로 농지 관련 제도가 「농지개혁법」(1949년)·「농지의보전 및이용에관한법률」(1972년)뿐만 아니라 「농지임대차관리법」(1986년)·「농어촌 발전특별조치법」(1990년)·「지력증진법」(1969년) 등 여러 법률에 분산 규정되어 있어 이를 체계적으로 정비·통합할 목적으로17) 1996년 「농지법」을 제정 시행하 였다.18)
그러나 ｢농지법｣은 분산된 다수의 법률 조항을 통합·제정하는 과정에서 체계 적으로 입법하지 못한 한계를 내포하고 있는 법률이다. 특히 1972년 산업화와 도 시화에 따른 과도한 농지 잠식을 우려하여 농지의 타 용도 전용을 억제하는 농지 보전 제도의 일환인 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」의 내용이 현행 「농지법」
에 체계적으로 반영되지 못한 측면이 있다. 다시 말해서 현행 「농지법」이 ‘보전 중 심의 체계’가 아니라 ‘소유 중심의 체계’로 구축한 점이 농지보전의 한계를 노정 하고 있다.
한편 2002년 2월 4일 정부는 1962년 제정한 「도시계획법」과 1972년 제정한
「국토이용관리법」을 통합하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 「국토계 획법」)을 제정하여 공포함으로써 국토계획과 토지이용 제도에 대해 근본적인 변 화를 초래하였다. 도시지역은 「도시계획법」에 의해서, 농촌지역은 「국토의 이용 및 관리에 관한 법률」과 「농지법」, 「산지법」 등 개별 법률에 의해 계획되고 관리되 어 오던 기존의 국토계획 및 토지이용 시스템이 하나의 「국토계획법」으로 일원화 되었다. 그러나 현행 「국토계획법」은 농지보전 문제를 상대적으로 소홀하게 다루 고 있고, 그 결과 농촌지역 토지이용의 대종을 이루는 농지의 타 용도 전용이 무분
16) 김수용·사동천·류창호(2009). 뺷농지규제법제에 대한 입법평가뺸, p. 62.
17) 농림수산위원회(1994). 뺷농지법안 심사보고서뺸. p. 2.
18) 「농지법」은 1994년12월 22일 법률 제4817호로 제정 공포되고, 1996년 1월 1일 시행하였다.
별하게 이루어지면서 농지보전 문제에 경종을 울리고 있다. 농지보전 제도의 기 본인 「농지법」의 농지보전 기능이 위축되고, 나아가 그 위상이 흔들리면서 존재 의의가 위협받고 있다.19)
｢국토계획법｣에서는 도시지역이든 비도시지역이든 모든 용도지역에서 개발 행위 허가에 포함된 농지에 대해, 협의를 통해 농지전용 허가를 받은 것으로 의제 하고 있다. ｢국토계획법｣에서는 농지보전을 위한 기본법인 ｢농지법｣에서 인정하 는 개발행위 허가 시 협의에 따른 농지전용 의제 범위를 훨씬 넘어서서 모든 개발 행위 허가의 경우로 의제 범위를 확대하고 있어 농지보전에 취약한 구조로 전락한 측면이 있다.
특히, ｢국토계획법｣상 국토종합계획 수립 시 국토의 약 20%를 차지하는 농토 에 대한 보전과 이용에 관한 사항이 제대로 반영되고 있지 않다. 국토종합계획은 기본방향, 목표 및 원칙, 전략의 수립 등에 있어 최상위 계획지침으로서 국토의 장 기적인 발전방향을 제시하는 역할을 수행하고 있다. 따라서 국토종합계획 수립시 농지정책의 장기 비전과 전략이 정립되어 반영되어야 하고, 이를 위한 입법 장치 가 ｢국토계획법｣에 포함될 필요가 있다.
3.2.2. 농지정책의 방향 설정 혼선
현행 헌법에서는 국가는 경자유전이 달성될 수 있도록 노력하고, 농지의 소작 제도를 금지하고 있다(제121조 제1항). ‘경자유전’이란 ‘원칙적으로 농지는 경작 자가 소유해야 한다’는 의미로, 「농지법」은 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거 나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.”라고 규정하여(제6조) 헌법상 경자유전 의 이념을 법률에 구체화하고 있다. 그러나 최근 급격한 농업 인구 감소와 농업이 우리 경제에 차지하는 비중이 매우 낮아지면서 헌법상 경자유전 원칙의 의미가 퇴 색되고 있고, 이로 인해 농지정책도 방향 설정에 혼선을 보이고 있는 실정이다. 무
19) 이병기(2016). “농지제도의 문제점: 이원화와 부조화 문제.” 뺷농촌지도와 개발뺸 vol. 23, no. 4, p. 406.
엇보다 경자유전 원칙의 목적이 농지 보전인지 농민 보호인지 여부가 명확하지 않 다. 그간 「농지법」은 농지 보전보다는 농민 보호를 위한 농가 소득 증대 차원의 입 법정책을 추진하는 경향성을 보여 왔다. 대표적인 사례가 농지에 축사를 허용하 거나 태양광 시설 설치 확대 등이다.
엇보다 경자유전 원칙의 목적이 농지 보전인지 농민 보호인지 여부가 명확하지 않 다. 그간 「농지법」은 농지 보전보다는 농민 보호를 위한 농가 소득 증대 차원의 입 법정책을 추진하는 경향성을 보여 왔다. 대표적인 사례가 농지에 축사를 허용하 거나 태양광 시설 설치 확대 등이다.