1.1. 연구 필요성
토지공개념은 미국의 경제학자 헨리 조지(Henry George)의 사회개혁 지향적 토지제도 구상에서 출발한다. 그는 사회 불평등의 원인을 토지 소유의 불공평으 로 간주하고, 토지에 대한 소유권과 이용권을 이분화하여 사적 소유는 인정하되, 토지 이용에 대한 사회적 공유를 제시하였다.
우리나라는 1980년대 후반 산업화 및 도시화로 토지수요가 확대되면서 토지이 용 규제를 중심으로 토지공개념 철학이 구체화되기 시작하였다. 당시 주택 수요 및 공급의 불균형 등으로 부통산 투기가 과열되자 아파트 분양가 제한, 불법 전매 금지, 종합토지세 신설 등이 이루어졌으나 부동산 가격 급등 문제를 해결하기 어 려웠다. 이에 따라 정부에서는 택지소유상한제·토지초과이득세·개발이익환수 제·공시지가제도·종합토지세 등 다섯 가지 제도를 입법화하였다(홍성진 2018).
이후에도 2008년 17대 국회의 헌법연구 자문위원회, 2014년 19대 국회의 헌법 개정자문위원회, 2016년 20대 국회의 헌법개정특별위원회를 구성하여 토지공개
념에 대한 논의가 이루어졌고, 2018년 3월 문재인 정부는 토지공개념을 강화하는 헌법개정안을 발의하게 되었다.
하지만 지금까지 토지공개념 논의는 농지보다는 일반 토지, 그중에서도 주택 부동산 대책의 일환으로 많은 논의가 이루어져 왔다. 2000년대 부동산 정책은 ‘토 지’에서 ‘주택’ 중심의 공적 규제로 변화되었고, 아파트로 대표되는 주택가격이 급격히 상승함에 따라 토지공개념이 다시 논의되었다(홍성진 2018).
농업 부문의 토지공개념은 해방 후 경자유전 원칙에 입각한 농지개혁 이후 진 화를 거듭해오면서 다양한 형태로 구현되어 왔다. 토지철학으로서 토지공개념은 새로운 개념은 아니라고 할 수 있다. 과거 농경시대에도 농지는 가장 중요한 생산 수단이었으며, 농지의 소유는 부와 사회적 지위의 상징이기도 하였다. 이에 따라 농지분배는 사회적·정치적·경제적으로 매우 중요한 정책이었으며, 이를 위한 철 학 및 이념이 전개되기도 하였다. 현재 「농지법」에서는 ‘농지소유 자격제한’, ‘농 지취득자격증명제’, ‘임대차 제한’, ‘농지보전부담금’, ‘양도소득세제’ 등 토지공 개념이 반영된 정책들을 시행하고 있다.
하지만 농지의 소유 및 이용 실태를 보면, 비농업인의 농지 소유는 확대되고 있 으며, 우리나라 농지가격은 다른 나라에 비해서도 매우 높음을 알 수 있다. 2018년 에 문재인 대통령이 직접 토지공개념을 강화하여 별도의 명문으로 규정한 헌법 개 정(안)이 국회에 발의하였다.1)개헌안에 토지공개념 문안이 보다 구체화되어 포 함되었지만, 지금까지 토지공개념이 일반 부동산 및 토지를 대상으로 논의가 이 루어졌듯이 농업 부문의 논의는 부족한 상황이다.
또한 오늘날 플랫폼 경제, 4차 산업혁명 등으로 일컬어지는 새로운 사회경제 체 제가 부상하고 있다. 따라서 전통적인 농지 관련 패러다임 역시 이러한 질적인 사 회경제체제 변화에 부합하는 것인지를 근본적으로 검토할 때이다. 특히, 사회경 제 환경의 변화와 경제 발전으로 과거와 같은 봉건적 소작제의 문제점이 현재도
1) 2018년 3월 19일 문재인 대통령이 직접 발의한 헌법개정안은 2018년 5월 24일 국회 본회의에서 의결 정족수인 재적 2/3에 미치지 못하여 투표가 성립되지 않아 사실상 부결되었다.
유효한가에 대한 의문이 있을 수밖에 없으며, 그에 따라 경자유전 원칙으로 대변 되는 농지제도의 근본원칙에 대한 재검토 논의가 활발한 것은 당연하였다.
본 연구에서는 토지공개념 관점에서 농지의 공공성과 공익성을 높일 수 있는 정 당성과 정책 방향을 고찰함으로써 농지관리 제도의 새로운 방향을 제시하고자 한 다. 특히 지금까지 토지공개념은 대부분이 토지일반 특성을 토대로 하는 공개념 실 현방법을 논의한 관계로 농지에서 공개념 실현방법을 보다 구체적으로 논의하는 데 어려움이 있었다. 따라서 농지관리 제도의 새로운 방향 모색을 위해서는 토지일 반으로서의 성격에 더해서 농지가 갖는 특수성을 바탕으로 하는 토지공개념을 구 성하는 것이 필요하다. 즉, 토지가 가지는 공공성과 합리적 이용이라는 토지공개념 에 기초하여 바람직한 농지소유·이용·처분 등에 관한 농지 공적관리 방안을 마련하 는 것이 매우 필요하다.
1.2. 연구 목적
본 연구에서는 토지공개념 강화라는 헌법 개정 논의에 따라 농지의 합리적 또는 효율적 이용 관점에서 실효성 높은 농지관리 방안을 제시하고자 한다. 과거 사적 대토지 소유를 매개로 한 지주·소작제를 타파하기 위해 도입된 경자유전 원칙에 입 각한 농지관리에서 토지는 공통의 자원으로서 공적 목적에 부합하도록 이용·규제 해야 한다는 토지공개념의 프레임을 실현할 수 있는 정책들을 검토하고자 한다.
구체적으로 농지관리에 있어서 토지공개념 도입 필요성을 검토하고, 토지공개 념에 기초하여 농지관리를 할 경우에 현행 경자유전 원칙과 토지공개념의 관계는 어떻게 설정할 것이고, 마지막으로 토지공개념이 농지시장에 미치는 영향 평가와 실현가능성을 살펴보고자 한다.