산업적 토지이용의 논리구조로 본다면 경자유전 원칙은 <농업 - 농업용 토지 - 영농자 농지소유> 관계를 의미한다. 이를 다른 산업에 적용한다면 <상업 - 상업용 토지 - 상인의 상가소유>, <공업 - 공업용 토지 - 제조업자의 공장소유> 관계가 성 립한다. 이러한 관계에서 볼 때, 자본주의 체제를 유지하는 한 상업과 공업 부문의 경우는 직접 경영자만이 해당 경영 목적의 토지를 직접 소유할 수 있다는 원칙을 유지할 수 없다는 것이 통념이다.
그렇다면 농지에서만 이러한 관계를 유지해야 하는 특수성이 사회경제적 정당 성을 확보해야 한다. 하나의 대안은 1980년 헌법 개정 논의에서 검토되었던 것처 럼 토지공개념 일반의 차원에서 농지관리와 이용제도를 포함시켜 경자유전 원칙 을 유연하게 적용하면서도 변화된 사회경제적 환경에 상응하는 농지제도를 새롭 게 정비하는 것이다. 필요하다면 토지공개념 규정의 특수규정으로 농지관리를 설 정함으로써 농지관리의 유연성을 도모하면서 토지공개념 일반원칙의 적용을 보 다 강화시킬 수도 있을 것이다.
이러한 전환은 4차 산업혁명과 같은 사회경제환경의 변화를 고려할 때, 헌법적 위치에서 농지규정을 두더라도 최소한 과거와 같은 인적구속과 지배에 기반한 수 탈경제 가능성을 전제로 둘 필요는 없다는 것을 반영하는 것이다.
토지공개념 접근을 바탕으로 농지의 다원적 가치와 농지소유자의 재산권 보호 및 농업·농촌 토지이용의 효율성 도모라는 세 가지 측면을 동시에 충족하는 입체 적 농지제도 개선 대안이 필요한 시점이다. 앞서 본 연구에서는 ‘농지공개념’을
“농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상 을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전을 위하여 농지의 소유·이용 및 보전 등에 관한 필요한 제한과 의무를 과하는 입법정 책”이라고 정의하였다.
농지공개념의 일반으로 농지관리 제도의 세부 정책을 수립할 경우 몇 가지 기 본원칙과 방향을 확립할 필요가 있다.
1.1. 투기 방지 및 농촌 공간계획 도입
농지 사용가치의 다원성에 주목하여, 농지공개념 원칙은 농지의 이러한 다원성 을 모두 포괄하여야 한다. 이는 종래의 경종농업 기반으로서 토지, 토양이용으로 서 농지, 농업경제 중심의 농촌 사고를 벗어나 비농업 생활공간으로서 농촌을 포 함하여 새로운 사회경제적 환경 변화에서 주목하는 농지 가치를 공적관리 대상으 로 간주한다는 것을 의미한다.
여기에는 토양을 이용하는 농업기반으로서 토지, 위치를 이용하는 수직적·입 체적 농업 기반으로서 토지, 생활공간으로서 농촌의 품질 향상을 위한 농촌공간 의 토대로서 토지, 생태적 다양성의 토대로서 토지 등을 포괄하며, 앞에서 살펴본 농지 가치와 농지공익성의 재인식 및 자연자본 접근이 하나의 준거 틀이 될 것이다.
이러한 농지공개념 접근을 통해 경자유전 원칙을 유연하게 적용하는 과정에서 발생할 수 있는 농지의 황폐화나 투기적 투자대상이 되는 위험을 원칙적으로 차단
할 수 있는 기반을 확보할 수 있을 것이다.
농지공개념 원칙에 입각한 농지투기 방지는 농지관리의 중요한 기본원칙이 되 어야 한다. 경자유전 원칙이 일정하게 농지취득요건을 통해 농지투기를 억제할 수 있으나 농지를 소유할 수 있는 예외적 상황들이 매우 다양하게 허용되어 있고, 농지소유자 토지의 가격 상승 자체를 통제할 수 없기 때문에 경자유전 원칙이 농 지투기를 근본적으로 통제할 수는 없다. 대안은 일반적인 토지공개념 접근을 통 한 투기 억제가 보다 효과적이다. 도시적 토지이용에서 토지가격이 비싸면 다양 한 주택 문제를 낳고, 공장용지 가격 상승에 따른 제조업 경쟁력 약화를 가져오는 것처럼 농지가격의 상승 역시 농업 기반의 약화와 새로운 농업체제로의 전환에 장 애로 작용하고, 젊고 혁신역량이 높은 집단의 농촌 유입을 방해한다.
헌법 제122조에서 국토는 생산과 생활의 기반으로 규정하고 있다. 전자는 농업 과 제조업용 토지가 대표적이고, 후자는 편익시설과 주거시설용 토지가 대표적이 다. 문제는 과도한 농지이용 제한을 설정하는 경우 규제적 수용(regulatory taking) 논리에 기초한 간접보상 여부가 문제가 되고, 지가 상승에 따른 개발이익 환수가 불 충분한 상황에서 사회적 기속성과 수인 한도를 둘러싼 사회적 갈등이 심화될 수 있다.
이를 위해서 농지의 다원적 기능과 가치를 보호하기 위한 농지관리 기금 활용 이 필요하다. 아울러 농지공개념 접근의 일환으로서 농지의 다원적 가치를 인식 할 수 있는 농지적성평가 실사를 시행하고, 공적관리가 필요한 농지 가치를 판별 한 다음, 각각의 다양한 가치에 부합하는 우량 농지의 경우 상응하는 조세 혜택이 나 보조금 지급 등의 보상제도와 더불어 거래허가와 제한, 불로소득 환수 규정을 도입할 수 있을 것이다.
1.2. 소유 중심에서 이용 중심으로 정책 전환
앞서, 토지공개념 논의 동향에서 토지공개념이란 토지 소유자의 재산권이 공공 복리 또는 공공의 이익에 부합하도록 이용권을 제약할 수 있다는 사회적 규범 내
지 공유된 가치로 보고 있다. 구체적으로 조명래(2005)는 “토지의 개인적 소유권 자체는 인정하되 그 이용을 공공복리에 적합하도록 하기 위해 ‘소유와 개발을 분 리해’ 개발권을 엄격히 관리하고 공익성을 담보하는 토지에 관한 새로운 개념”이 라고 정의하였다.
경자유전 원칙은 소유자의 자격에 일정한 제한을 두는 소유권 중심의 토지관리 제도라고 할 수 있다. 토지 일반의 차원에서 우리나라의 소유권 중심의 토지정책 은 다양한 문제를 낳고 있다. 토지 일반의 차원에서 사적소유권이 지나치게 분할 되면 소유의 역습으로서 ‘그리드락’(gridlock) 효과를 낳고 오히려 토지이용의 효 율성을 저해한다. 소규모 자영농 기반의 농지소유제도가 그에 해당할 수 있다.
Heller(1998)는 소유권의 세분화와 그로 인한 폐해를 설명하기 위해 ‘반공유재 (anticommons)의 비극’이라는 개념을 제시하였다. 이는 많은 의사결정자들이 파 편화된 자원이용에 관여하기 때문에 과소 이용에 따른 사회적 불이익을 초래하는 상황을 말한다(김용창 2019).
사적소유권 중심의 토지정책은 도시-농촌 접경지역에서 소유권 가격 상승 기대 에 따른 거래차익 향유 목적으로 농지를 소유하면서 나타나는 농지의 황폐화와 휴 경의 만연을 낳고 있다. 가계 재산의 대부분을 부동산으로 소유하고 있고, 소유권 의 단순한 거래차익에 근거한 부동산 투기의 만연과 불로소득의 불평등한 향유, 부동산가격 상승에 따른 산업 및 국토 공간 경쟁력의 약화와 산업기반의 공동화 촉진 등 많은 해악을 낳고 있다. 일본의 장기 침체도 부동산 가격 급등으로부터 발 생한 것이며, 일본은 이로부터 ｢토지기본법｣ 제정을 통해 소유에서 이용으로 토 지정책 기본방향의 근본적 전환을 꾀하였다.
따라서 농지 역시 토지 일반처럼 소유에서 이용의 시대로 전환할 필요가 있다.
이제 자본주의적 임대차 관계 일반에 기초하되 농지 특성을 반영하는 농지임대차 제도로 재구성할 필요가 있다. 일부에서는 봉건적 소작제가 비록 소멸했지만 새 로운 농업체제에서는 고율의 임대차관계가 재발할 가능성이 있고, 임대차 시스템 안정성 제고를 위해 하나의 정책 수단으로서 소작제 규정을 존치시키자는 주장이 있다. 그러나 임대차 시스템의 안정성을 위한 소작제 존치라면 그 실효성을 위해
서 헌법상의 명목적 규정보다는 어차피 특별법적 규정이 필요하다. 민법에 대한 특례로서 주택과 상가임대차 특별법처럼 농지임대차 특별법을 두어야 하고, 이러 한 특별법으로 고율의 농지임대료 문제를 해소할 수 있다. 전통적 소작제 개념으 로 관리하는 것은 정상적인 자본주의 임대차 관계를 예외적 상황으로 만들고, 불 법적 상황이 일반적 상황이 되는 모순이 발생한다.
제헌헌법 이래 지금까지 헌법에서 경자유전 원칙을 고수하고, 불가피한 경우에 만 임대차를 예외적으로 허용하였지만, 임차농지가 50%를 넘는 현실을 고려하면 헌법규정 본래적 의미의 목적성을 상실하였다고 볼 수 있다. 그럼에도 일부에서 는 환경 변화로 경자유전 원칙이 종래와 같은 소작제 금지 목적보다는 투기자본의 토지유입 방지 수단으로서 유용성이 있다고 주장한다. 그러나 농지투기의 방지는 소유자 자격 제한보다는 앞서 살펴본 대로 토지공개념 일반 원칙의 적용을 통한 억제가 보다 효과적이다. 농지소유 자격 제한으로 굳이 지금과 같은 농지 관련 불 법시스템을 양산하고, 그에 따른 사회적 비용을 증가시킬 필요는 없다. 자격제한 보다는 토지공개념 혹은 농지공개념에 입각하여 농지적성평가 제도처럼 농지의 다원적 기능과 가치를 위반하는 용도로의 전환을 강력하게 억제하는 새로운 정책 수단이 필요하다.
다만 도시적 토지이용의 주택 및 상가임대차 관계처럼 농지임대차에서 농지 임
다만 도시적 토지이용의 주택 및 상가임대차 관계처럼 농지임대차에서 농지 임