재산권의 사적 소유는 필연적으로 비소유자의 배제를 통한 불평등을 야기하기 때문에 루소(Rousseau)나 19세기 신자유주의자들은 소유권에 대한 사회적 책무 를 강조하였다. 특히, 토지 주변의 사회적·경제적 조건의 변화로 발생하는 이익은
‘불로소득’이며, 이는 개인이 아닌 사회가 발생시킨 것이기 때문에 사회로 환수되 어야 한다는 것이 이들의 주장이다. 그리고 토지공개념의 원류라고 할 수 있는 헨 리 조지는 사회 불평등 원인을 토지 소유의 불공평으로 간주하고, 토지에 대한 소 유권과 이용권을 이분화하여 사적 소유는 인정하되, 토지권리에 대한 사회적 공 유를 제시하였다.
우리나라는 산업화와 도시화를 겪으면서 1980년대 후반부터 토지의 독점적 이 용으로 인한 지가 상승, 빈부 격차 확대, 지대추구 행위가 사회·경제적 문제로 부 각되어, 토지는 다른 자원과 달리 사회 전체의 공동 자원으로서 그 이용이 사회적 으로 제한되어야 한다는 생각이 점차 공감대를 형성하게 되었다. 우리나라의 학 계에서 정의하는 토지공개념은 연구자에 따라 개념을 조금씩 달리하고 있지만 (<표 2-1> 참조), 대체적으로 토지 소유자의 재산권이 공공복리 또는 공공의 이익 에 부합하도록 이용권을 제약할 수 있다는 것을 사회적 규범 내지 공유된 가치로 보고 있다. 헌법재판소에서도 기본권으로서 재산권과 사유재산 제도를 보장하지 만 재산권은 “절대 무제한으로 목적물을 이용하고 처분할 권리라든가, 하고 싶은 대로 이용하는 권리라는 내용으로 규정하고 있지 않은 것이며, 재산권의 악용 또 는 남용으로 인한 사회공동체의 균열과 파괴를 방지하고 실질적인 사회정의를 구 현하겠다는 국민적 합의의 표현”이라고 판결하고 있다. 특히, 토지재산권에 대해 서는 다른 재산권보다 더 엄격하게 규제할 필요가 있고, 다른 기본권에 비해 입법 부의 재량권을 폭넓게 인정하고 있다(헌법재판소 1989; 김용창 2019).
제3장
토지공개념과
농지공익성의 재인식
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제3장
토지공개념과 농지공익성의 재인식 4)
본 장에서는 헌법에서 경자유전 원칙, 토지공개념, 농업보호 육성 등과 같은 조 항이 시대변화에 따라 어떻게 변화되어 왔는지 살펴보고자 한다. 그리고 농지관 리 제도로서 경자유전 원칙의 한계점을 극복하기 하기 위해서는 농지가 가지는 공 익성을 재인식하고, 이를 바탕으로 ‘농지공개념’이라는 새로운 개념을 확립하는 것이 농지관리의 최우선 과제임을 제안하고자 한다.