캐나다의 사회주택

1) 캐나다의 사회주택

(1) 사회주택의 개념 및 유형

캐나다에서 사회주택은 정부의 지원을 받고 있는 주택으로 정의할 수 있으며, 정부가 산하단체 또는 민간 비영리조직 (private non- profit)과 연합하여 사회주택을

14) 본 연구의 대상이 된 외국사례의 경우 해당국가의 사회적 경제 조직의 출현 배경, 활동 내 용 및 관련 제도의 토대가 되는 각국의 사회적, 경제적 맥락이 매우 상이하여 이들 사례들 을 어떤 하나의 일관된 틀에 의거하여 분석하기가 상당히 어려웠다. 따라서 국가별 목차도 조금씩 다르게 설정할 수밖에 없었고 시사점도 국가별로 도출하게 되었음을 밝힌다.

44

공급하고 있다(CMHC, 2011a). 2006년 현재 캐나다에는 약 1,244만 호의 주택이 존재하며(2011 Canadian Housing Observer), 2010년 현재 사회주택의 규모는 약 612,700호 수준이다.¹⁵⁾ 사회주택은 주로 저소득층을 대상으로 하며 도시지역, 도시외 각 지역, 농촌 등 다양하게 분포되어 있다.

사회주택은 거주자가 주택지분을 보유하지 않는 무지분주택(non equity housing) 으로, 주택협동조합(cooperative housing: 이하 협동조합), 비영리 주택조직 (non profit housing: 이하 비영리조직), 그리고 공공주택(public housing)으로 구분된다 (Sousa and Quarter, 2003a). 부동산 시장에서 무지분주택의 해당 토지와 주택은 영구적으로 거래되지 않으며, 미국과 달리 캐나다에서는 사회주택시장에서 민간의 역할이 매우 제한적이다(Dreier and Hulchanski, 1993).

캐나다에서는 협동조합과 비영리조직을 제3섹터(third-sector housing)로 구분하 기도 하며(Dreier and Hulchanski, 1993), 비영리조직은 다시 공공 비영리조직과 민간 비영리조직로 구분된다. 캐나다에서는 1970년대 초반부터 제3섹터의 사회주택 공급이 활성화되었으며 정부에서는 사업계획에 대한 승인 및 운영비의 보조 등의 자금지원을 담당하였다(이원재, 2001). 초기 프로그램의 경우 건설자금이 정부조직인 Canada Mortgage and Housing Corporation(CMHC)를 통하여 장기대출 (mortgage)로 제공되었고, 점차 대출을 민간금융기관이 제공하게 되었다(CMHC, 2011a). 대출계약서에 협동조합과 비영리조직의 경우 비영리기관임을 명시해야 한다 (Dreier and Hulchanski, 1993).

무지분주택 유형은 <표 3-1>과 같이 분류할 수 있다. 협동조합과 민간 비영리조직의 의사결정에서 각각 거주자와 스폰서가 중요한 역할을 하지만, 두 조직의 운영에서 있어서 정부지원을 획득하고 유지하기 위하여 정부의 의사결정을 배제할 수는 없다.

15) SHSC (2010)는 각 주 정부에서 사회주택에 대한 통계를 보고 혹은 공개할 의무가 없음을 지적하며, 1998년과 2010년의 각각의 추정치를 제시하였다. 2010년의 경우 1998년의 661,000호(약 48,000개의 사업)에서 7.3%가 감소한 것으로 추정된다.

<표 3-1> 무지분 주택모형의 구분

특징 협동조합 비영리조직

(주)정부 민간조직 공공주택

주택수 100채 이하 100-1,000 채 100채 이하 100 - 200채

의사결정 구성원 및 정부 정부 스폰서(sponsor)

및 정부 정부

지배구조 거주자 정부 지명 스폰서 지명 정부지명

거주자의 참여 높음 중간 중간 낮음

자료: Sousa and Quarter (2003a)

우선, 협동조합의 경우 거주자인 조합원이 사업을 개발하고 운영 및 유지ㆍ관리를 한다. 조합원은 주택지분을 소유권 형태로 보유하고 있지 않으며 주택의 매매거래를 원칙적으로 할 수 없다(CMHC, 2011a). 또한 협동조합이 보유하고 있는 주택에서 이사를 나가는 경우에도 조합원은 자신이 거주하고 있는 주택의 지분에 대한 권리가 없다. 협동조합은 영리와 비영리의 협동조합으로 구분을 할 수 있지만, 정부에서는 협동조합이 비영리로 운영될 것을 권고하고 있다(CMHC, 2005). 영리 협동조합의 경우에도 조합원은 주택지분을 보유할 수 없고,¹⁶⁾ 대부분의 협동조합의 경우 호의적 인 조건으로 대출(건설비용 포함)을 획득하고 있으며, 연방 및 주 정부¹⁷⁾로부터 운영비 보조 및 저소득 가구에 대한 주거비 지원 등의 (재정적) 지원을 받고 있다 (CMHC, 2011a). 거주자들은 협동조합의 이사회 의사결정에 영항을 미치고, 각종 조합의 프로그램에 참여할 수 있다(Sousa and Quarter, 2003a). 조합원이 다양한 계층을 포괄하고 있고, 정부의 주거비 지원을 받는 가구와 받지 않는 가구가 동시에 거주하기도 한다. 조합원은 자체법규를 준수하는 조건으로 거주권을 확보하며, 조합에 서 결정된 임대료를 지불한다. 신규 조합원 즉 새로운 거주자는 이사회에 승인이 필요하며, 이를 위한 대기 순서(waiting list)가 있다. Sousa and Quarter(2003a)에

16) 조합원이 지분을 보유하고 있는 경우도 극히 일부가 존재한다. 그러나 조합원은 개별 주택 에 대한 주택지분을 보유하고 있는 것이 아닌 주택협동조합의 지분을 보유하고 있다 (CMHC, 2011a).

17) 캐나다 정치체제는 분권적 연방제로서 10개 주(Provinces: Alberta, British Columbia, Manitoba, New Brunswick, Newfoundland and Labrador, Nova Scotia, Ontario, Prince Edward Island, Quebec, and Saskatchewan) 및 3개의 준주(Territories:

Northwest Territories, Nunavut, and Yukon)로 구분된다.

46

의하면 대기 순서의 경우 정부지원을 받는 가구와 그렇지 않는 가구가 별도로 관리되 며, 가정폭력 피해자 또는 노인 등 특별한 주거수요가 있는 개인 혹은 가구에게 우선권이 주어진다.

다음으로 비영리조직의 경우에는 공공 비영리조직은 주 정부에 의해 그리고 민간 비영리조직의 경우 교회, 협동조합, 지역단체(community organization)에 의해 설립 및 운영된다(Dreier and Hulchanski, 1993). 사업의 소유 및 관리자를 제외하면 두 조직은 모든 면에서 유사하다. Dreier and Hulchanski(1993)에 따르면 주정부는 주택개발 직후 주택운영위(housing authorities)를 설립한다. 운영위 위원들을 주 정부 의 위원회 혹은 위원회 구성원(council or council members)으로 위촉하며 거주자가 참여하는 경우도 빈번하다. 민간 비영리조직의 경우 거주자가 의견을 제시할 수 있지만, 경영진과 이사회에서는 이를 고려할 의무는 없다(Sousa and Quarter, 2003a). 협동조 합의 경우와 마찬가지로 정부의 주거비 지원을 받는 가구와 받지 않는 가구가 동시에 거주하고 있다(이원재, 2001). 비영리조직의 경우 대기 순서를 관리하고 있지만 운영위 의 승인이 필요 없으며, 협동조합과 마찬가지로 가정폭력 피해자 또는 노인 등의 경우 대기 순서가 상향조정될 수 있다(Sousa and Quarter, 2003a).

마지막으로 공공주택은 정부 혹은 그 산하 공공기관이 직접 주택을 건설․소유․임대하 며, 사업계획 수립, 승인 등은 연방정부에서 담당하고 주택개발 등 사업의 추진과 입주자 관리 등 제반 운영업무는 주정부가 담당하고 있다(이원재, 2001). 주요 의사결 정은 정부 및 (거주자가 아닌) 이사회에서 결정되며, 매우 경직적으로 운영되는 경향이 있어(Sousa and Quarter, 2003a) 거주자는 공공주택의 개발과 관리에 대하여 의견제시가 불가능하다. 공공주택은 입주자 전체가 저소득가구이며(이원재, 2001), 대기 순서는 중앙에서 관리·운영된다(Sousa and Quarter, 2003a).

본 연구에서는 이러한 캐나다의 사회주택 중 협동조합에 의한 경우를 대상으로 출현 배경 및 현황, 관련 제도 및 주요 사례를 살펴보기로 한다.

(2) 사회주택의 변천사 및 관련 제도

캐나다에서 사회주택은 대공황¹⁸⁾과 세계대전을 극복하기 위한 방안으로 시작되었

다. 1935년에서 1946년까지 연방정부는 주택공급을 촉진하기 위하여 노력하였다.

대표적으로 도미니온 주택법(Dominion Housing Act)을 제정하였으며, 동 법은 주택산업 지원 그리고 건설업자의 부도증가에 따른 금융기관의 위험절감이 목적이었 다. 캐나다 최초로 사회주택 공급과 이에 대한 자금지원을 법률화한 것은 1938년 국가주택법(National Housing Act)이다. 동 법은 주택의 건설·개량을 통하여 주거조 건개선과 삶의 질 향상을 목표로 제정하였다(CMHC, 2011a).

1940년 말 까지 캐나다에서는 참전용사 및 그 가족을 대상으로 한 주택공급 정책을 추진하였다. 연방정부에서는 전시주택회사(Wartime Housing Limited) 설립하여 1941-1947년까지 약 4만 6천 가구의 주택을 공급하였다. 이를 통하여 1940년대 후반기에 연간 약 9만 채의 사회주택을 공급하였는데, 이는 과거 1940년대 전반기에 연간 약 5만 채의 공급, 1930년대 연간 3만 채 공급과 비교하면 비약적으로 성장한 것이다(CMHC, 2011a).

1949부터 국가주택법이 개정된 1973년까지는 다양한 유형의 사회주택이 건설되었 다. 1949년 국가주택법이 개정을 통하여 공공주택 건설이 시작되었다. 공공주택의 경우 정부에서 소유하고, 연방 및 주 정부가 저소득, 장애인 그리고 노인들을 위하여 관리하였다. 연방정부에서는 1949년에서 공공주택의 신규건설이 종료된 1985년까지 약 4,800개의 프로젝트 20만 5천 가구의 공공주택을 공급하였다. 1950년대는 CMHC가 주 정부 혹은 비영리단체와 연합하여 공공주택을 공급하기 시작하였다. 1960년대에는 연방정부는 신규개발 뿐만 아니라 낡은 건물의 재개발을 추진하고, 정부지원을 받은 협동조합도 증가하는 등 다양한 주택개발 프로그램이 도입되었다(CMHC, 2011a).

1973년부터 1985년까지는 사회주택 공급을 증가시키고 기존 프로그램을 재점검한 시기라고 볼 수 있다. 기존 공공주택의 개선 및 재개발을 추진하였으며, 과거 저소득의 (사회적) 고립, 범죄와 약탈, 거주자 격리 등에 대한 비판을 극복하기 위하여 공공주택 에서 저소득층 가구와 일반 가구를 동시에 거주하게 하는 이른바 혼합정책을 추진하였 다. 1970년 도입되어 1973년부터 시행이 된 임대료지원제도(rent supplement program)¹⁹⁾를 통하여 연방정부와 주정부가 50대 50의 비율로 저소득 가구를 지원하

18) 북아메리카를 중심으로 대략 1929년에서 1939년까지 광범위하게 진행된 경기 침체기

48

였다. 지원대상은 비영리조직뿐만 아니라 일반 민간주택에 거주하고 있는 저소득 가구이며 일반시장에서 임대 혹은 서브리스(sublease)를 통해서도 그 혜택을 향유할 수 있었다. 비영리조직과 협동조합의 경우 CMHC로 부터 자금지원을 받았으며, 1979년부터 일반 금융기관에서 대출을 받고 CMHC에서 보조금을 제공해주는 형태 로 전환되었다(CMHC, 2011a).

보수당 정부는 1985년 기존 공공주택 정책을 점검하고 비영리조직과 관련된 5가지 정책방향을 제시하였다(Dreier and Hulchanski, 1993). 우선 (공공 및 민간) 비영리조 직을 지원할 것이며... 이는 절대주거문제²⁰⁾(core housing need: 이하 CHN로도 지칭)에 속한 가구 혹은 특별한 대상계층을 위한 주택의 건설·취득·소유 및 관리에 대한 지원이었다. 둘째로 정부지원은 대출비용을 포함하는 관리비용과 임대수익의 차이에 제한하였다. 셋째로 주거사업에 대한 정부지원은 이자율 2%로 결정되며, 이와 같은 특별목적사업의 대상은 각 주 정부에서 운영하고 있는 주택의 10%로 제한하였다. 넷째로 임차인은 가구소득의 25%를 임대료로 납부하여야 하며, 마지막

19) 임대료 지원제도(Rent Supplement Program)는 “저소득 가구의 임대료 부담을 완화하기 위하여 임대료 일부를 정부가 보조하는 제도로서 보조금을 임대인에게 직접 지불한다는 점 에서 임차인에게 보조금을 주는 임대료 보조(Rent Allowance)제도와 차이가 있다”(이원재, 2001: 298). 한편, 소득대비 임대료지원제도(Rent-Geared-To-Income Assistance: RGI) 프로그램이 2000년 사회주택개혁법(Social Housing Reform Act)에 의하여 도입되었으며, 그 대상은 비영리조직, 협동조합 그리고 민간임대시장의 임차인에게 해당 임대료 지원제도 (Rent Supplement Program) 일부로 도입되었다(Housing Connections, Rent Supplement Handbook, http://www.housingconnections.ca/PDF/RentSupplementHandbook.pdf: accessed on July, 2013).

20) “캐나다에서 [절대 주거문제(Core Housing Need)를 겪고 있는 가구는 다음 세 가지 중 하나에 해당하는 경우로 보고 있다. 첫째 지불능력(Affordability) 기준으로 이는 주거비(임 대료 등) 지출이 가구총소득의 30%를 넘는 경우이다. 둘째로 적정규모(Suitability) 기준으 로 이는 가구의 크기나 구성을 감안할 때 주택규모가 적정주거기준에 미달하는 경우이다.

그 기준은 부부, 18세 이상의 자녀 및 성별이 다른 18세 이하의 자녀는 별개의 방을 사용해 야 하고, 5세 이상인 자녀는 별개의 침대를 사용해야 한다는 것이다. 셋째는 적정설비 (Adequacy) 기준이다. 이는 주택이 온수 목욕시설 등 기초적인 설비를 반드시 갖추어야 한다는 것으로 이 같은 시설이 없거나 대수선이 필요한 경우에 주거문제가 있는 것으로 본 다”(이원재, 2001: 290).

주거문제 가구의 정의에서 임대료의 30%이상을 주거비에 사용하고 있는 가구는 적절한 기 준에 부합하는 시장의 평균임대료를 기준으로 한다(CMHC, 2011a).

으로 소득의 30%이상을 주거비로 부담하는 가구와 그 외 가구의 혼합정책을 추진하기 로 하였다. 요약하면 1985년부터 CHN에 속한 임차인을 중심으로 지원을 개편하고 주택사업의 초기지원에 초점을 맞추기 시작한 것이다. 그럼에도 불구하고 기존계약에 근거한 지원은 지속되었으며, 그 지원규모는 증가하였다.

<표 3-2> 절대주거문제(CHN)에 속한 가구 현황

가구형태 가구수(천명)

1988년 1991년

고령자 336 335

일반 가정 310 253

편부모가정 187 215

개인 401 361

총합 1,261 1,164

자료 : Dyk (1995)

1986년부터 연방정부에서는 사회주택협약(Social Housing Agreement)에 의하여 사회주택 프로그램을 주정부에게 이관하기 시작하였다. 사회주택의 공급주체를 주정 부로 전환하고 연방정부는 CHN 지원에 초점을 맞춘다. 사회주택 지원프로그램의 개발과 운영에서 주정부가 주요 역할을 수행하기 시작한 것이다. 1990년대 말까지 약 80%의 기존 사회주택이 주정부에 이관․관리되었다. 1986년에서 1993까지 협동조 합과 비영리조직에 대한 지원은 운영비용과 수익사이의 차이에 한정되었다. 캐나다에 서도 정부주도의 사회주택 대신 미국식의 임대료 보조 혹은 바우처 제공 도입이 민간에서 건의되기는 하였지만, 이와 같은 제안은 성공적이지 못하였다(Dreier and Hulchanski, 1993)²¹⁾.

2001년에는 적정주거계획(Affordable Housing Initiative)에 근거하여 공공주택 건설의 초기자금을 연방정부에서 지원하였으며, 이와 같은 연방정부의 지원은 주정부, 민간부분, 비영리 부분들과 매칭을 요구하였다. 2006년 적정주거신탁(Affordable

21) Dreier and Hulchanski (1993)는 실패의 원인으로 캐나다에서는 장기 재무적 관점에서 사 회주택을 건설을 통하여 공공부분이 주택에 대한 투자를 하는 것이 민간이 주택에 대하여 투자하는 것과 동일한 측면이 존재한다는 여론이 있었다는 점을 지적한다.

50

Housing Trust)을 설립하여 1회성 자금을 제공하기도 하였다. 2009년부터 2014년까 지 무주택 홈리스를 위하여 주정부와 연합하여 적정주거투자(Affordable Housing Investments)를 도입하기도 한다(CMHC, 2011a).