(1) 출산장려 정책의 주요내용 1) 중앙정부의 출산장려정책
중앙정부의 출산장려정책은 1996년 6월 신인구정책을 수립하는 데서 부터 시작되었다. 34년 동안 시행된 출산억제정책은 이제 인구자질향상 과 복지증진정책으로 전환되었으며, 이후부터 임신에서 출산, 보육에 이 르기까지 다양한 출산장려정책을 펼치고 있다. 무엇보다 2005년 5월
｢저출산․고령사회기본법｣을 제정하여 이 법의 목적을 세 가지로 제시하 였는데, 첫째 국가의 경쟁력 제고, 둘째 국민의 삶의 질 향상, 셋째 국가 의 지속적인 발전이다. 이 목적에 따라 다양한 정책들을 제시하였다.
저출산 관련 정책은 지속적인 성장과 발전을 위한 인구정책(법 제7 조), 자녀 출산과 보육의 공공성 강화(제8조), 생명존중과 모자보건의 증진(제9조), 자녀의 임신․출산․양육 및 교육에 대한 경제적 지원(제 10조) 등을 규정하고 국가와 지방자치단체의 적극적인 지원을 의무사항
132) “우리나라 적정 인구는 4,600만~5,100만명”, 2005. 6. 1. www.donga.com.
으로 규정하였다. 또한 저출산․고령사회위원회를 구성하여 대통령을 위 원장으로 하고 12개 관련부처의 장을 위원으로 하여 저출산 및 인구의 고령화에 대비한 인구구조의 분석, 각종 계획과 정책 평가 등에 관한 사 항을 심의하도록 하였다.(제23조)
참여정부에 들어와서야 역대 정권이 하지 못했던 제대로 된 기본법을 제정하여 정책의 목적을 제시하고 다양한 출산장려정책을 시행하고자 하 는데 문제점도 도출되고 있다. 정부가 구상하고 있는 “저출산 종합대책”
에는 저출산 대책으로 4년간 약 7조원을 투입할 것을 계획하고 있다. 또 한 정부의 계획에는 보육 및 교육비의 지원대상 확대(약 4조 2000억원) 등 보육 지원에 상당한 비중을 두고 있다. 그리고 기존의 출산장려책의 범위를 넓혀 저소득층에서 중산층으로 확대하고, 수요자 중심 육아지원, 육아휴직 때 정부가 기업주에게 주는 육아휴직장려금의 인상(2007년부 터 월 50만원), 출산 친화적 기업에 인센티브 부여, 가족 친화적 직장문 화 장려를 위한 ‘기업문화상’ 시상, 직장보육시설 지원 확대, 홍보 강 화133) 등 다양한 정책을 구상하고 있다. 이러한 정부의 대책의 문제점으 로 재원 조달 문제 및 보육 치중과 사업의 우선순위 등의 문제가 제기될 수 있다.
<표 51> 중앙정부 추진 출산지원시책 개요134)
(2005. 9월 현재)
세제 지원
∘자녀 1인당 공제액 2배이상 증가(04: 250만원 → 520만원) - 6세이하 자녀 추가공제확대: 50만원 → 100만원 - 출산․보육수당 월 10만원 비과세 신설(120만원) - 영유아 교육비 공제한도 확대: 150만원 → 200만원 * 영유아교육비와 6세이하 추가공제 중복적용(종전 선택사항)
- 기본공제 100만원
∘결혼비용 공제(04: 100만원)
133) 동아일보 2005. 10. 17일자.
134) 김상희, “우리나라 저출산 현황 및 정책방향”, ｢자치행정｣, 211호, 지방행정연구소, 2005. 10, 13쪽.
일과 가정 양립 지원
∘출산휴가(02) : 산전후 90일(유급)
∘육아휴직 : 만1세이하 자녀를 둔 부모에 대해 1년 - 근로자 : 무급(04 육아휴직 수당 40만원)
- 사업주 : 육아휴직장려금(20만원),대체인력 채용지원금 (10~15만원)
∘공무원부분근무제도, 대체인력뱅크제 및 업무대행수당 지급 (05.3)
∘공무원 육아휴직기간 근무경력 인정(04)
∘시차 출퇴근제․재택근무제 등 탄력근무제 실시
육 아
∘저소득층 차등보육료․유아교육비 : 도시근로자가구 평균 소득의 60%이하에 대해 정부보육료 단가의 30~100%
∘만5세아 무상보육료:도시근로자 가구 평균소득의 80%이하 (월 15만3천원)
∘두자녀 이상 시설 이용아동 추가지원(3~6만원)
∘농업인 영유아:2ha미만 농가에 대해 정부보육단가의 50%
임신 ․출산
∘정․난관 복원수술 보험 적용(04.7)
∘주요 산전검사(기형아검사, 풍진검사) 보험급여확대 (04.12)
∘피임목적의 정관․난관중절수술 비급여로 전환(04.12)
∘자연분만시 본인부담 진료비 전액면제(05.1)
∘미숙아․선천성 이상아 본인부담진료비 전액면제(05.1)
임산부․
영유아 건강
∘모든 신생아에 대해 선천성 대사 이상검사 확대실시(04)
∘미숙아․선천성이상아 의료비 지원(04 체중별로 700만원 차등지원)
∘임산부․영유아 건강검진
∘성장발달검사 등 여성과 어린이 건강증진사업
2) 지방정부의 출산장려정책
<표 52> 지방자치단체 출산지원시책 주요내용135) 구 분 세 부
사업내용 지원대상 지원내용 및
수준
추진
지자체 비 고
결 혼
농촌총각 장가보내기
30세이상 농촌 총각
맞선주선, 결혼비용 등 주선
충남 태안군 경북 예천군 국제결혼가정
건강교육
국내인과 결혼한 외국여성
모유수유, 이유식,
건강정보 교육 등 전남 곡성군
임 신
(예비)신혼부부 건강검진
예비신혼부부, 신혼부부
건강검진, 풍진검사 및
예방접종
서울 중구 등 13개 시군구
정․난관 복원수술비 지원
출산을 원 하는
부부 1인당 30~100만원
경기 의왕시 안산시, 완도군,
의성군 불임부부 검진
및 치료비 지원 불임부부 1인당 20~30만원 안산시(단원구), 진주시
출산
출산지원금 지급
모든 신생아, 둘째아 이상 셋째아 이상
최소 1만원~300만원
천안시 등 105개 시군구
남해군:
셋째이상 출산시 300만원 출산용품 지급 모든 신생아 우유병,기저귀,체
온계,속옷,앨범 등
고령군 등 50개 시군구 신생아 건강보험
지원사업 모든 신생아 1인당 월2만원
(5년간)
증평군, 정읍시 산후 도우미,
보육 도우미 지원
출산가정, 저소득층 장애인 산모
- 출산시 12~20일 - 보육도우미:출산
(30일),병가(7일) 등
대전시, 진해시
자 녀 양 육
보육료 지원 셋째 자녀이상 월20만원~실 보육료 100%
서울시 전체동, 50개
시군구
양육비 지원
모든 신생아 셋째아 이상 저소득 장애 여성 출산아
출생순위에 따른 차등지원 출생~12개월까지
월5~20만원
부산 중구 등 7개 시군구
*강진군 첫째아 月10만원
~셋째아 20만원
135) 보건복지부, 2005년도 지방자치단체 출산지원시책 사례집, 보건복지부, 2005. 6, 21-22쪽.
지방정부에서도 다양한 출산장려정책을 시행하고 있다. 결혼을 장려하 기 위하여 ‘농촌총각 장가보내기’ 등의 행사를 벌이며, 임신을 돕기 위하 여 신혼부부 건강검진, 불임부부 검진을 행한다. 그리고 출산을 위해서는 출산지원금과 출산용품, 산후 도우미 등을 지원하며, 자녀 양육을 위해서는 월 20만원 이상의 보육료를 지원하는 지자체들이 있으며, 부산 중구 등 7 개 시, 군, 구에서는 5~20만원의 양육비를 지원하고 있다.(표 52 참조)
(2) 정책효과 평가
1) 출산장려정책의 효과성 저조
1996년부터 10여년간 출산장려정책을 시행해왔으나 그 효과가 거의 없다. 역대 정권의 다양한 출산장려정책에도 불구하고 아직까지 출산율은 계속 하락하고 있다. 문민정부(1993-1998) 임기 시작해인 1993년의 합 계출산율 1.67이 임기말인 1998년에는 1.47로 떨어졌고, 국민의 정부 (1998-2003) 임기말에는 1.19(2003년)로 떨어졌다. 참여정부(2003.
2- ) 들어와서도 2004년에 1.16으로 떨어졌다. 출산장려정책을 시행하 기 직전인 1995년 합계출산율이 1.65인데 10년 동안에 1.16으로 떨어져 출생아 수는 1995년 716,993명에서 2004년 476,052명으로 240,941 명이 감소했다.
이에 대한 이유는 여러 가지로 진단할 수 있다. 첫째 분명한 목표 부 재, 둘째 사업별 우선순위의 모호, 셋째 정책 추진체계별 업무 분담의 비 효율성 등을 들 수 있다.
2) 출산정책의 목표 문제
M. Bloom은 제대로 된 목표가 구성되려면 네 가지가 갖추어져야 한 다.136)고 주장한다. 첫째 공공정책의 목표는 사회와 주민들의 복리를 그 산출로 삼아야 하며, 둘째 목표는 계획할 수 있는 구체적 행동 또는 활
136) M. Bloom and J. Fischer, Evaluating Practice : Guidelines for Ac-countable Professional(Englewood-Cliffs, N.J. : Prentice-Hall, 1982), pp.
64-72.
동으로 표현할 수 있어야 하며, 셋째 목표를 질적․양적인 면에서 어느 정도 성취해야 하는지 기준을 설정해야 하고, 넷째 성취해야 할 상태․조 건이 어떠한 환경적 조건하에서 발생해야 하는가를 규정해 놓아야 한다.
이러한 관점에서 본다면 현재의 출산장려정책은 구체적이고 질․양으 로 성과를 측정할 수 있는 목표를 제시하지 못하고 있다. 예를 들어보면 적정 인구에 대한 내용과 적정 합계출산율에 대한 내용을 포괄하는 구체 적 목표가 담당 부처 뿐만 아니라 국민에게도 제시되어야 한다.
앞에서 살펴본 전광희 교수의 제안(제4장 2절 “적정 인구” 참조)대로 우리나라의 인구, 경제, 사회복지, 환경 등을 감안한 적정 인구는 최소 4,800만명은 되어야 하고, 합계출산율도 인구대체 수준인 2.1은 되도록 인구정책의 목표를 삼는 것이 바람직하다고 본다. 물론 궁극적 목표는
“국민의 삶의 질 향상”과 “국가경쟁력 제고”를 두어야 한다. 현재의 생명 을 경시하는 저출산 문화를 변혁하고 출산률 제고라는 상위목표를 달성 하기 위하여 인구․가족․노동․보육․교육 정책이 일관성과 체계성을 갖추어 개별 목표를 수립해야 한다.
홍보 측면에도 관심을 가져 이러한 목표와 추진 활동이 국민에게 잘 전달되도록 하여야 한다. 신문, 방송, 인터넷 매체 할용과 함께 교육과정 에 수록하여 출산․인구 문제의 중요성을 온 국민이 깨닫고 이같은 사실 이 국민의 마음 속에 내재화 되도록 하여야 한다.
(3) 정책구조 평가 1) 사업의 우선순위 부재
1996년 신인구정책에서부터 출산장려정책을 다양하게 수행하고 있지만, 사업의 우선순위가 제대로 설정되지 못하고 있다. 먼저 문민정부(1993- 1998)를 보자. 소득세 인적 공제에서 자녀제한제도를 폐지하고(1994년), 보건사회부에 인구정책발전위원회를 구성(1995년)하여 저출산 대비 인구 정책을 논의하였으며, 1996년(TFR 1.58)에 가서야 출산억제정책을 종결 하고 인구자질 향상과 복지증진을 주 내용으로 하는 ‘신인구정책’(1996.
6)을 마련하였다. 또한 근로기준법 제정(1997.3)을 통하여 산전후휴가
제도를 처음 도입하고 그 기간을 60일(법 제72조)로 하는 등의 출산장 려를 위한 정책을 폈으나, 정책이 미온적이었고 저출산 문제 해결을 위 한 적극적인 조치는 드물었다.
국민의 정부(1998-2003) 때는 모성보호관련법(근로기준법, 남녀고용 평등법, 고용보험법) 개정(2001.8)으로 산전후 휴가기간의 연장(60일에 서 90일까지), 성희롱 금지, 남여고용 평등 등 여러 정책이 시행되었지만, 재정 지원의 부족 및 적극적이고 실질적인 출산장려정책을 펴지 못했다.
참여정부(2003.2- ) 때는 자녀 1인당 소득공제액을 250만원에서 520 만원으로 인상하였고(2004년), 결혼비용 소득공제(2004), 육아휴직 급 여를 30만원에서 40만원으로 인상(2004), 자연분만․미숙아 등에 대한 본인부담 진료비 전액 면제(2005) 등의 출산장려책을 행하였다. 무엇보 다 ｢저출산․고령사회기본법｣(2005. 5)을 제정하여 저출산․고령화 정 책의 기본틀을 갖춘 점이 돋보인다.
위에서 보는 것처럼 역대 정권은 다양한 출산장려정책을 백화점식으로 나열하여 분산투자를 행했기 때문에 제대로 성과를 거두지 못하고 있다.
어떤 사업도 예산과 조직, 인원이 제대로 투입되지 않으면 용두사미로 끝 나게 된다. 우리나라처럼 위기가 상존하고, 재원과 인력의 한계가 있는 나 라는 일반적인 전략(general strategy)보다 집중 전략(focus strat-egy)이 훨씬 더 효과적이며, 분산투자보다는 우선순위가 높은 사업에 집 중투자를 하는 것이 마땅하다. 사업별 우선순위를 분명히 하고, 우선순위 가 높은 사업에 집중하여야 하고 그런 사업부터 먼저 시행하여야 한다.
또한 각 부처는 출산장려정책이 다른 사업에 비해 우선순위에서 밀리지 않도록 예산과 조직, 인원을 우선 지원하도록 해야 한다. 우선순위가 높 은 사업을 설정하기 위해서는 중요도와 긴급도, 국민의 수요 정도, 효과 성과 능률성의 예상 등을 미리 분석하여 면밀한 타당성 조사를 행해야 한다. 이러한 대책들 중에서도 가장 우선순위를 두고 행할 것은 낙태방 지제도 도입이라고 본다. 일년 출생아 수의 2배가 넘는 약 100만명의 태아가 매년 낙태로 죽어가는 문제는 인간의 생명권 보호 측면에서 시급 히 해결해야 할 과제이다. 낙태의 허용조건을 임부의 생명과 건강에 위 험을 주는 경우에 한하도록 엄격하게 제한하고 위반자에게는 벌칙을 강