① 투입과 비교해서 산출 및 효과는 적정한가?
② 일정한 투입으로 더 많은 산출 및 효과를 올릴 수 없었는가?
③ 일정한 양과 질의 효과를 얻는데 투입을 줄일 수는 없었는가?
4) 정책구조 평가와 행정부 견제
행정부 견제를 위한 정책평가에는 정책을 구성하고 있는 구체적 내용 인 정책구조에 대한 평가가 필요하다. 정책의 구성요소들이 정책목표를 달성할 수 있는 필수 요소들로 이루어져 있고, 논리적․체계적으로 구성 되어있어야만 바람직한 정책이 될 수 있다. 정책구조 평가에 있어서 다 루어지는 구체적인 문제는 다음과 같다.120)
① 정책이나 사업계획은 그것이 의도하는 목표를 달성할 수 있는 요소 들로 구성되어 있는가?
② 기대되는 목적과 정책요소들을 연관시키는 가정들은 건전한 것인가?
③ 이러한 정책이 주먹구구식으로 이루어진 것인가, 아니면 논리적 바탕 위에서 이루어진 것인가?
제 2 절 저출산 관련 정책의 평가
(1) 정책효과 평가
1) 국가의 궁극적 목표에 위배
제1차 경제개발5개년계획(1962-67)과 함께 시행된 출산억제정책은 경 제성장에 상당한 공헌을 하였지만, 시대의 변화를 파악하지 못하고 장기 간 시행됨으로 인해 국가의 궁극적 목표를 위배하는 결과를 초래하였다.
O. L. Deniston 미시간대학교 교수는 목표의 구조를 궁극적 목표, 사 업(program) 목표, 하위 목표로 제시하였다. 첫째 궁극적 목표는 구성 원 전체의 의사를 반영한 최고 책임자의 가치관에 따라 달성하고자 하는 바람직한 상태이다. 둘째 사업 목표는 사업 활동을 통해서 이룩하고자 하는 상태를 말한다. 셋째 하위 목표는 사업 목표를 달성하려면 반드시 이룩해야 하는 작은 목표들을 말한다.121)
궁극적 목표 또는 최종 목표를 달성하기 위해서는 단계적으로 여러 부 분의 사업 목표를 달성해 나가야 한다. 그리고 이 사업목표를 달성하기 위해서는 수많은 하위 목표들이 먼저 달성되어야 한다. 아래 그림에서 제시했듯이 가족계획의 궁극적 목표는 가족 더 나아가 국민전체의 복지 증진에 있다. 이러한 방대하고 추상적인 목표를 좀 더 구체적으로 표현 한 사업 목표는 원치 않는 임신의 감소 및 출산터울 조절을 통한 ‘출산 억제’이다. 이 출산억제 목표를 달성하기 위하여 가입자 획득, 참여자 확 보 등 제1단계 하위목표를 달성해야 했고, 이 목표를 달성하기 위하여 홍보, 교육 등 2단계 하위목표를 위한 활동들을 수행하였다(그림 5). 그 런데 이러한 하위목표의 달성을 위한 제반 산아제한 활동들을 통해 ‘출 산 억제’라는 사업목표는 매우 성공적으로 달성했지만, ‘가정 및 국민의 복지 증진’이라는 궁극적 목표는 달성하지 못했고 오히려 역효과를 초래 하게 되었다.
김용익 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회 위원장은 “우리나라의 저 출산․고령화 문제를 해결하고 인구를 적정수준으로 유지하려면 정부가 매년 2조원은 투자해야 한다”라고 말한다.122) 국가․지방자치단체․민간 121) 정정길 외, 64-65쪽.
122) 동아일보 2005. 5. 3, “저출산․고령화 복구, 연간 2조원 든다”, www.donga.com.
의 각종 조직을 동원하고, 가족계획 요원과 공무원 등 수많은 인력과 방 대한 예산을 투입하여 성공적으로 완수한 출산억제정책이 이제는 세계 최저수준의 저출산 문제를 야기시켜 국가 경쟁력을 훼손하고, 국가의 장 래를 어둡게 하는 심각한 현상을 초래하게 되었다. ‘출산억제’라는 의도했 던 효과가 너무 크게 나타나, 결과적으로 ‘국가경쟁력 훼손’이라는 의도하 지 않은 효과가 나타나게 되었다.
<그림 5> 가족계획사업 목표들간의 관계
< 궁극적 목표 > 가정 및 국민의
복지증진
< 사업 목표 >
원치 않는 임신의 감소 및 출산터울
조절
< 제1단계 하위목표> 가입자 확보 계속 참여자 확보
< 제2단계 하위목표> 홍보․교육 진료서비스 제공 참여동기 계속유지
< 하위목표 실현활동>
가정탐방 선전활동
진료 및 지원 서비스 활동
추적․격려 활동
자 원 제 공
*자료: 정정길 외, 66쪽.
103
2) 소득증가에 따른 자녀 효용 감소에 대한 인식 부족
일인당 국민소득이 증가함에 따라 자녀에 대한 효용은 감소하고 비용이 늘어남으로 인해 출산력은 낮아진다는 사실을 당시 출산억제정책 담당자들 은 제대로 인식하지 못했다. 일반적으로 자녀의 출생수준은 1인당 국민소 득이 늘어나는 것과 반비례하는 것으로 나타난다.123) 라이벤슈타인(H.
Leibenstein)은 한 사회가 경제발전과정에서 소득이 향상될 때 자녀의 효용성이 어떻게 변화하는가에 대해서 연구한 결과 국민소득 증가에 비례 하여 자녀의 효용은 감소하고 비용은 증가한다고 밝혔다.124)<그림 6 참조>
<그림 6> 소득수준에 따른 자녀 효용성 변화
효용
․ ((비 비 용(성
0
소득원으로서의 효용성 노후부양자로서의 효용성
소비효용성 비효용성 (직접 및 간접비용)
소득
*자료: H. Leibenstein, (1957), Economic backwardness and
Economic Growth, p. 163.
123) 일시적으로 열악한 경제상황은 미혼남녀의 결혼 연기 및 기피 성향의 원인으로 혹은 기혼남녀의 출산 지연 및 기피 원인으로 설명될 수 있지만, 장기적으로 볼 때는 경제성장과 출산력은 반비례한다.
124) H. Leibenstein, Economic backwardness and Economic Growth, New York: John Wile. 1957. p. 63.
일반적으로 부모는 자녀를 소득원으로서나 노후부양자로서 간주할 때 자녀의 효용성은 증가하지만 소득이 높아질수록 이들 효용성은 감소한 다. 반면에 자녀의 양육에 필요한 직접비용 및 간접비용은 소득이 높아 질수록 높아지므로 자녀에 대한 효용성은 감소된다. 결론적으로 말하면 합리적인 의사결정이 이루어진다고 가정할 때, 소득이 높아질수록 자녀 출산은 감소한다는 것이다.
뮐러(E. Mueller)도 1인당 국민소득이 높은 선진국일수록 자녀들이 기혼여성의 소득기회를 희생시키는 비용이 크므로 출산수준은 낮아진다 는 이론을 제시하였다. 그는 기회비용을 크게 세 가지로 분류하였다. 첫 째는 자녀들에게 지출되는 비용이 전체 가계수익 중 상당한 비중을 차지 하게 되어 결국 낮은 생활수준을 유지하게 되는 기회비용이다. 둘째 자 녀들로 인해 가정의 저축 및 투자할 수 있는 재정능력을 감소시키는 기 회비용이다. 셋째 자녀들은 기혼 여성들의 소득기회를 희생시키는 기회 비용이다. 이러한 세 가지 기회비용은 경제발전의 정도에 따라 다른데, 개발도상국의 경우 일반적으로 첫 번째와 두 번째의 기회비용이 주된 것 인데 비해 선진국의 경우 세 번째 기회비용이 크다.125) 선진국의 경우 여성들에게 취업기회가 많이 주어지고, 시간당 임금 수준이 높을수록 기 회비용은 커지게 된다. 일정한 시간과 소득의 제약을 받고 있는 경우 세 대의 효용성을 극대화하려는 가임연령층의 기혼여성은 ‘취업’과 ‘출산․육 아’라는 두 가지 가운데서 선택해야 한다. 만약 취업보다 자녀를 선택한 다면 기혼여성은 일정기간 동안 수입을 잃게 되므로 자아실현 욕구가 강 한 여성들은 출산을 미루거나 기피하게 된다.126) 이와 같이 1인당 국민 소득이 증가할수록 자녀에 대한 효용 감소와 비용 증가가 당연히 따라오 므로 출산억제정책은 신중하게 접근해야 한다. 일본의 인구경제학자 마 쓰타니(松谷昭彦) 교수도 인위적인 인구정책은 심각한 문제를 초래한다 고 말한다.
125) 이희연, 271쪽.
126) 국민소득이 높아질수록 취업여성들에게 출산․육아 문제가 더욱 큰 문제로 대두 되고 이는 출산율 저하 문제로 이어진다. 따라서 저출산 문제의 해결책도 취업과 양 육을 동시에 높이는 방안에서 찾아야 한다. 스웨덴처럼 여성이 제약받지 않고 직장 일과 출산․육아를 양립할 수 있는 방안을 마련해 주어야 한다.
유엔의 인구추계에서도 미국이나 영국, 프랑스에서는 2030년 무렵 까지는 인구가 줄어들지 않는다. 주요 선진국 가운데 당분간 인구가 감소하는 나라는 일본과 독일뿐이다.…… 왜 유독 두 나라에서만 고령 화가 빠른 속도로 진행되는 것일까? 일본의 경우는 주로 인위적인 임 신중절에 따른 산아제한에서, 독일의 경우는 외국인 노동자의 대대적 인 활용과 그 후의 억제정책에서 원인을 찾아 볼 수 있다. 주요 선진 국들 중 일본과 독일만이 인구에 손을 댄 것이다. 인구를 주무르면 훗날 반드시 대가를 치르게 된다. 그 대가가 바로 인구 감소이다.127)
선진국 가운데 2030년까지 인구가 감소하는 나라는 유독 일본과 독일 뿐인데, 이들 두 나라의 특징은 인위적으로 강력한 인구억제정책을 시행 했다는 것이다. 경제가 성장하면 출산력 저하는 따라오므로 출산억제정 책은 신중하게 시행하고 적정한 시기에 정책을 종결하거나 전환하여야 한다고 본다. 아래 표에서 보는 것처럼 우리나라에서도 경제성장과 합계 출산율은 반비례 관계를 보이고 있다.
<표 50> 합계출산율과 경제성장률의 변화 추이
연 도 1960 1970 1980 1990 1995 1998 2000 2002 2003 2004
합 계
출산율 6.0 4.53 2.83 1.59 1.65 1.47 1.47 1.17 1.19 1.16 1인당국
민소득(＄) 87 249 1,598 5,886 10,823 6,744 9,770 10,013 12,720 14,098
*자료: 통계청, 재정경제부
127) 마쓰타니 아키히코, 고령화․저출산시대의 경제공식, 김지효 역, 명진출판, 2005, 29-30쪽.
3) 정책 전환의 실기(失期)
정책평가는 정기적으로 행하여 평가 결과에 따라 사업의 확대, 축소, 종 결 그리고 전환을 즉각 행하여야 한다. 우리나라의 합계출산율은 1960년 의 6.0에서 계속 급감하여 1970년 4.53, 1980년에 이미 2.83에 도달 했고, 1983년에는 인구대체 수준에 도달했다. 이렇게 급속도로 저하하는 출산율 추세를 감안하면 1980년대 초에 출산억제정책을 종결하고 인구 정책, 가족정책, 노동정책에 대한 전반적인 검토와 함께 인구의 질을 높 이는 정책을 펼쳐야 했다.
그러나 역대 정권은 저출산의 심각성을 제대로 파악하지 못하고 미온 적이고 산만한 정책으로 대처해 출산율은 계속 떨어져 이제는 세계 최저 수준이 되고 말았다. 전두환대통령(1981-88) 때는 1983년에 이미 인구 대체수준의 합계출산율(2.08)에 이르렀는데도 여전히 강력한 출산억제정 책을 펴고 있었다. 의료보험에 의한 불임시술 및 자궁내 장치 시술서비스 수용(1982년), 두 자녀 이하 불임시술 수용자에 대한 주택 및 생업자금 융자 우선권부여(1982년), 저소득층 불임시술 수용자에 대한 보조금 지 급(1982년), 고등학교까지 2자녀에 대한 학비의 세금공제제도(1983년) 등을 도입하였다. 그리고 1985년부터는 5,000여명의 보건요원과 3,000 여명의 지정 시술의사들이 피임보급서비스와 정․난관 시술을 행하는 등 강력한 산아제한정책을 펼쳤다.128) ｢남녀고용평등법｣을 제정(1987.12.
4)하여 육아휴직제도(법 11조)를 처음 도입하고 여성의 직장 일과 출산 의 조화를 꾀한 것은 그나마 공헌이었다. 전대통령 집권시기인 1983년 이전에 저출산 추이를 감지하여 출산장려정책으로 전환했어야 하는데 失 期한 점은 매우 아쉽다. 임기 시작 해인 1981년에 합계출산율 2.66이 임기말인 1988년에는 1.56으로 떨어졌다.
노태우대통령(1988-1993) 때는 출산억제정책에서 인구자질향상 정책 으로 전환(1990년)하였으나, 미온적인 대책에 지나지 않았고 인구자질 향상을 위한 실질적인 정책은 펼치지 못했다. 산아제한을 장려하는 소득
128) 홍문식, 222-223쪽.
세 인적공제 범위를 2자녀로 제한하는 규정을 1990년까지 그대로 두는 등 일관성 있는 정책을 펼치지 못했다. 이 시기는 출산장려정책을 적극 적으로 펼쳐야 할 때였지만, 애석하게도 그렇게 하지 못했고 인구자질향 상정책도 별다른 내용이 없었고 실적도 없었다. 임기 초(1988년) 합계 출산율 1.56이 임기말인 1993년에는 1.67로 조금 올라갔다.
(2) 정책구조 평가
1) 하위 목표들 간의 조화 부족
출산 관련 정책의 궁극적 목적은 국민의 복지 증진이요, ‘삶의 질’ 향상 이다. 출산정책의 이 상위목표를 효율적으로 수행하기 위해서는 인구정 책, 가족정책, 보육정책 등 하위 목표와 밀접하게 연관되어 있어야 한다.
그러나 당시의 출산정책의 목표는 단순히 산아제한을 통해 출산을 억제하 는 것에만 초점을 맞추고, 그 외의 하위 목표들에는 전혀 관심이 없었다.
먼저 인구정책을 보면 인구의 질과 양에 대한 개념도 없고 출산율 추 이에 대한 인식도 없이 인구만 줄이면 좋은 것으로 인식하여 정책을 추 진해 나갔다. 인구의 자질에 대한 인식을 통해 훌륭한 제2세 국민을 양 성하는 것이 참으로 중요한 일임을 깨닫지 못했고, 적정인구에 대한 개 념도 없었다. 특히 출산율이 급격하게 하락하고 있는데 대한 인식이 없 었고, 이에 대한 대처도 하지 못했다.
가족정책도 건강한 가정 만들기, 양성평등의 가족관계 등에는 관심이 없었다. 호주제를 비롯하여 불평등한 상속제도 등이 그대로 있어 가부장 제와 남아선호사상을 조장하는 역할을 하였다.
보육정책도 국가가 도외시한 정책이다. 아이를 낳은 사람이 보육과 교 육을 책임지는 형편이었다. 6-70년대는 유치원, 어린이집은 거의 없었고 있어도 부유한 가정에서만 아이를 보낼 수 있었다. 출산장려 목표에만 중점을 두고 여러 하위목표들의 조화롭고 균형적인 정책 추진을 못하고 도외시하는 결과 출산율 하락에도 영향을 미쳤다.