정책과정은 아래 그림에서 보듯이 정책형성-정책집행-정책평가-환류 과정을 거치게 되며, 정책평가는 정책과정 내의 한 부분이다. 정책평가는 108) Michael Scriven, Evaluation Thesaurus, 3rd ed. (Inverness, C. A.
: Edge press, 1981), p. 1.
정책효과를 분석하여 사업의 종결, 축소, 전환 등의 판단을 합리적으로 할 수 있도록 해 준다. 이와 같은 판단은 환류 과정을 통하여 정책 집행 과 정책형성에 직접적으로 영향을 미치게 된다.
<그림 4> 정책체계 안에서의 정책과정 환 경
정책원인 정 책 정책효과 판 단
환
류 정책형성 정책집행 정책평가
환 류
* 자료: 김명수, 65쪽.
(1) 정책형성 과정
정책형성과정은 정책원인이 되는 공공문제에 대처할 수 있는 정책을 만들어내는 과정이다. 국회에서의 입법과정이나 행정부에서의 중장기계획 수립은 이 과정에 속한다. 정책형성과정은 그 하위과정으로서 ①정책의제 설정과정 ②정책대안 형성과정 ③정책합법화 과정을 포함한다.109)
정책의제 형성과정은 환경 내에 객관적으로 존재하는 문제가 정책결정과 관련있는 사람이나 집단에 의해 정책적 대응을 요하는 문제로 받아 드려 109) 김명수, 67쪽.
지는 과정을 말한다. 정책결정과 관련있는 사람이나 집단은 대통령이나 국 회의원, 정당, 사법기관, 행정관료, 이익집단, 일반국민 등을 들 수 있다.
정책대안 형성과정은 정책의제 형성과정에서 파악된 정책문제들에 대 한 대응책으로서 정책 대안들을 개발, 분석하여 최종 대안을 선정하는 과정을 말한다. 이 과정이 정책형성 과정에서 가장 중요하고 논란이 많 이 생기는 과정이므로 충분한 검토와 분석이 필요하다.
정책합법화 과정은 정책대안 형성과정을 통하여 얻어진 최종적인 정책 대안을 승인하는 과정이다. 법률안이 국회를 통과하는 것과 정부의 중장 기계획안에 대한 의사결정자의 재가는 이 과정에 속한다. 합법화 과정을 거친 정책 대안은 더 이상 대안이 아니며 정책의 지위를 갖게 된다.110)
(2) 정책집행 과정
정책집행과정은 정책형성과정의 산물인 정책을 실시하는데 포함된 모 든 활동을 말한다. 정책집행과정에 내포된 활동들로서는 ①자원의 획득
②해석 ③사업기획 ④운영기획 ⑤조직화 ⑥적용을 들 수 있다.
정책집행의 책임을 지고 직접 행하는 기관들이 제일 먼저 해야 할 일 은 인력, 장비, 원료, 예산 등의 자원을 획득하는 일이다. 그리고 정책을 구체적인 지침과 규정으로 변환시키는 작업이 바로 해석인데, 부령, 총리 령, 시행령을 제정하는 것과 모법에서 위임된 사항과 시행에 필요한 사 항을 훈령, 예규 등의 행정규칙을 만드는 행위를 말한다. 사업기획은 정 책의 테두리 안에서 그것의 구현을 위해 구체적인 사업계획을 작성하는 과정이며, 조직화란 정책의 집행에 필요한 조직을 구성하는 활동을 말한 다. 마지막으로 적용이란 정책이나 사업계획에 내포된 편익이나 규제를 대상 집단에게 제공하거나 강제적으로 실시하는 행위를 말한다.
정책집행과정에서 중요시해야 할 측면은 첫째 정책형성과정을 통하여 수립된 정책을 어떻게 효율성과 능률성을 제고하면서 실행할 수 있느냐 의 문제이고, 둘째는 정책에 내포된 내용이 정책 실시과정에서 그대로 실시되느냐의 문제인 순응과 불응에 관한 것이다.111)
110) 위의 책, 67-68쪽.
111) 위의 책, 69-71쪽.
(3) 정책평가 과정
정책평가는 “정책 실시과정을 통하여 얻어진 정책효과를 정책이 원래 의도했던 목표와 비교하여 검토하는 것”을 말한다. 정책평가를 넓게 규정 하면 정책의 효과뿐만 아니라 정책의 능률성을 측정하고, 나아가 정책 성패의 원인을 검토하는 것까지 포함된다.
정책평가에 동원되는 방법은 다양하다. 실험적 설계뿐만 아니라 준실 험적 설계, 비용/편익분석법, 비용/효과분석법, 표본조사, 사례연구, 현 장실험, 여론조사, 전문가 의견조사 등의 방법이 있다. 노화준은 구체적 인 정책평가의 방법들을 9가지로 정리하였는데, ①착수 직전분석 ②평가 성 사정 ③형성적 평가 ④프로그램 모니터링 ⑤정책영향평가 ⑥능률성 평가 ⑦적합성 평가 ⑧평가 종합 ⑨메타 평가가 그것이다.112)
(4) 환류(feedback) 과정
정책체계의 마지막 요소는 두 가지 유형의 환류이다. 하나는 정책효과 가 환경 내의 정책 원인에 미치는 영향이고, 다른 하나는 정책에 대한 판단의 결과가 정책형성과정과 정책실시과정에 미치는 영향이다.113) 전 자는 정책의 실시결과로 얻어진 효과가 바로 그것을 유발했던 정책원인에 어떤 형태의 변화를 야기한 것을 의미하며, 후자는 정책의 성패에 대한 어떤 판단이 내려진 후에 현장 개선을 위한 노력을 통하여 정책형성과정 이나 정책집행과정에 영향력을 행사하는 것이다. 후자는 판단의 내용에 따라 ①정책의 종결 ②정책의 계속 또는 확대 실시 ③정책의 축소 실시
④정책의 수정 ⑤정책실시과정의 수정 ⑥무조치 등을 취할 수 있다.114)
112) 노화준, 63-75쪽.
113) 이를 박동서 교수는 “시정조치”라고 부르고 있다. 박동서, 한국행정론, 법문사, 1981, 52쪽.
114) 김명수, 72-73쪽.
<표 49> 주요 정책과제 공통평가기준 구 분 평가기준(가중치) 평 가 착 안 사 항
과
정
평
가 정 책 형 성 단 계
① 정책목표의 적합성(10%)
- 정책목표가 상위 국정지표에 부합하며, 환 경변화에 대응하고 있는가
- 정책목표가 명확히 제시되었는가
② 계획내용의 충실성(10%)
- 정책목표 달성을 위하여 하위 정책목표 및 수단(세부사업 등)이 충실하게 구비되었는가 - 계획수립시 여론수렴, 사전조사 등 관련절차
는 충분히 이행되었는가
- 계획수립 과정에서 관련기관 정책과의 연 계‧협조 및 중복여부를 충분히 고려하였는가
정 책 집 행 단 계
③ 시행과정의 효율성(10%)
- 일정계획에 맞추어 사업이 추진되고 있는가 - 투입된 자원을 목표달성(결과)을 위해 효율
적으로 집행하고 있는가
④ 시행과정의 적절성(20%)
- 시행과정에서 행정여건․상황의 변화를 적절 히 포착하여 대응하고 있는가
- 시행과정에서 국민 및 이해당사자 등에게 제대로 알리고 있는가
- 시행과정에서 관련기관‧정책과 연계 및 협 조체제를 구축하여 운영하고 있는가
성 과 평 가
정 책 성 과 단 계
⑤ 목표의
달성도(30%) - 당초 설정한 정책목표는 달성되었는가
⑥ 정책영향 (20%)
- 해당 정책의 효과가 실질적으로 나타나고 있는가
*자료: ｢2005년도 정부업무 평가지침｣, 국무조정실