(1) 생산가능인구의 감소
생산가능인구(15-64세)는 2005년 현재 34,671천명(총인구중 71.8%) 에서 2016년에 36,496천명(73.2%)으로 정점에 달했다가 점차 감소하 여 2020년 35,838천명(71.7%), 2050년에는 22,755천명(53.7%)에 이 를 것으로 전망된다(표 42).
연령별로는 취학이 대부분인 15-24세 젊은 연령층 인구는 2005년 전 체 생산가능인구의 19.9%(6,908천명)를 차지하나 저출산으로 인한 유
96) 김승권 외(2004. 12), 80쪽.
97) 최준욱, ‘인구고령화와 재정’.
년인구 유입감소로 2020년 15.5%, 2050년 14.2%로 낮아질 것으로 예상된다.
경제활동이 가장 왕성한 25-49세 연령층은 2005년 현재 전체 생산가능 인구의 59.6%(20,661천명)를 차지하고 있으나, 2020년 51.3%, 2050 년 45.2%로 점차 감소할 것으로 전망된다.
생산가능인구 중 비교적 높은 연령층인 50-64세 인구는 2005년 생산가 능인구의 20.5%(7,102천명) 수준에서 2020년 33.2%, 2050년 40.5%
로 증가할 것으로 전망된다.98)
<표 42> 연령계층별 생산가능인구 추이
(천명, %) 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2020 2030 2050
생산가능인구
15∼64세 17,540 23,717 29,701 33,702 34,671 35,852 35,838 31,892 22,755 (총인구 대비) (54.4) (62.2) (69.3) (71.7) (71.8) (72.8) (71.7) (64.7) (53.7) 15∼24세 5,838 8,613 8,784 7,697 6,908 6,468 5,547 4,266 3,235 25∼49세 9,179 11,812 16,148 19,816 20,661 20,428 18,395 15,763 10,295 50∼64세 2,522 3,292 4,768 6,189 7,102 8,956 11,897 11,863 9,225
구 성 비
15∼64세 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
15∼24세 33.3 36.3 29.6 22.8 19.9 18.0 15.5 13.4 14.2 25∼49세 52.3 49.8 54.4 58.8 59.6 57.0 51.3 49.4 45.2 50∼64세 14.4 13.9 16.0 18.4 20.5 25.0 33.2 37.2 40.5
* 통계청, ｢장래인구 특별추계｣(2005. 1) 98) 통계청, 장래인구 특별추계 결과, 2005. 1, 26쪽.
(2) 노동력 인구의 고령화
‘노동력인구의 고령화’는 노동력인구의 연령별 구성에서 고령자(50-64 세)의 비중이 커지는 현상이다. 생산가능인구의 감소 혹은 부양비 증가 의 문제는 최소 10∼20년의 유예기간을 가지는 데 반해, 생산가능인구 (15∼64세) 내에서의 고령화는 현재에도 빠른 속도로 진전되고 있다.
2002년 현재 경제활동이 가장 왕성한 25∼49세 연령층은 전체 생산 가능인구의 58.8%로 높은 비중을 차지하고 있고, 50∼64세 인구는 2000년 현재 전체 생산가능인구의 18.4%(6,189천명)를 차지하고 있 어, 현재로서 우리나라는 비교적 젊은 국가에 속한다. 그러나 2010년이 되면 노동력인구 중 고령자인 50∼64세 인구가 전체 노동력의 24.9%를 차지하고 2020년에는 32.9%, 2050년에는 37.6%에 이르는 등(표 43) 고령자 비율이 빠르게 증가할 것으로 예상된다.99)
<표 43> 생산가능인구(15-64세)의 연령구조
(단위: %, 세)
연 도 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 평 균 연 령 2005 9.0 11.1 11.1 12.6 12.2 12.2 11.5 8.3 6.7 5.5 37.5 2010 9.7 8.6 10.6 10.7 12.1 11.7 11.7 10.9 7.8 6.2 38.7 2015 8.7 9.5 8.4 10.4 10.5 11.8 11.4 11.3 10.5 7.5 40.1 2020 7.6 8.8 9.5 8.5 10.5 10.5 11.8 11.4 11.2 10.3 41.0 2030 7.1 7.7 8.3 9.7 10.5 9.3 11.4 11.4 12.7 12.0 42.0 2050 7.4 8.1 8.3 8.4 9.4 10.1 10.8 12.5 13.4 11.7 42.1
*자료: 통계청(2001), ｢장래인구추계｣; 황수경 외(2004) 재인용.
99) 김승권 외(2004. 12), 63쪽.
(3) 공적 연금기금의 고갈 단축
앞에서 보는 것처럼 인구구조에서 노인인구 비율이 증가되면 노년부양 비를 증대시켜 공적연금 수급자의 증가요인으로 작용하게 된다. 이탈리 아(1992년 이후 5번 제도 보완), 독일(2004년 지급연령 65세에서 63세 로 조정), 일본(2004년 연금지급액 인하, 보험료율 인상의 개혁안 추진) 등 저출산을 겪은 선진국에서도 노인인구 비율 증가로 인해 공적연금 기 금의 고갈 문제가 대두되어 이에 대한 대책을 고심하고 있는 실정이다.
아래 표에서 보면 우리 나라의 2002년 말 국민연금, 공무원연금, 군인 연금, 사학연금의 수급자는 총 37만 8천명으로 65세 이상 고령자 377 만 2천명의 10.0% 수준이나, 앞으로 수급자 수의 급격한 증가가 예상된 다. 2002년말 현재는 국민연금 수급자는 28만 3천명으로 7.5%, 공무원 연금 수급자는 6만 3천명으로 1.7%, 군인연금 수급자는 2만 5천명으로 0.7%, 사학연금수급자는 7천명으로 0.2%로 그 비율이 그리 높지는 않 지만, 빠르게 증가하는 연금 수급율을 고려해야 한다.
<표 44> 65세 이상 노인의 공적연금 수급자 현황(2002년 말 현재)
(단위: 명, %) 노령연금
(퇴직, 퇴역연금)
장애연금
(장해, 상이연금) 유족연금 합 계 연금 수급률 전 체 340,950 2,023 35,770 378,743 10.0 국민연금 257,339 1,626 24,214 283,179 7.5 공무원연금 57,439 387 5,197 63,023 1.7
군인연금 19,111 8 6,001 25,120 0.7
사학연금 7,061 2 358 7,421 0.2
주: 1) 통계청의 장래추계인구기준 2002년 65세 이상 인구를 기준으로 함.
2) 사학연금 중 장애연금 및 유족연금은 2001년 6월말 기준.
* 자료 : 국민연금관리공단, 공무원연금관리공단, 사학연금관리공단, 국방부 연금과.
특히 우리나라 국민연금제도는 덜 내고 많이 받아가는 체제로 되어 있 는데다가 급속한 출산율 저하로 인한 고령화 현상으로 연금기금 고갈이 예상보다 더 단축되리라는 전망이 나온다. 국민연금은 현재 150조원의 적 립금이 있지만, 현 체계가 그대로 유지된다면, 연금의 재정수지는 2036년 에 당기적자가 시작되고, 연금기금은 2047년 경에 고갈될 것으로 전망 된다.100) 한국개발연구원 연구(2005. 2)는 연금기금의 낮은 수익률 때 문에 고갈시기가 5년 빠른 2042년을 예상하기도 한다.
지금은 소득의 9%(사용자와 근로자가 각각 4.5%씩 부담)를 보험료로 내지만, 2040년 후반에는 소득의 30%, 2070년에는 40% 정도를 연금 보험료로 내야 한다. 이런 상황이 닥치면 연금보험료의 절반을 부담하는 사용자가 고용을 기피하거나 축소하게 될 것이며, 그 결과 실업률은 높 아지고 잠재성장율은 낮아지게 된다.
<표 45> 국민연금 장기재정전망
(단위: 10억원)
보험료 수입 총수입 총지출 수지차이 적립기금
2003 16,457 23,634 2,616 21,017 113,931 2010 30,469 54,928 10,616 44,312 353,267 2020 56,588 117,990 44,593 73,397 953,777 2030 88,761 177,911 125,564 52,348 1,541,396 2040 125,274 197,185 327,241 -130,056 1,180,636 2050 177,697 177,697 588,787 -411,090 0 자료: 한국사회보험연구소(2002. 12), ｢국민연금재정추계모형｣
건강보험 재정에도 상당한 영향을 미친다. 의료비의 장래추계에 있어 서 선진국의 역사적 경험을 보면, 국민소득 수준이 증가하는 속도 보다
100) 중앙일보, “발등의 불 연금개혁”(하), 2005. 10.14.
의료비의 증가속도가 더욱 빠르게 진행되어 소위 의료비의 소득탄력성이 통상 1 이상이었다. 앞으로 노인의 의료비는 시간이 지날수록 젊은 층의 의료비에 비해 상대적으로 더욱 증가하는 경향을 갖는다.101)
노인진료비의 총진료비 중 비중은 2000년 17.4%, 2001년 17.8%, 2002년 19.3%, 2003년 21.3%로 계속 늘고 있다(표 46). 2003 건강보 험 심사통계지표에 따르면, 병의원 총진료비 가운데 노인 진료비가 차지하 는 비율이 증가하여 총진료비의 21.3%인 4조 3723억원을 차지하였다.
건강보험 가입자 중 노인인구는 전체의 7.5%(354만 1000명)로 노인들은 인구구성비에 비해 2.8배나 되는 돈을 진료비로 사용한 셈이다.102)
이러한 상황을 직시하여 우리나라 공적 연금 전체에 대한 대대적인 개 혁이 시급하다. 특별히 새로운 방법은 있을 수 없다. 연금 보험료를 더 내고 덜 받아가는 방법을 어떻게든 합리적으로 마련해야 한다. 현 세대 의 무거운 짐을 후 세대에 전부 떠넘길 수는 없다.
<표 46> 노인의료비 증가추이
(단위: 억원, %) 연 도 전체의료비(A) 노인의료비(B) 구성비(B/A*100)
1990 22,198 2,391 10.8
2000 131,410 22,893 17.4
2001 178, 195 31,681 17.8
2002 190,606 36,815 19.3
2003 205,336 43,723 21.3
자료: 건강보험심사평가원(각 연도), ｢건강보험심사평가통계연보｣
101) 김승권 외(2004. 12), 94쪽.
102) 김승권 외(2004. 12), 94쪽.
(4) 학령인구의 감소
저출산으로 인한 전체 인구감소는 학령인구(6-21세)의 감소로 이어지 게 된다. 2000년 1,138만명이던 학령인구는 2025년에 59% 수준인 674 만명으로 줄고, 2050년에는 40%수준인 456만명으로 감소한다.(표 47)
초등학교 학생은 2005년 402만명이지만, 20년 후에는 170만명이 줄 고, 45년 후에는 247만명이 줄어든 155만명(2005년의 39%)으로 전망 된다. 중학교, 고등학교, 대학교도 마찬가지다. 줄줄이 문 닫는 학교가 생 겨날 것이며 이에 따라 교사 감축도 뒤따를 것이다.
<표 47> 학교 구분별 학령인구 추이
(천명, 여자 100명당, %)
1970 1980 1990 2000 2005 2010 2020 2030 2050 학령인구
(6∼21세) 12,604 14,401 13,361 11,383 10,537 9,857 7,602 6,292 4,563 (총인구대비) (39.1) (37.8) (31.2) (24.2) (21.8) (20.0) (15.2) (12.8) (10.8)
초등학교
(6∼11세) 5,711 5,499 4,786 4,073 4,018 3,264 2,618 2,229 1,552 중 학 교
(12∼14세) 2,574 2,599 2,317 1,869 2,064 1,961 1,360 1,131 831 고등학교
(15∼17세) 2,101 2,671 2,595 2,166 1,840 2,073 1,376 1,204 882 대 학 교
(18∼21세) 2,218 3,632 3,663 3,275 2,615 2,560 2,248 1,728 1,299 성 비
학령인구
(6∼21세) 107.3 107.5 106.8 109.9 112.1 111.9 108.2 106.6 105.7 초등학교
(6∼11세) 107.7 107.8 107.1 114.0 112.5 109.6 107.4 105.9 105.8
1970 1980 1990 2000 2005 2010 2020 2030 2050 중 학 교
(12∼14세) 107.6 107.1 107.0 110.4 113.8 111.1 107.5 106.1 105.7 고등학교
(15∼17세) 107.1 107.8 106.5 108.3 112.7 114.2 107.1 107.2 105.6 대 학 교
(18∼21세) 105.8 107.1 106.4 105.8 109.8 113.6 110.2 107.4 105.8 대학입학
대상자 (18세기준)
609 923 920 827 609 682 493 421 311
* 통계청, ｢장래인구 특별추계｣(2005. 1)
(5) 징집대상 인원 감소
각 군의 인력 현황에 따르면 68만 1천명에 달하는 현재의 군 병력을 유지하기 위해서는(24-27개월 복무 가정) 매년 최소 30-31만명 이상의 신병이 필요하다. 신체검사를 받는 연령인 만 19세 남자가 모두 군대에 입영한다는 것을 가정하면, 2005년 징집대상 인원은 327,385명에 달한 다. 그 동안 징집대상 인원이 징집인원을 그게 초과하여 공익근무제도 등 여러 대체근무제도가 도입되고 복무기간도 단축되기도 하였다.103)
그러나 저출산으로 인해 19세 남자가 감소되자 정부는 면제 인원을 줄 이고 대체복무 인원을 줄이는 등의 조치를 취할 수밖에 없게 되었다. “연 도별 19세 인구추계”(표 48)를 보면 징집인원 30만명을 2020년부터 채 우지 못하게 되고, 2030년에는 8만명, 2040년에는 12만명, 2050년에 는 14만명의 인원이 모자라게 된다. 저출산으로 병역자원 부족에 대처하 기 위하여 정부는 군복무기간의 연장, 모병제로의 전환, 여자의 현역병 입영, 주한 미군의 강화, 용병제 도입, 첨단무기 도입 등의 방안이 마련 되어야 할 것이다.104)
103) 안명옥, 임태희, 82쪽.
104) 위의 책, 84-85쪽.
<표 48> 연도별 19세 인구추계105)
연 도 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
인 원 434,771 327,385 347,563 352,640 297,409 232,550 223,484 194,375 184,512 183,252 164,354
105) 위의 책, 83쪽.
제 4 장 한국의 저출산 관련 정책 평가
제 1 절 정책평가의 필요성 및 내용
정책평가란 “특정한 정부사업이 국민에게 미친 모든 장․단기적 효과에 관한 정보를 제공하기 위하여 그 사업을 체계적으로 검토하는 것이다”라 고 Harry Hatry는 말한다.106) 이에 대해 Peter Rossi는 정책평가를
“사회조사방법론을 사용하여 보건, 교육, 복지 및 기타 사회봉사사업들의 기획․점검․효과성 및 능률성을 판단․향상시키는 것이다”라고 한다.
전자는 협의로 정책평가를 파악한 것으로 정책이 야기한 효과에 대한 측정과 능률성 측정으로 이해한 것이며, 후자는 효과성과 능률성 측정 이외에 정책의 집행과정 및 정책 구조에 대한 것까지 검토하고 있다. 현 대 행정국가의 방대하고 다양한 정책을 평가하기 위해서는 광의의 개념 으로 정책평가를 보는 것이 바람직하다.