(1) 영국의 정부간 관계 변화와 신지역주의(new regionalism)
영국 정부운영체계의 변화는 신지역주의 현상84)과 밀접하게 관련되어 있으며, 이는 영국의 정치․경제여건과 밀접하게 연관되어 있다. 정치적 측면에서 신지 역주의는 분권화(devolution)의 표출현상으로 볼수 있으며, 경제적 측면에서는 유럽연합의 출현과 지구의 경제화 현상에 대응하여 경쟁력있는 공간 창출을 위 한 필요성의 표현으로 볼수 있다. 이러한 여건에서 지역 및 지역주의가 새로운 정책이슈로 등장하였고, 세계화된 경제체제 속에서 경쟁력을 갖춘 지역을 만들 기 위해서 중앙-지방정부간 관계의 변화와 함께 새로운 지역발전체제의 정립이 요구되었다.
영국은 탈산업화 이후 중앙정부의 재정과 규제력이 약화되고, 자유시장경제 와 민간기업의 역할 및 사회 각 분야의 자율성이 커지고 가치관이 다원화되는 등 전반적인 분권화를 경험하였다. 이에 따라 영국은 정부운영방식에 있어서도 기존의 수직적인 정부통치방식(government)에서 수평적․협력적인 거버넌스 (governance) 방식으로의 전환을 모색하기 시작했다.
(2) 영국의 지역정책 집행체계 변화와 개편 추진
1990년대 이후 영국은 복잡한 사회문제와 지역단위의 문제해결을 위해 거버넌 스적 추진방식이 중요하게 인식되고, 실제 정책집행 과정에서 확대되기 시작하 였다. 영국의 지역정책 거버넌스체계에서 특징적인 점은, 분권화와 중앙정부 업 무의 개별적․분절적 수행에 따른 업무의 비효율성을 최소화하기 위해 지역기반
83) 업무평가(IPA)는 영국회계감사원(National Audit Office)이 정부기관 등이 집행한 공적자금의 능률성 과 효과성을 향상시키기 위해 시행하는 역량평가이다. 정부는 2005/2006 회계 연도부터 RDA에 대한 업무평가를 실시할 것을 발표하였으며, RDA는 업무개선계획 도출 등을 통해 공적자금의 효율성을 높이고, 지역경제 발전을 도모하고자 하였다(한국산업기술평가원, 2007: 13).
84) 1990년대의 지역주의(regionalism)는 유럽연합의 지역프로그램 연계, 민영화와 경쟁정책에 따른 공공 시설과 교통공급의 탈영역화 등과 관련하여 지역수준의 전략적인 조정 및 거버넌스에 대한 필요성 에서 비롯된다(Stephenson and Poxen, 2001).
의 통합적인 접근방식(area-based integrative approach)을 채택하였다는 점이다.
① 중앙정부 차원: 지역정책조정국(RCU)과 중앙정부 지역사무소(GOR) 중앙정부 차원에서 지역정책과 부문정책을 조정․연계하는 RCU(regional coordination unit)의 설치․운영과 지역 단위에서 중앙부처 업무의 통합적 실행 조직인 중앙정부 지역사무소(GOR)의 설치로 나타났다.
1994년 영국 정부는 잉글랜드내 지역 및 지방수준에서 중앙정부가 보다 효율 적으로 업무수행을 할 수 있도록 기존에 개별 부처별로 운영하던 지역사무소를 지역 단위로 통합하여 GOR을 설치하였다.85)
GOR은 동일 지역 및 주민에 영향을 미치는 중앙정부 시책이나 사업이 상호연 계 운영되지 않음에 따라 야기되는 비효율성의 문제를 해소하고자 하는 목적에 서 설립되었다. GOR은 분절화된 중앙정부 기능의 지역단위 네트워크 구축을 목 적으로, 지역에 관련된 다양한 중앙정부 업무를 지역내에서 종합적으로 수행함 으로써 지방행정의 효율성을 달성하기 위해 설치되었다. 이에따라 중앙정부 기 능의 지역적 집행이라기 보다는, 행정기능의 지방분산과 정부권력의 분권화에 의한 정부기능의 재구조화(re-engineering)를 통해 지역단위의 자율적인 집행과 관리를 지원하는 역할을 한다.
GOR의 주요 수행기능은 다음과 같다. 첫째, 지역의 경쟁력 강화와 지속가능한 개발, 재생 및 사회적 통합성을 확보하기 위해 중앙정부가 추진하는 지역프로그 램이 지역 내에서 일관되게 집행되도록 지원․촉진하는 기능이다. 둘째, 파트너 십 활동을 통해 지역발전기구(RDA)의 개발전략을 지원하여 지역개발기구와 중 앙정부간의 협력관계를 유지하는 기능을 수행한다. 셋째, 고품질의 지역서비스
85) 1990년대 신지역주의와 지방분권화의 진전으로 영국 내에는 지역정부(regional government) 및 지역 개발기구(RDA, regional development agency, 1999)와 지역의회(RA, regional assembly)가 설치되었다.
2000년대에는 PSA(public service agreements, 2000), 단일예산제도 도입(Single funding pot, 2002), LAA(Local area agreements, 2004)와 LPSA(Local public service agreements, 2004)의 도입, RDA에 대한 성과평가제도 등 지방분권화 및 자율성․책임성 강화를 위한 다양한 시책들이 도입되었다(ODPM, 2006).
를 제공하여 중앙부처 및 지역주민의 욕구충족과 중앙정부 장관을 대신해 법률 적 의무를 수행하며, 지역에 긍정적 효과나 지역가치를 높이는 프로그램을 수행 하고 있다. 넷째, 중앙정부 관련부서의 지역단위 국가정책을 홍보하고, 지역적 관 심과 이슈를 국가정책에 알리는 채널 역할을 수행하고 있다.86)
2000년대 들어서면서 지방분권화 시책이 추진되면서 GOR의 역할에 변화가 나타났다. 첫째, 기초자치단체 차원에서는 높은 수준의 지역서비스가 제공될수 있도록 지원하며, 둘째, 광역자치단체 차원에서는 효과적인 지역거버넌스와 전 략의 개발을 지원하며, 셋째, 중앙정부 차원에서는 정책개발 및 집행체계의 설계 를 강화하는 역할을 한다(Cabinet Office for the English Regions, 2008). 이에 따 라 GOR은 중앙정부를 대변하여 지자체와 협정(LAA: local area agreements)을 맺는데 있어서 중요한 역할을 수행하는 등 분권화된 정책집행체계를 지원하는 동시에 지방의 자율성 증대를 위해 지역발전기구(RDA) 및 지역협의체(RA)와 함 께 지역 거버넌스체계에서 핵심적인 역할을 수행하고 있다.
지역명 인구(백만명) 면적(㎢) 1인당GDP*
(￡) 해당 자치단체수 (Local authority) East Midlands Region 4.3 15,607 12,146 5개 Local authority East of England Region 5.5 19,110 15,094 5개 Local authority North East Region 2.5 8,573 10,024 10개 Local authority North West Region 6.8 14,106 11,273 19개 Local authority South East Region 8.1 19,069 15,098 12개 Local authority South West Region 5.0 23,837 11,782 9개 Local authority
West Midlands
Region 5.3 12,998 11,900 9개 Local authority Yorkshire and
the Humber Region 5.0 15,408 11,404 9개 Local authority
London 7.4 1,572 16,859
-주: 1) *1999년말 자료임
2) GOR, RDA, RA의 관할구역이 동일함
자료: Cabinet Office(2000), DTLR(2002), ODPM(2006) 참조
<표 5-6> GOR의 관할구역 현황(잉글랜드 지역)
86) GOR은 중앙정부 기능의 다원화와 분절화로 인한 문제를 공간적으로 통합하고 조정하는 역할수행 및 지역경제발전 차원에서 지역개발기구(RDA)와 토지이용 및 공간개발 차원에서는 지역계획기구 (regional planning bodies)들과 협력․지원관계를 맺고, 구체적으로 이들이 지역발전전략을 수립하는 데 있어서 모니터링, 지원, 자문역할을 수행하고 있다.
1994년 설립당시 GOR은 DETR(환경교통지역성) 소속이었다. 그러나 정부조 직 개편으로 2001년에는 DTLR(교통지역지방성)로, 2002년에는 ODPM(부수상) 직속, 그리고 현재는 DCLG(지역자치성) 소속으로 변경을 거듭해왔다. 그리고 설 립 당시는 4개 중앙부처87)의 지역단위 업무를 통합하여 운영하였으나, 6개 부처 의 기능이 추가되어 현재는 10개 중앙부처88)의 지역단위 업무를 통합적으로 추 진하고 있다. GOR는 DCLG(지역자치성)내의 RCU와 긴밀한 업무관계를 유지하 면서 중앙부서에서 각기 수행하는 지역발전 관련업무를 종합조정․지원하는 역 할을 수행한다. 특히 지역발전 관련업무를 수행하는 과정에서 GOR은 지역내 다 양한 기관 및 기초․광역자치단체와 긴밀한 관계를 유지하고 있다.
GOR의 예산규모는 1998～99년 회계연도 기준으로 총 89만 파운드89)에서 2008～09년 회계 연도 기준으로 130억 파운드로 크게 증가하였다.90) GOR의 예 산은 정부기금 프로그램방식(funding program)으로 운영되다 현재는 단일프로 그램방식(single program)으로 운영되고 있다(Cabinet Office, 2000).
영국의 GOR 설치 및 운영사례는 현행 중앙정부 부처의 기능적․분절적인 업 무수행에 따른 비효율성과 중복성 문제를 해소하는 한편, 지역내에서 중앙정부 업무가 통합적이고 효율적으로 집행될수 있는 특별지방행정기관의 정비 방안을 모색하는데 유용한 시사점을 주고 있다.
② 광역자치단체 차원: 지역발전기구(RDA)
공간 및 지역정책의 집행단위로서 지역(region)이 중요하게 급격히 부상하였
87) Department of environment, Department of Transport, Department of trade and industry, Department of education and employment 등이다.
88) Communities and Local Government, Department of environment food and rural affairs, Department of business, enterprise and regulatory reform, Department of Transport, Department of children, schools and families, Home Office, Ministry of Justice, Department for culture, media and sports, Cabinet Office, Department of work and pensions, Department of health 등이다.
89) 중앙정부 부처별 재원조달비율은 환경교통지역성 51.6%, 교육 및 고용성 26.0%, 유럽기금 17.4%, 통 상산업성 5.0%를 차지하는 것으로 나타났다.
90) 재원조달처도 정부기금 뿐만 아니라 다양한 유럽기금들로 구성되어 있다(http://www.gos.gov.uk). 중 앙정부 부처별 예산조달비중은 2007/08 회계 연도 기준으로 DCLG 39.82%, BERR 10/25%, DCSF 9.91%, Home Office 9.94% 등이다. Government Office for the English Regions(2007).
다. 지역 단위에서 중앙정부 정책과 지방의 요구를 수렴하여 지역발전효과를 높 이기 위해 1997년 지역발전기구법에 의해 지역발전기구(RDA: regional development agency)를 신설하였으며91), 중앙정부 지역사무소(GOR), 지역협의체 (RA:regional assembly)92) 등과 함께 중앙정부 및 지역 내에서 협력적인 지역정 책 수행체계를 갖추었다.
지역발전기구(RDA)는 경쟁력있는 집적경제단위 내에서 경제발전뿐만 아니 라 지역의 물리적, 사회적 쇄신 및 재개발, 서비스 개선 등 지역사회 전반적 인 발전시책을 추진한다. 특히 지역경쟁력 강화와 경제발전시책 조정, 그리고 재개발을 통해 지역경제발전을 촉진하는 역할을 주로 담당한다.
지역발전기구의 구체적인 수행기능은 다음과 같다. 첫째, 경제발전 및 사회 적․물리적 쇄신과 재개발, 둘째, 기업지원 및 투자․경쟁력 강화, 셋째, 지역 내 인력개발, 넷째, 취업기회 창출, 다섯째, 지속가능한 개발추진 등이다.93)
이상의 기능을 수행하기 위해 지역발전기구는 자체 재원으로 지역사업이나 프로그램을 수행하거나, 다른 한편으로 지방정부와의 상호협약을 통한 동반자 관계 형성으로 지역발전을 촉진․지원한다.94)
지역발전기구는 중앙정부 부처와는 별개의 공공기구로서 독립적이고 준자율 적인 조직운영방식을 택하고 있으며, 소프트한 정책수단을 통해 지역발전시책을
지역발전기구는 중앙정부 부처와는 별개의 공공기구로서 독립적이고 준자율 적인 조직운영방식을 택하고 있으며, 소프트한 정책수단을 통해 지역발전시책을