(1) 거버넌스의 개념과 요소
거버넌스(governance)는 학문분야와 관심영역에 따라 <표 2-2>와 같이 다양하 게 정의된다. 거버넌스의 개념은 1990년대 이후 세계화와 분권화 추세가 가속화 되면서 국가운영의 틀을 전면적으로 재구축하기 위한 작업에 중요한 이론적인 토대를 제공하고 있다.
거버넌스는 공공의사결정과 집행이 이루어지는 다양한 형태를 나타내는 개념 으로 정책네트워크(policy network), 공공관리(public management), 부문간 조정 (coordination), 신공공관리(NPM:new public management)11), 민관 파트너십 (PPP:public-private partnership)과 혼용된다(Pierre and Peters, 2000:14). 거버넌 스의 특징적 요소로는 자율성, 상호의존성, 협력과 조정, 네트워크를 들 수 있다.
거버넌스가 본격적으로 등장한 배경은 첫째, 정책의 영향을 받는 민간부문이 공공정책에 관여하려는 강력한 요구 증대, 둘째, 후기관료국가로의 이동과 새로 운 행정관리방식으로 신공공관리론의 대두, 그리고 정책의 성공적 집행을 위해 정책과정에 정책의 영향을 받는 집단이나 개인의 제도적 참여 필수를 들수 있다 (John, 2000).12) 특히 후기관료국가의 등장은 공공서비스의 민간위탁, 정책기능 과 집행기능의 분리, 다양한 기관간 성과경쟁 등으로 특징지울수 있다. 그리고 많은 민간기관들이나 소규모 집행기능을 수행하는 준공공기관(Quangos: quasi non-governmental organizations)의 등장으로 조직간 네트워크의 필요성이 중시 되었다. 거버넌스 논의는 분절화된 제도적 여건 속에서 정책결정의 복잡성, 의사 결정체계의 재구성, 정책집행에 있어서 정책결정가의 통제력 상실 등으로 조직 간 네트워크의 중요성을 강조하는 계기로 작용하였다.
11) 1990년대 이후 정부기능의 민영화와 함께 정부활동방식의 변화가 야기되며, 시장의 효율성을 공공 부문 관리에 도입하고자 하는 활동을 일컫는다(Pierre and Peters, 2000: 14-27; 차미숙외, 2003: 15).
12) 거버넌스의 개념과 이론의 주요 등장배경으로 R.A.W.Rhodes는 세계화, 정보화, 민주주의 및 신자유 주의 확산, 국가의 기능변화를 들고 있고, John Peter(2001)는 정책의 영향을 받는 민간부문이 공공정 책에 관여하려는 요구 증대, 후기관료주의 국가로의 이동, 정책의 성공적 집행을 위한 담보 등을 들 고있다.
학자명 개 념 정 의
거버넌스는 1980년대 초 영국 학자들을 중심으로 이론적 차원에서 본격적으로 논의되기 시작한 이래 영국의 정책결정시스템에 도입되었다. 이후 OECD 국가 로 전파되었으며, 현재는 정책시스템 개선을 위해 실무적으로 널리 활용되고 있다.
지역정책과 관련하여 거버넌스 논의가 증대된 구체적인 배경은 다음과 같다.
첫째, 정치적 민주화와 분권화의 진전으로 정부의 일방적인 이해조정과 사회적 합의기반 조성이 곤란하게 되었고, 주민과 시민단체가 자율적으로 갈등을 해소 하고 사회적 합의기반을 도출하는 참여적 통치체제로서 중요성이 부각되었다.
둘째, 사회기관과 조직이 분절화되면서 사회문제에 대한 종합적인 대응이 곤란 해지게 되었다. 경제․사회문제의 해결을 위해 통합적이고 협력적인 제도적 기반과 접근방법의 필요성이 증대되었다. 셋째, 신지역주의(new regionalism) 현상 등 사 회․경제적 여건이 급격히 변화하는데 비해 정부시스템과 제도는 경직되어 새로 운 변화를 적절히 수용하지 못하였다는 점을 들 수 있다(차미숙외, 2003: 21).
사회적 가치와 이해관계가 다원화되면서 이들을 조정․통합하여 공동의 이해 기반을 마련하려는 노력에 대한 요구가 증대하고 있다. 이는 정부 및 공공분야의 경우도 예외가 아니다. 전통적으로 공공부문의 의사결정은 정부가 단독으로 결 정하고 일방적으로 추진하는 것이 가능했었다. 그러나 다양한 사회적 가치와 욕 구의 반영이 어려워지면서 시민단체와 주민의 참여와 협력이 불가피하게 요구되 었다. 사회적 여건 변화와 함께 도시의 광역화와 다양한 사회조직의 대두, 지방 분권화에 따른 중앙-지방정부간 역할분담 변화 등 새로운 과제들이 제기되었다.
(2) 거버넌스의 유형화
거버넌스의 유형화는 두 가지 측면에서 논의된다. 하나는 구조(structure)로서 의 거버넌스이고, 다른 하나는 과정(process)으로서의 거버넌스이다. 구조로서의 거버넌스는 다시 계층, 시장, 그리고 네트워크로서의 거버넌스로 구분된다. 그리고 과정으로서의 거버넌스는 선도와 조정, 그리고 분석적 틀(framework)로서 거버 넌스로 구분된다(Pierre and Peters, 2000:14～28).
Rosenau(2001)는 거버넌스를 “정책추진을 위한 조정메카니즘”으로 이해하고,
구조와 과정 측면에서 공식․비공식․혼합적 구조와 수직적․수평적 과정 측면
(vertical or horizontal)
multi-directional (vertical and horizontal)
구 조 (structure)
공식적 Top-Down Governance Network Governance 비공식적 Bottom-Up Governance Side-by-Side Governance 공식-비공식
혼합적 Market Governance Mobius-Web Governance
<표 2-3> Rosenau의 거버넌스 유형
(mutually exclusive jurisdictions at any particular levels)
전계층별 중첩형 관할구역 (overlapping jurisdictions
at all levels) 제한적 관할구역 수
(limited number of jurisdictions)
무제한적 관할구역 수 (unlimited number of jurisdictions) 제한적 관할구역 계층 수
(jurisdictions are intended to be permanent)
유연적 관할구역
(jurisdictions are intended to be flexible) 자료: Hooghes and Marks(2001: 8)
<표 2-4> Hooghes와 Marks의 지역거버넌스 유형
구 분 네트워크이론 신공공관리론(NPM) 2) 네트워크 이론(network theories)
네트워크 이론은 정부와 민간부문간의 협력 및 정책 네트워크에 기초한 새로 운 거버넌스체계 발전을 지향하는 이론이다. 이 이론은 공공과 민간, 중앙과 지 방간 연결망과 파트너십 형성의 필요성과 역할을 중시한다.13)
네트워크 이론은 신공공관리론(new public management theories)과 중앙정부의 권한 축소와 분산을 강조하고 공공서비스 생산과 제공에 민간부문의 참여를 권장
네트워크는 정부 참여수준에 따라 협력형과 위임형 정책네트워크로 구분된다.
협력형은 문제해결을 위해 정부와 이해관계자들이 공동으로 협력하는 방식이다.
위임형은 정부가 해결해야할 문제를 사업자단체나 자원조직이 대신하거나 관할 권을 이전하는 방식이다. 지속성 여부에 따라서는 이슈 네트워크와 지속적인 정 책공동체로 구분된다. 정책네트워크의 활성화를 위해서는 정책참여자의 제도적 다원성과 협력적인 여건의 성숙이 전제되어야 한다.
3) 파트너십 이론(partnership theories)
파트너십(partnership)의 이론적 틀은 주로 중앙정부와 지방정부간의 관련성 속 에서 전개되었다. 대표적인 이론으로는 미국의 정부간 관계론(IGR), 분권론적 관점 의 프랑스 계획계약, 정부간 재정조정, 조직간 문제해결 등이 있다(박양호외, 2000).
파트너십이론(모형)은 주체간 공동의 목표를 달성하기 위해 지속적으로 협력하 는 행위 또는 조직 형태를 의미한다. 파트너십은 개인 혹은 집단 사이의 관계로 정 의되며, 상호협력과 책임을 기반으로 특정한 목적을 달성할 때 구성된다. 파트너십 이라는 용어는 경제관련 법률에서 처음 나타났는데, 여기서는 합작기업의 이익과 손실을 공정하게 분담하기 위한 계약을 가리켰으며, 이후 조직개발과 관리 분야에 서 널리 활용되었다(Eilbert, 2003; 이원섭 외, 2005: 33).
도시 및 지역정책 측면에서 파트너십의 개념은 1950년대 미국의 볼티모어 도시 정비사업에서 시작하여 이후 많은 국가의 도시정책에서 핵심개념으로 자리를 잡았 다. 그리고 1980년대 레이건과 대처 정부의 민영화에 의해 강화되었으며, 지역이 핵 심 경제단위로 등장하는 신지역주의(new regionalism) 경향으로 확산되는 추세이 다. 2000년대 접어들면서 영국을 비롯한 유럽연합 국가들에서 도시부흥의 공동 목 표를 위해 민-관 파트너십을 도시경제 활성화의 핵심전략으로 설정하였다. 이는 민 간의 투자를 통해 쇠퇴해가는 도시를 재건하고 활력을 찾아 지역경제를 활성화시키 고 나아가 도시 경쟁력을 강화하겠다는 것이다. 이러한 맥락에서 파트너십은 많은 이해관계자의 참여와 합의가 전제되어야 한다는 점에서 지역 거버넌스(regional
governance) 논의와도 연결된다. Pierre and Peters(2000)는 거버넌스를 민-관 파트 너십14)으로 부르기도 한다(차미숙 외, 2003). 즉 거버넌스가 공공정책 결정을 위한 종합적인 행정체계의 관점에서 보는 개념이라면, 파트너십은 구체적인 공공정책이 나 사업을 실천하기 위한 다양한 방안의 하나로서 거버넌스를 구현하기 위한 실천 수단으로 이해할 수 있다.
파트너십(partnership)의 기본요소는 다음과 같다. 첫째, 파트너십의 참여자는 협 력 활동에 있어서 협정이나 계약 등에 의해 각자의 역할을 분담한다. 둘째, 공동의 목표를 위한 활동경비를 협정에 따라 참여자간에 분담한다. 셋째, 파트너십의 참여 주체는 주어진 역할에 상응하는 이익을 향유한다. 파트너십에 참여함으로써 재정 적․ 인적 자원의 획득기회 증대, 다양한 문제점의 해결능력 향상, 정치적 이익의 증대, 불확실성 감소 등의 이점을 가지는 동시에 중앙정부에 대한 요구가 증가하는 경향이 있다.
파트너십의 참여 형태는 민간과 정부로 대별되며, 참여 주체의 위상에 따라 정부우위 형, 민간우위형, 정부-민간 대등형으로 구분된다. 그리고 참여주체의 의사에 따라 자발 적 파트너십, 양육된 파트너십, 강제적 파트너십으로 구분된다(이원섭 외, 2005: 33)
4) 계약 이론(contract theories)
계약이론의 이론적 틀은 신제도주의 및 정치경제학적 경제이론과 밀접히 연관되 어 있다. 대리인 이론, 기회비용경제이론으로 대표되는 신제도주의(new institutional economics)는 거래 당사자 간의 계약을 분석하는 수단을 제공하였으며, 공공선택이 론과 사회선택이론을 포함하는 정치경제학적 경제이론(political economy)은 쌍방
계약이론의 이론적 틀은 신제도주의 및 정치경제학적 경제이론과 밀접히 연관되 어 있다. 대리인 이론, 기회비용경제이론으로 대표되는 신제도주의(new institutional economics)는 거래 당사자 간의 계약을 분석하는 수단을 제공하였으며, 공공선택이 론과 사회선택이론을 포함하는 정치경제학적 경제이론(political economy)은 쌍방