(1) 사례조사의 목적과 관점(Research Question)
농촌․낙후지역 개발사업의 현장적용 사례조사는, 현행 사업추진현황 분석 및 선행연구에서 제기되는 문제점39)들이 실제 지역현장에서 어떠한 양상으로 나타 나는가? 지자체나 지역주민들이 어떻게 극복하고 활용하고 있는지 등을 심층적 으로 살펴보고자 하였다.
특히 농촌․낙후지역 개발사업은 통계적 자료분석에만 의존할 경우에 지역적 수요를 반영하기 곤란하여 정책적 왜곡을 범할 오류가 있다. 따라서 지역개발사 업이 실제 지역현장에서 어떠한 양상으로 발생하고 있는지, 혹은 지자체가 나름 의 창조적이고 독자적인 방식으로 해결해나갈 역량을 갖추고 있는지 여부를 파 악하기 곤란하다. 여기서는 농촌․낙후지역 개발사업의 현장 적용과정에 대해 사례지역 조사를 통해 추진현황 분석결과에 대한 확증과 선행연구에서 제기되어 온 문제점들을 규명하고자 하였다.
농촌․낙후지역 개발사업의 현장 적용과정 실태를 분석하기 위해 선행연구들에 서 제기되어 왔던 문제점과 과제들을 토대로 연구과제(RQ: research question)를 설정하고, 이들을 현지에서 검증․확인하는 방식으로 수행하였다.
RQ 1: 달성하고자 하는 지방자치단체의 구체적인 정책목표 또는 일관된 중ㆍ장 기 계획을 수립하고 있는가? 있다면 개별 단위사업들은 이들 목표 및 계 획들과 연계되어 추진되고 있는가?
RQ 2: 농촌지역 개발사업들 간 중복성이 발생하고 있는가? 발생하고 있다면 지 방자치단체 차원에서 어느 정도 문제시 되고 있는가?
RQ 3: 농촌지역 개발사업의 소규모 분산 추진으로 인해 사업의 효율성이 저하 되고 있는가?
RQ 4: 농촌지역 개발사업의 추진 시 지방자치단체의 자율성과 창의성이 발휘되 기 어려운 형편인가?
39) 선행연구에서 농촌․낙후지역 개발사업의 추진상 문제점으로 첫째, 농촌․낙후지역 개발사업의 정 책목표와 지역발전 방향과 연계 미흡, 둘째, 개발사업간 유사․중복성 문제, 셋째, 개발사업의 소규 모 분산투자에 따른 비효율성 초래, 넷째, 지역개발사업 추진시 지자체의 자율성과 창의성 발휘 곤 란, 다섯째, 지방자치단체의 단위사업간 조정 및 연계기능 부재, 여섯째, 지역개발사업에 대한 적절 한 모니터링과 평가체계 미흡 등이 주로 지적되어 왔다.
광역자치단체 도농통합시(10) 일반군(8) 신활력사업 군(8)
강 원 도(3) 강릉시 - 횡성군, 화천군
경 기 도(3) 안성시 여주군, 양평군
-경상남도(3) 마산시 함안군 남해군
경상북도(3) 안동시 울진군 의성군
전라남도(3) 순천시 영광군 곡성군
전라북도(3) 익산시 완주군 진안군
충청남도(3) 보령시 서천군 홍성군
충청북도(3) 충주시 음성군 보은군
제 주 도(2) 제주시*
-
-서귀포시
<표 4-5> 사례조사 대상 잠재지역 POOL(26개 시․군)과 사례지역 선정 결과 RQ 5: 지방자치단체들은 농촌지역 개발사업 간 연계 추진을 위해 자체적 조정기
능을 갖추고 있는가?
RQ 6: 지방자치단체들은 농촌지역 개발사업 추진과정에 대한 모니터링 체계, 결과 에 대한 평가 및 환류체계를 어느 정도나 갖추고 있는가?
(2) 사례조사 대상지역 선정 및 분석 절차
농촌․낙후지역 개발사업의 현장적용 사례 조사절차는 <그림 4-7>과 같이 연 구과제(RQ)를 사업추진 단계와 연계하여 검토하였다. 사례지역은 결과의 일반화 문제 등을 고려하여 광역자치단체별로 3개의 기초자치단체를 조사 후보지역으 로 구성하였다. 그리고 선정된 26개 자치단체를 일반지역 군, 낙후지역 군, 도농 통합시 및 행정시 등의 세 가지 유형으로 구분하여 각 유형별로 1개 자치단체를 최종 선정하였다. 이에 따라 일반 농촌지역으로는 서천군, 낙후 농촌지역으로는 진안군, 그리고 도농통합시에서는 제주도를 사례조사 지역으로 선정하였다.40) 현지사례 조사의 구체적인 방법은 첫째, 사례지역의 지역개발사업 담당공무원을 대상으로 심층면담조사와 현지조사를 실시하였다. 둘째, 보완적으로 농촌지역 지자체 공무원을 대상으로 설문조사 결과를 활용하였다.
주: 제주도는 특별자치도로 지역의 법적 위상이 달라진 특성을 고려하여 선정
40) 구체적인 사례지역 선정절차와 사유는 제2권 협동연구기관 보고서를 참조. 낙후지역 개발사업은 별 도로 지역(강원도 화천군, 충남 보령시)을 선정하여 추진하였다. 낙후지역 개발사업의 현장적용 실태 조사 결과는 제2권 협동연구기관 보고서를 참조
<그림 4-7> 현장 적용과정 사례조사 분석체계
(3) 농촌․낙후지역 개발사업의 현장적용 실태 분석
① 사례지역의 농촌․낙후지역 개발사업 추진현황
사례 지역들은 <표 4-6>에서 제시하듯이 모두 다양한 종류의 지역개발사업들 을 추진하고 있다. 이들 사업들은 각 사례지역의 발전에 일정부분 기여하고 있겠 지만, 실제 지역현장에서 얼마나 효과적으로 추진되고 있는지는 지역여건에 따 라 다르게 나타날 것으로 판단된다.
사례지역 중 서천군은 ‘서천발전 정부대안사업’ 등으로 국립생태원 조성, 국립 해양생물자원관 조성, 내륙산업단지 조성 등의 대규모 개발사업이 2007～2021년 기간동안 총사업비 1조원 이상이 투자될 것으로 계획되어 있다.
사 업 명 진안군 서천군 제주도
② 지방자치단체의 정책목표 및 중장기계획과 단위사업간 연계 실태(RQ1) 진안군은 2007년부터 ‘농가소득 2010년까지 1천만 원 향상’이라는 구체적인 목 표를 설정하고 10대 핵심전략사업을 추진 중이다. 그러나 농업․농촌발전계획 등 중장기 계획은 금년에 들어서야 연구용역을 추진하는 등 진안군의 중장기 계 획과 지역개발사업들이 사전기획 및 계획수립 단계에서 연계되지 않은 채 추진 되는 것으로 나타났다.
서천군도「2020 중장기발전계획」수립을 추진 중이며, 경제사회발전5개년계 획과 연계하여 핵심 사업영역과 세부 시책을 선정하였다. 서천군은 중장기 지역 종합계획을 지난 10년간 10회 이상이나 수립하였다. 그러나 서천군 담당공무원 의 ‘일 따로, 계획 따로’라는 표현처럼 단위사업들을 서천군의 중장기계획과 연 계시키려는 의도적인 노력이나 성과는 미흡한 것으로 나타났다.
제주도는「제주국제자유도시종합계획」이 최상위 지역발전종합계획으로 수 립되어 있으나, 이는 주로 관광지 개발과 관련된 내용을 위주로 하고 있으며 다 양한 농촌지역개발 단위사업들과 긴밀하게 연계되기에는 미흡하다.
사례지역들은 구체적인 정책목표나 중장기적인 종합발전계획을 수립하고 있 지 못하며, 이로 인해 단위사업의 추진이 지역의 종합적인 발전이나 통합을 유도 하기 보다는 개별 사업들의 나열에 불과한 측면이 있는 것으로 나타났다.
비록 중장기계획을 수립한다 하더라도 형식적인 계획으로 끝나고 있는데, 이 는 지방자치단체의 정책목표나 중장기계획이 재정적으로 뒷받침될 수 있는 현행 체계의 부재에 그 원인이 있는 것으로 지적하였다. 따라서 지방자치단체가 지역 의 중장기적 관점에서 단위사업들을 선택하고, 이를 예산편성의 자율성으로 뒷 받침할 수 있는 제도 개선이 시급한 것으로 지적되었다.
③ 농촌지역 개발사업의 중복적 추진실태(RQ2)41)
41) 지역개발사업의 중복은 내용적 중복과 공간적 중복이라는 측면에서 접근할 수 있다. 내용상 차이가 없는 사업들이 다수 부처에 의해 추진되는 것이 내용적 중복이라면, 지자체 차원에서 다수의 사업들 이 특정지역에 집중되어 나타나는 현상은 공간적 중복으로 볼 수 있다. 여기서는 후자의 공간적 집중 문제를 주로 살펴보았다.
지역개발사업의 중복적 추진에 대해서는 특정 마을이나 지역에 100억원 이상 의 개발사업이 집중 투입된 사례가 언론을 통해 보도되는가 하면, 지역개발을 전 공하는 전문가들 사이에서도 심각한 문제로 인식되고 있다. 특히 대부분의 마을 단위 또는 권역단위 농촌개발사업들의 공간적 집중은 사업내용이 유사한 사업들 의 중복을 의미하기도 한다. 그럼에도 불구하고 실제 지역현장에서 사업에 관여 하고 있는 공무원들은 다소 상이한 인식을 하고 있는 것으로 나타났다.
진안군에서 가장 많은 수의 마을(권역)단위 사업이 시행되는 지역은 동향면 능 길권역이다. 능길권역은 2001년부터 2008년까지 진안군 자체마을사업인 으뜸마 을가꾸기사업을 시작으로 녹색농촌체험마을, 아름다운 마을숲가꾸기, 정보화마 을, 마을종합개발사업, 전원마을조성사업 등 6개의 단위사업을 추진하고 있다.
총 투입된 사업비만도 94억 6900만원에 이른다.
사업명 위치
(행정리) 시설명 사업년도 지원비 비고
으뜸마을가꾸기 능금리(5)
학선리(2) 숲탐방로, 기자재, 쉼터 등 2001~2008 약2억2천만 진안군 녹색농촌체험마을 능길마을(3) 방문자센터 외 4종 2002 2억 농림부
아름다운
마을숲가꾸기 능길마을(3) 가로수식재 2003 5천만 산림청
정보화마을 능금리(5) 센터외 2종 2005 3억9천9백만 행자부
전원마을조성사업 학선리
산50번지 전원마을31세대, 교육문화센
터 및 귀농센터, 체험숲 등 2007~2008 약18억 농림부 진안군
마을종합개발사업 능금리(5) 학선리(2)
특산물가공공장, 친환경농자 재생산시설, 담장정비, 마을
특산물가공공장, 친환경농자 재생산시설, 담장정비, 마을