(2) 유역통합관리의 기본방향 - 농업용수 수리권 관련 논문집 : 「농촌용수 관리환경 변화에 따른 대응방안 연구」자료집 제2집

선진국 사례, 선행연구 등에 기초한 유역통합관리를 위한 기본방향은 크게 4가 지로 나눌 수 있다.

첫째, 치수, 이수 및 하천환경의 통합관리이다. 수계 및 주변의 토지이용 을 동시에 고려하면서 수량, 수질, 생태적 관점에서의 통합관리가 이루어져야 한다. 단일 목표중심에서 다양한 목표를 통합적으로 달성하고, 환경문제도 제 약조건이 아닌 하나의 목표로 인식해야 한다.

둘째, 유역통합관리를 이끌어 가는 “유역관리기구”가 필요하다. 유역관리기 구는 기본적으로 지리적, 수문학적 유역을 기준으로 한다. 유역관리기구의 관 할 영역의 크기에 따라 업무 특성은 달라질 수 있다. 예를 들어, 작은 조직은 지역문제의 해결, 큰 조직은 지역 간의 분쟁 조정, 국가차원은 규제 기준, 지역차 원은 토지계획에 적정하다.

셋째, 일관성 있는 유역계획이 수립되어야 한다. 대유역, 중유역, 소유역 계 획이 일관성 있게 추진되도록 유역계획을 수립해야 한다. 소유역 계획은 대유역 계획에서 제시된 내용을 충분히 반영할 수 있도록 통합되어야 한다.

넷째, 이해당사자 참여를 통한 거버넌스 체제의 유역관리를 시행해야 한 다. 유역계획의 수립 및 실행단계에서 지역주민 및 이해당사자의 참여를 법‧제도 적으로 보장하며, 거버넌스 체제를 통해 유역의 당면 문제에 공동으로 대처해 야 한다. 물 이용에 대한 의사결정 및 서비스 제공과 관련된 비용은 모든 제삼 자의 합의된 기준에 따라 투명한 방법으로 시행되어야 한다.

1.2. 농업용수 관행수리권이 물 통합관리체계에 미치는 영향 1.2.1. 물 통합관리와 수리권

물 통합관리는 물자원의 배분에 있어서의 통합적 접근이 중요한 요소이므로 수리권체계와 밀접하게 연계되어 있다. 물 통합관리체계 하에서 물 배분의 cri-teria에 일관성이 있어야 하며, 물 배분을 결정하고 관리하는 체계가 통합적이 어야 한다. 수리권체계는 이러한 물 배분시스템 하에서 일관성 있는 시스템으 로 구축될 필요가 있다. 수리권 설정의 원칙과 기준이 일관적이어야 하며, 통합 된 시스템에서 관리‧운영되는 것이 바람직하다.

1.2.2. 물 통합관리와 농업용수 수리권

가. 농업용수 관행수리권

농업용수 관행수리권은 최우선 권리로 설정되어 물자원을 가장 먼저 배분받 는 권리이나 수리권의 설정에 있어서 구체적인 내용이 분명하지 않아 (사용목 적, 사용량, 사용기간 등) 물자원의 통합적 관리와 이용을 어렵게 한다. 또한 물자원의 경쟁적 이용에 있어 물자원의 이용가치 제고를 위해 필요한 조정이 나 제한이 관행수리권에는 적용되지 않아 물자원의 효율적 이용을 제한하는 요소가 된다.

나. 농업기반시설관리권

농업기반시설관리권은 농업부문 외 타용도로의 물사용에 대해 기본적으로 배타적이며, 특히 농업기반시설관리권 하에서 공급하는 농촌용수를 무상으로 제공하고 있어 농촌용수에 대한 적정한 수요관리가 이루어지지 못하는 한편 농업 외 부문 물이용과의 적정한 자원배분을 저해할 수 있다.

일부 타용도 (생활용수, 공업용수) 공급시는 농촌용수와는 달리 비용을 부과

하는데, 이 경우는 원래의 부존자원량과 농업용 물 공급 기반시설 (농업용 댐 등)에 의해 사용가능량 증대에 기여함으로써 그에 따른 수리권을 가지게 되는 범위의 구분이 분명하지 않아 수리권 (관리권) 적용에 따른 갈등의 가능성이 있다.

1.3. 물 통합관리와 수리권 (해외사례) 1.3.1. 해외 수리권 제도

¹⁰

수리권제도는 국가마다 일률적인 방법이 존재했던 것이 아니라, 수자원 현황, 문화 및 관습 등에 맞게 시대적으로 적응·변화되어 왔다. 예를 들어 미국의 경 우에는 오래 전부터 연안권이나 선점권이라는 형태로 물사용권리가 주어져 왔 으나, 최근 새로운 수리권은 기득수리권과 공익을 해치지 않는 한에서 공식적인 허가과정을 통해 부여되며, 유용하게 사용되지 않는 수리권은 정부에서 회수하 기도 하고, 허가된 수리권에 대해서는 자유롭게 사고 팔수도 있게 하고 있다.

가. 미국

미국은 국토가 광활하고 지역별 자연조건, 수문조건이 크게 달라 지역별 수 리권제도가 크게 다르다. 특히 동부 지역과 서부 지역으로 크게 분류되는데, 주 (State)마다 물관련 법의 내용이 다르다.

미국의 수리권제도의 특성은 미국의 자연조건 등을 고려하여 상대적으로 강 수량이 많은 동부지역 (뉴욕, 버지니아, 미주리, 플로리다 등), 상대적으로 물이 부족하면서 큰 강을 가까이 둔 서부지역 (애리조나, 네바다, 유타, 뉴멕시코 등) 으로 크게 대별할 수 있고, 나머지 그 중간 혼합형 (캘리포니아, 캔사스 등)으

10 문현주. 2009. ｢합리적인 수리권 및 수자원에의 기여와 보상체계 연구｣. 환경정책평 가연구원.

로 구분할 수 있다. 동부지역은 물이 풍부하여 강 주변 사람이 적절히 물을 사 용할 수 있는 권리를 부여하여 연안권(riparian rights)이론에 따라 물이용권(수 리권)이 정립되고, 물이 부족하고 새로운 개척이라는 특수한 상황이 적용된 서 부지역은 선점권(appropriation)이론에 따르는 주(state)가 많다. 서부개척시 광 산개발업자는 연방정부의 아무런 규제 없는 상황에서 멀리 떨어져 있는 물을 끌어와서 사용하고, 이후 개발업자는 우선 이용자의 권리(prior appropriation rights)를 저해할 수 없도록 함으로써 서부에서는 선점권이 적용되었다.

농업용수 이용 관행 측면에서 보면, 상대적으로 물이 풍부한 동부지역의 연 안권 이론이 우리의 농업용수 이용 관행과 비슷하지만, 수리권제도와 관련해서 는 상대적으로 강우량은 많지 않지만 관개농업이 발달한 서부지역의 제도에 대한 이해가 필요하다. 19세기 말 서부개척이 본격화되면서 이주민들이 물이 부족한 서부에서 관개농업을 시작하기 위해 관개조합을 만들게 되었다. 서부지 역은 대체로 건조한 땅이 많아 하천 연안의 토지소유자들만이 물을 사용하도 록 하는 동부의 연안권을 적용할 경우 서부의 땅은 개발되기 힘들었다. 개인들 은 기술과 자금이 부족하여 대부분 관개개발에 실패하고, 정부가 별도의 개간 (reclamation)프로젝트 차원에서 불모지를 관개하여 서부개척을 주도하게 되었 다. 이 시기 관개는 개간을 의미하게 되었으며, 1902년 7월 개간법에 의해 적극 추진되었다.

물관리는 기본적으로 주정부가 하지만, 미국의 관개 확대 과정에서 연방정부 차원의 대단위개발 프로젝트의 추진 등이 있었으며, 현재도 다양한 관련조직의 활동이 있다. 연방정부 차원의 물관리조직은 개발국(Bureau of Reclamation), 환경청(EPA), 육군공병단(U.S. Army Corps of Engineers) 등이 있다. 캘리포니 아주에서는 물관리기관으로 주정부의 수자원부(Department of Water Resources), 수자원관리위원회(State Water Resources Control Board), 61개의 특수공법인으 로 준행정기구(Quasi-Administrative Government Organization)인 물구역(Water Districts) 등 이 있는데, 대부분 지역이 Water Districts로 구성되어 있다. 이 Water Districts가 수리권을 보유하면서 물 관리의 중추적 기능을 하고 최종수 요자에게 수리권(물)을 판매한다. 물론 최종수요자가 수리권을 지닌 경우도 있

다. 수리권 조정의 경우는 개별적인 조정이 아니라 물구역(District) 간의 조정 이 중요하다.

나. 호주

(1) 수리권제도

호주는 약 200만ha의 관개농지를 보유하면서 관개농업이 농업총생산의 25%

를 차지하고 있다. 주요 관개 지역은 Murray-Darling Basin (South Australia, New South Wales, Queensland, Victoria 주에 해당)에 집중되어 있다.

Murray-Darling Basin은 Murray River와 Darling River의 지류를 포함하여 유 역면적이 약 100만 ㎢를 넘는 호주 최대의 강 유역이다. 호주 전제 관개시설의 75%, 호주 전체 농업 생산량의 41%를 차지한다. 호주의 강우량이 지역적 편차 가 심하여 관개농업도 지역적 집중이 심하다.¹¹

호주는 연방국가로서 헌법에 의해 연방정부(Common Wealth)는 제한된 권한 만 갖도록 되어 있으며, 헌법에는 물이나 환경에 대한 규정이 없다. 각 주가 물 관리의 권한을 갖고 있다. 물이용권(수리권)은 철저하게 정부(주 정부)의 통제 를 받고 있으며, 사적 관개회사가 존재하지만 주요 물공급 기반시설은 정부에 의해 설치, 소유, 유지 관리되어 왔다.

물론 각 주마다 물관리 내용이 다르다. 주 정부의 물관리부서가 물 배분계획 (water allocation plan)을 수립하며, 물이용 면허(water license)나 허가(permit) 를 통해 물관리를 한다(한국수자원공사 2005). 1995년 이전에는 정부가 직접 물공급을 담당하였으며, 물의 효율성보다 물의 이용을 장려하였다. 환경적 고 려가 거의 없었으며, 물에 대한 법적 안전장치(legal security)가 없었다. 정부는 관개회사의 물사용 지분을 정하고 관개용수량을 판매하며, 물공급, 이용, 환경 보호, 재정상태 등을 감독한다.

11 호주는 넓은 국토면적을 가진 나라로서 지역별 기후와 강우패턴이 매우 심한 나라 이다. 댐의 축조나 방류조절 등이 있어야 계절별 지역별 차이를 보완할 수 있다. 그 리고 연평균 강우량도 평균 465㎜정도로 건조하지만, 지역적으로 100㎜에서 2,000

㎜로 큰 차이를 보인다(최경숙 2006).

과거 물공급은 개발장려 차원에서에 정부지원이 이루어졌으나, 점점 물의 추 가 개발이 어려워지자 유지관리비의 수익자부담 원칙이 강화되어 왔다. 특히 정부는 물의 부문 간, 부문 내 거래(transfer)정책을 포함하는 물관리체계 개혁, 농촌 물개혁(rural water reform)을 적극 추진하여 왔다.

2004년 이후 National Water Initiative(NWI)에 의해 수리권 거래(water trade) 를 적극 확대하는 정책을 추진하고 있다. 이를 위하여 수리권과 토지소유권을 분리, 즉 수리권을 토지소유와 무관하게 소유할 수 있도록 하였으며, 매년 물이 용 권리가 농민 간, 유역 간, 주 간 거래되도록 하였다. 영구수리권 (permanent water entitlements)의 거래는 토지거래시 발생한다. 관개기반시설의 소유와 관 리가 사유화 또는 법인체제로 전환되면서 농업인들은 기존의 수리권을 승인받 은 물이용 서비스의 수혜자로 전환되고 있다. 정부의 관심은 농민의 물관리에

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