농업용수관리상의 문제점

4.3.1. 농업용수의 특수성을 반영한 양적인 범위 설정기준 문제

농업용수의 특수성은 유역의 기상, 토양, 작물의 종류 및 생육조건 등 많은 인자들이 수요 및 공급패턴에 변수로 작용하기 때문에 대상작물이 다양한 경 우에는 그만큼 용수계획이 더 복잡해지므로 타용수에 비해 소비구조가 매우 복잡하며, 강우과 기후변화 등에 따른 사용량의 변동성과 논에서는 관개와 배 수가 연속적으로 순환하는 과정에서 공급량의 일부가 배수로나 소하천으로 회 귀되는 점과 최종적으로 하천으로 환원된 물은 하천의 유황을 개선하고 지표 수로서의 재이용이 가능하다는 점이 있다. 작물별, 시기별, 강우특성과 기후변 화 등에 따른 사용량의 변동성 및 상부지역의 이용량이 하부지역에서 재이용 되는 등 수리 특성이 매우 복잡하기 때문에 농업용수 사용량 범위에 대한 농업 용수 수리권 보장 범위를 정하는 기준이 매우 모호하다 (김성기, 2002).

현재 우리나라 농업용수의 수리권 설정기준은 지역별, 수계별, 또는 적용법 규에 따라 상이하고 연간총량기준으로만 설정되어 있다. 하천법의 하천수 사용

권은 취수시설용량으로 결정되어지며, 관리청마다 다르게 책정되어 있다. 또한 댐건설법의 댐사용권과 유수점용권이 기득수리권에 대해서는 기존 취수시설의 시설용량으로 설정하고 추가계약 수리권은 연간 1,200mm로만 설정되어 있어 시기별로 이용량의 패턴이 다양한 농업용수의 특수성이 전혀 반영되고 있지 않아 시기별 용수부족의 우려가 있다. 또한 기존의 농업용수의 수리권 행사기 관이 답작관개 기간 내로 설정되어 있음으로써 밭작물과 특용작물 등의 재배 수량에 대한 권리 행사가 곤란한 점도 제기된다.

4.3.2. 농어촌용수로의 범위확대에 의한 양적인 범위 설정기준

농림부에서는 농업용수를 농촌용수 차원에서 관리하기 위하여 1990년 ‘농어 촌발전특별조치법’에서 처음으로 ‘농어촌용수’라는 개념을 도입하여 농어촌용 수합리화계획의 수립을 의무화하고 농어촌용수구역을 지정x고시토록 하고 있 다. 지역의 농업뿐만 아니라 농촌의 자원을 보전, 유지시키는 기능을 담당하고 자 함이다. 따라서 농업용수의 범위가 농어촌용수 개념으로 확대될 경우 농업 생산용수에 대한 범위 설정과 명확한 법률적 해석이 이루어질 수 있도록 법률 정비가 필요하다.

최근에는 농업용수 사용 그 자체가 생태적 기능, 경관보전 기능 등 다원적 기능을 수행하고 있을 뿐 아니라, 소방용수, 혹은 지역 문화 축제 행사용 목적 의 용수로 사용하는 등 다양한 용도로 사용하고 있다. 일본에서는 이러한 용수 를 농업용수의 개념을 넘어서서 ‘지역용수’ 개념으로 이해하는데, 우리나라에 서도 이에 대한 관련 법 및 제도의 정비가 요구된다. 또한 이러한 지역용수 및 농어촌용수 개념 도입의 경우 하천법에 의한 수자원장기종합계획 수립과정에 서 물 수요 추정에 영향을 주게 되는데, 이 경우 농업용수의 확대된 개념의 범 위와 기존의 농업용수 기득권으로 인정되는 물의 양을 얼마로 할 것인지에 대 한 명확한 기준이 필요하다. 그리고 양적범위를 규정하기에 앞서 이러한 용어 들 (eg. 농어촌용수, 농촌용수, 지역용수)에 대한 정의를 재정립하고 필요에 따 라서는 용어를 통일하여 사용할 필요가 있겠다.

4.3.3. 신규‧추가개발 용수에 대한 수리권 설정

최근 비농업용수 수요, 즉 농촌지역의 생활용수, 공업용수 등의 증대에 부응 하기 위한 신규댐 건설과 농업용 저수지‧댐의 노후화로 인한 안정성 문제 및 치수증대사업, 4대강 살리기 사업일환으로 실시되고 있는 댐 숭상과 보강개발 사업, 저수지숭상 등의 수리시설 재개발사업으로 인하여 추가 개발된 용수에 대한 수리권의 설정과, 기존 농업용수 수리권 보장 범위 수준의 결정에 대한 명확한 기준이 없다. 이런 경우 갈수기 생활용수 공급이 우선되고 농업용수 공 급이 후순위인 우리나라 현 법규상 불리한 입장이기 때문에 하천법에 명시된 허가수리권 개념을 전체로 확산할 경우 이러한 부분에 대한 농업용수 수리권 의 안정적인 보장을 위한 장치마련이 반드시 필요하다.

신규로 수리시설이 건설되었을 경우 신규로 개발될 용수에 대한 수리권 할 당기준 및 분배문제가 가장 큰 사안이다. 특히 신규로 댐을 건설하는데 따른 하류지역의 기존수리권을 보장해 주어야 한다. 또한 댐 건설지역의 기존 수리 권에 대한 문제를 해결하기 위하여 댐 건설로 인한 추가적 용수공급 가능량에 대한 수리권을 개발자에게 부여하여할 것인지, 주변토지 이용규제와 환경적 측 면을 고려한 지원사업측면에서 해당지자체와의 협상을 통하여 수리권을 할당 할 것인지를 결정해야 하는 문제가 있다(지홍기, 2007).

우리나라의 댐 건설은 농업용인 경우는 한국농어촌공사가, 그 외 이수 ‧ 치 수용 다목적댐은 한국수자원공사가 주로 수행하고 있다. 물론 이상기후, 댐시 설의 노후화 등으로 한국농어촌공사가 신규로 댐을 건설할 경우 근래에는 용 도를 다목적용으로 하고 있지만 일부 농촌지역의 생활용수, 공업용수를 제외하 고는 거의 농업용수가 대부분을 차지한다. 현재 한국수자원공사에 의해 시공되 고 있는 신규댐은 김천의 부항댐과 군위의 화북댐으로 전국적으로 경북지역 두 군데이며, 한국농어촌공사 주관으로 진행되고 있는 신규 농촌용수개발은 지 구별로 크고 작은 규모로 745건 정도 진행 중에 있다.

신규댐의 경우 계획 당시 수혜지역 내 취수원 파악 및 기존의 수리권을 조사 하여 필요수량 산정에 고려를 한다고 하지만 실제 산정된 계획량의 공급과정

에서 기득수리권이 침해를 받는 경우가 발생할 수 있다. 이는 계획수량에 대한 용도별 명확한 물배분기준이 마련되어 있지 않아 경우에 따라서는 타용도에 더 많이 공급될 경우 기득수리권은 양적으로 기존보다도 축소된 수리권을 가 질 수 있기 때문이다. 그리고 설계계획량을 산정할 시에는 실제 필요수량보다 여유를 두고 산정을 하기 때문에 이러한 여유수량에 대하여 어떻게 용수배분 을 할 것인가에 대한 지침마련도 필요하겠다. 특히 요즘에는 환경적인 측면을 고려하여 하천유지용수량 혹은 환경용수량의 할당을 증대하는 경우가 많은데, 농업용수의 목적외 용수의 활용을 증대하는 방안까지 고려한 좀 더 구체적인 지침마련이 구비되어야 할 것이다.

현재 국내에서 재개발되고 있는 기존댐은 한국수자원공사에서 진행한 성덕 재개발댐과 섬진강 구댐의 사례가 있으며, 한국농촌공사의 경우 전국적으로 약 80건 정도의 지표수재개발사업을 진행 중이다. 성덕 재개발댐은 한국농촌공사 가 관리하던 기존의 농업용 목적의 성덕댐을 한국수자원공사가 치수증대사업 의 일환으로 성덕댐이 위치한 하류에 보조댐을 신규로 축조하고 있다. 이에 본 댐과 보조댐의 농업용수 수리권은 한국농촌공사에서 가지며 그 외 용수량은 한국수자원공사에서 관리권을 가지도록 되어 있다. 섬진강 재개발댐의 경우 기 존의 구댐에 신규로 보조댐을 증설하여 기존의 구댐 관리자였던 한국농어촌공 사 및 한국전력공사와 협의하여, 구댐과 신규댐의 농업용수 수리권은 한국농촌 공사에서 관리하고 있으며, 발전용수사용권은 한국전력공사에서 관리하고, 홍 수조절 및 생‧공용수, 댐시설물은 한국수자원공사에서 소유권을 가지고 관리 하고 있다. 따라서 성덕댐과 섬진강 구댐의 경우는 모두 기존의 농업용 목적댐 에 보조댐을 신규로 보강개발한 사업으로 신규댐의 용도는 주변지역의 생활용, 공업용수, 유지용수 등의 이수목적과 홍수조절의 기능을 가진 치수목적을 꾀하 도록 설계되었다. 이렇게 한 수리시설에 대하여 여러 관계기관이 참여한 경우 는 수리권귀속 주체문제, 시설물관리 비용분담 문제, 시설물재산권주체 결정 문제가 야기될 소지가 있다. 이에 대한 구체적 기준마련이 법률적으로 준비되 어야 하겠다.

4.3.4. 허가받은 농업용수의 여유수량에 대한 권리행사 주체 문제

현실적으로 우리나라에서는 농업 용수의 거래제도가 정착되지 않고 있지만, 농어촌정비법 제20조(농업기반시설의 목적외 사용)의 “본래의 목적 또는 사용 에 방해가 되지 아니하는 범위안”에서 목적외 사용을 가능하도록 하고, “농업 기반시설관리자는 농업기반시설 또는 용수를 농업 등 본래 이외의 목적으로 사용하는 사용자로부터 농업기반시설의 유지 또는 보수에 필요한 전부 또는 일부의 경비를 징수할 수 있다”라는 규정에 근거를 두고 이미 목적외 사용이라 는 이름으로 농업용수의 거래가 이루어지고 있다고 볼 수 있다.

실제 한국농어촌공사는 상당량의 농업용수의 목적외 사용실적이 있다. 이러 한 목적외 사용 부분은 수리권과 토지소유권의 분리를 전제로 하는 본격적인 수리권 거래는 아니지만, 수리권 거래제도 도입의 가능성을 보여주고 있다. 그 러나 이러한 농어촌정비법 및 농어촌정비법시행령에 근거한 목적외 용수는 단 순히 한국농어촌공사 등 농업생산기반시설 관리자의 사업 측면에서 언급된 것 으로서 민법, 하천법 등과 연계되어 수리권의 재산권적 인정, 수리권과 토지소

실제 한국농어촌공사는 상당량의 농업용수의 목적외 사용실적이 있다. 이러 한 목적외 사용 부분은 수리권과 토지소유권의 분리를 전제로 하는 본격적인 수리권 거래는 아니지만, 수리권 거래제도 도입의 가능성을 보여주고 있다. 그 러나 이러한 농어촌정비법 및 농어촌정비법시행령에 근거한 목적외 용수는 단 순히 한국농어촌공사 등 농업생산기반시설 관리자의 사업 측면에서 언급된 것 으로서 민법, 하천법 등과 연계되어 수리권의 재산권적 인정, 수리권과 토지소