1. 프랑스에서의 논의
1974년 시라크 정부의 사회부장관이었던 르네 르느와르(Rene Lenoir)의 저작 Les Exclus, un Français sur Dix에서 정신적, 육체적 장애인, 자포자기한 사람들,
장애노인, 학대받는 아동, 약물중독자, 문제가정 등을 지칭하여 사회적 배제라 는 용어를 사용하였다. 그는 이 책의 제목대로 프랑스 인구의 약 10%가 배제 된 사람들(les exclus)이라고 주장하였다. 르느와르는 배제의 과정보다는 이들이 처한 상황을 묘사하는 데 무게를 두었으며, 불평등, 빈곤, 주변화 등 개념에 비 해 사회적 배제를 중심적 개념으로 자리매김하지 않았었다.
70년대에 프랑스 좌파들은 객관적 배제와 주관적 배제를 구분하면서 특히 주 관적 배제에 주목하였는데, 주관적 배제란 자본주의 하에서 소외와 개인적 자 율성의 상실을 의미하는 것이었다. 주관적 배제를 강조하면서 담론은 계급투쟁 에서 도시대중의 운동이나 사회운동으로 이동하기 시작하였다. 오일 쇼크 이후 경제성장으로부터 배제된 사람이 존재한다는 것이 주목받기 시작하였고, 빈곤 은 경제성장으로 해결되는 것이 아니라는 인식 대두되었다. 사회적 배제는 경 제발전의 과정에 뒤쳐져서 경제성장의 성과를 분배받지 못한 사람들을 지칭하 는 의미로 사용되었던 것이다.
2차대전 이후 프랑스는 약 30년간의 번영기를 구가하였다. 이 기간 동안 빈 곤보다 불평등이 문제되었었다. 1981년 피에르 모로아(Pierre Maurois)를 수반으 로 하는 최초의 사회당 정부가 등장하였다. 이 시기 프랑스에서는 경제위기를 거치면서 빈곤과 실업이 새로운 양상을 보이기 시작하였고, 빈곤화의 과정과 메커니즘보다 빈곤의 양적 계측에 주목하였던 기존의 연구경향에 대해 비판이 제기되었다.
경제위기와 국제적 경쟁의 격화로 인해 근로능력이 있는 계층에서도 실업이 발생하였다. 흔히 신빈곤으로 지칭되었던 이러한 현상적 변화에 대해 빈곤에 대한 접근방식이 변화되어야 한다는 지적이 제기되면서 빈곤을 대체하는 다양 한 표현 등장(위험, 취약성, 통합, 사회적 배제 등)했던 것도 이 시기였다. 이 기간 동안에 새롭게 제기된 인식은 개인은 다양한 사회적 계층에 속하며 부지 불식간에 계층을 이동할 수 있다는 점이었다. 따라서 결과보다는 계층이동 과 정에 중시해야 한다는 문제의식이 확산되었다. 또한 장기실업의 발생은 타겟그 룹 위주의 ‘보상’(compensation)이 갖는 한계를 드러내는 것이다. 취약계층을 구 성하는 새로운 요인들(성, 연령, 교육수준, 관계적 자본, 사회적 능력)에 주목하
기 시작하면서 다차원적 접근의 필요성도 자연히 언급되었다.
80년대 중반까지 우파와 공산주의 반대파는 증가하는 실업과 신빈곤 현상을 놓고 사회당 정부의 대처방식에 비판을 가하였다. 이러한 비판을 다시 반박하 기 위하여 사회당 정부는 사회적 배제라는 개념을 적극적으로 사용하기 시작하 였다. 장기적으로 지속되는 반복적 실업의 이면에는 정부의 정책실패나 무능보 다 사회적 유대의 약화(가족의 불안, 1인가구, 사회적 고립, 노조에 근거한 연 대의 약화 등)라는 근본적 문제가 놓여 있음을 부각시키고자 했던 것이다.
이후 프랑스에서는 사회적 배제의 의미가 더욱 확대되어, 사회적 배제는 개 인이나 집단간 의사소통의 부재, 또는 상호 인정과 소속감을 교환하지 못하게 하는 상호 몰이해를 의미하는 것으로 폭넓게 이해되었고, 인종문제, 이민문제 등에서 더 나아가 청소년 문제, 공간적 의미의 경제적 배제까지 사회적 배제의 틀 속에서 이해하게 되었다.
2. 유럽연합의 사회적 배제 개념 수용
주9)사회적 배제 개념은 프랑스에서 태어났지만, 그 발전과 확산에는 유럽연합의 국제기구들이 중요한 역할을 하였다. 7~80년대 프랑스가 경험한 상황은 다른 유럽국가들에서도 크게 다르지 않았다. 70년대에는 빈곤이 꾸준히 감소하였으 나 8～90년대에 들어 빈곤과 실업 이 증가하면서 새로운 형태의 빈곤, 또는 주 변화(marginalization) 문제가 이슈로 제기되었고, 사회적 배제 개념에 대한 정책 적 목적의 관심이 증대되었다.
80년대 중반 이후 유럽공동체 집행위원회 위원장이었던 들로(Delors)가 적극 적 사회정책의 중요성과 독립성을 강조하였는데, 그는 단일한 시장을 위해서는 사회적 통합이 기초가 되어야한다는 의식 하에 사회적 배제를 핵심적 정책 개 념으로 제시하였다. 집행위원회 내부에 프랑스 출신의 관료들이 고용, 노사관 계, 사회정책 관련 부서 등에 많이 포진하고 있었다는 사실도 프랑스의 정책담 론과 복지제도의 이념이 수용되는 데 영향을 끼쳤다.
주9) 이 소절의 내용은 주로 Atkinson & Davodi(2002)를 참고하였음.
한편, 세계화의 도전에 대항하여 더욱 경쟁력 있고 유연한 유럽경제를 건설 하려는 압력으로 인해 사회보장제도 개혁의 필요성이 대두되었다. 당시 유럽공 동체에는 경제정책과 사회정책 사이에 비대칭성이 존재하였으며, 사회정책이 경제정책에 종속된 형편이었다. 당시 유럽위원회는 다양한 이해들의 대화와 참 여, 공감대를 형성하는 사회정책 전략을 추구하였는데, 사회적 배제에 대항한 투쟁은 사회적 배제가 경제성장과 경쟁력에 위협이 되고, 사회보장제도에 재정 적 압박을 가함으로써 유럽사회경제 모델의 근간을 침식한다는 점에서 정당화 되었다. 경제성장을 위해서도 사회정책의 개편이 있어야 한다는 논리로 회원국 과 사용자의 반발을 누그러뜨리고자 했던 것이다.
유럽연합은 회원국의 빈곤과 불평등 문제가 유럽통합의 가장 큰 걸림돌이라고 인식하고 회원국 간의 정치, 사회적 협약을 통해 사회적 배제 철폐를 위한 노력 을 확인하고자 했다. 유럽사회헌장(The European Social Chater, 1989)에서 ‘사회적 배제’ 개념이 처음 사용된 이래 암스텔담 조약(The Amsterdam Treaty 1997)에서 는 유럽연합이 추구해야할 목표 중 하나로 사회적 배제 극복이 명시되면서, 구 체적 실천방법이 제시되었다. 리스본 정상회담(The Lisbon European Summit, 2000)에서는 사회적 배제 극복을 유럽 사회모델의 중심요소로 규정하였고 2010 년까지 유럽에서 빈곤을 철폐할 것을 선언하였다. 또한 사회정책분야에 대한 회 원국의 책임을 존중하면서도 사회적 배제 철폐를 위한 협력 증진을 위해 유럽 집행위원회가 제시하는 프로그램에 공동으로 보조를 맞출 것을 요구하였다. 이 를 위한 사전작업으로 사회적 배제에 관한 사회지표(social indicator)를 개발하기 로 한다. 니스 이사회(The Nice EU Council, 2000)에서는 회원국에게 ‘빈곤타파와 사회적 배제 극복을 위한 국가실천계획(National Action Plan)’을 마련하고 실시할 것을 결정하였다. 각 회원국가는 이를 위해 2년 단위의 행동계획을 수립하고, 이 계획 수행의 성과에 대한 보고서를 제출할 것을 의무화하고 있다.
이와 같이 90년대 초반부터 사회적 배제는 유럽연합 국가들의 사회정책의 기 초가 된다. 이후 다양한 조직들이 사회적 배제를 분석하고, 이와 관련된 보고서 를 생산하는데, 대표적인 것들을 예로 들면 다음과 같다.
– EC Commission(1992) Toward a Europe of Solidarity: Intensifying the Fight Against Social Exclusion: Fostering Intergration.
– EC Commission(1992), Second Annual Report of the EC Observatory on Policies to Combat Social Exclusion
– EC Commission(1996), First Report on Economic and Social Cohesion 1996 – EC Commission(1998), Non Monetary Indicators of Poverty and Social Exclusion – EC Commission(1998), Social Action Programme 1998-2000
– EC Commission, Social Protection Committee(2001), Report on Indicators in the Field of Poverty and Social Exclusion
– EC Commission, Social Protection Committee(2001), National Action Plan of European Union 2001~2003
– EC Commission, Social Protection Committee(2003), National Action Plan of European Union 2003~2005