고용보험 건강보험 국민연금
정규직 88.8 90.6 87.5
비정규직 50.0 45.3 42.2
계약직 80.4 80.1 80.9
시간제 25.0 23.8 22.3
일용직 30.8 13.9 13.7
기타(파견, 용역 등) 73.6 79.0 66.8
자료: 노동부
외환위기에 대한 대응책으로 공공부조제도인 국민기초생활보장제도가 2000년 부터 도입되었다. 국민기초생활보장제도는 과거 생활보호제도의 한계를 극복하 면서 경제위기시 한시적 긴급지원제도로 운영되었던 한시적 생활보호제도를 포 섭하였다. 국민기초생활보장제도는 과거 생활보호제도와 달리 근로연령층을 수 급대상으로 포함하고, 단, 근로능력자에게는 근로조건을 부과하여 자활의 개념 을 수용하였다. 최저생계비라는 보다 과학적인 기준을 적용하고 주거급여 도입 등 급여포괄성을 제고함으로써 실질적인 기초생계 보장이 되도록 설계되었다.
하지만 아직 가족의 부양능력이 있거나 재산이 일정 수준 이상인 가구는 이러 한 보호를 받기 어려운 한계를 지니고 있다.
경제위기 초기에는 실업발생의 예방에 중점을 두고 중소기업지원과 재정지출 의 확대를 우선하였다. 일자리 창출사업은 작은 규모로 그쳤다. 실업자를 위한 대책 중 단기일자리 공급으로 공공근로사업이 1998년 실시되기 시작하였다(고
제5장 한국 복지모형의 변화와 그 진단
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영선 외, 2007: 103 참조). 공공근로사업은 위기 당시 대표적인 실업자 대책이 었지만 1999년 2조 6천억 원을 고비로 그 규모는 계속 감소하였다. 2002년까지 지속되었지만 사업의 내용이 비생산적인 것이었고 여성 비경활인구의 참여가 많아져 대상의 선정 등에서도 실업자를 위한 제도인가, 논란이 되었다. 신규 고 용이 위축되면서 등장한 청년실업문제에 대해서는 정부지원 인턴제도가 실시되 었는데 이 역시 1999년 6만 2천명에서 감소하기 시작하였다. 전체적으로 위기 후 실업대책은 대규모의 불안정 단기 일자리 마련이었고 체계적으로 운영되지 못하여 실업의 완화하는 제도의 목적달성이 이루어지지 않았다는 평을 받고 있 다(이현주‧강신욱, 2008).
2003년 이후 사회보장제도의 변화 중 가장 큰 변화는 사회보험 외 현금 및 현물 지원의 대상 확대이다. 과거와 달리 대상의 확대 수준은 표적집단의 상당 부분을 포괄하는 것이어서 준 보편적이라고 평할만하다. 구체적 제도 변화는 취약계층을 대상으로 하는 준보편적 현금지원제도의 도입 및 확대, 아동을 대 상으로 하는 지원확대, 그리고 고용창출과 고용장려를 위한 제도의 도입 및 확 장, 사회서비스의 확충으로 요약할 수 있다. 준보편적 현금지원제도로는 2008년 부터 실시되는 기초노령연금제도와 2009년부터 실시를 예정하고 있는 아동양육 수당이 있다. 기초노령연금제도는 노인 중 경제적 지위를 기준으로 하위 60-70%에게, 아동양육수당은 정부 발표에 따르면 2009년 7월부터 보육시설이나 유치원을 이용하지 않는 아동 중 부모의 소득이 하위 60%이하인 아동에게 일 정액의 현금을 지원하는 제도이다. 급여의 수준은 높지 않은 상태로 시작되었 지만 이 제도 모두 과거의 복지정책과 달리 대상의 규모가 대폭 확장되었다는 특징을 갖는다.
노동시장의 구조적 변화에 대한 정책적 대응의 필요성이 인식되기 시작하였 고 복지의 확충을 위한 새로운 정책 담론이 필요하다는 인식이 확산되면서 사 회투자라는 이름 하에 일자리 창출과 인적자본의 제고를 위한 각종 정책들이 도입되었다. 2007년부터 진행된 사회서비스의 확충은 고용을 창출하면서 사회 취약계층을 대상으로 돌봄서비스를 강화할 수 있다는 점에서 강력하게 추진되 었다. 사회서비스의 확충은 저소득층을 대상으로 한정하여 출발한 것이지만 중
한국복지모형에 대한 연구
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장기적으로는 서비스 대상의 확대를 염두에 둔 것이기도 하였다. 사회투자전략 으로 아동을 대상으로 하는 희망스타트사업 실시, 보육사업의 확대, 아동발달계 좌 도입 등도 진행되었다. 희망스타트와 아동발달계좌는 아직 초보적, 실험적 성격을 지니고 있는 것이지만 보육사업은 그 대상이 매우 넓어져서 역시 준보 편적 성격을 지닌다. 한편 노동부는 2003년부터 사회적 일자리사업을 시작하였 다. 사회적 일자리가 인건비 전액을 정부로부터 지원을 받는다는 점에서 이와 다른 사회적 기업육성 정책에 대한 논의가 시작되었고 2006년에는 ‘사회적기업 지원법’이 제정되기도 하였다. 2003년 이전과 비교한다면 노동분야의 정책도 보다 상시적인 구조적 대응을 염두에 둔 것들이다.
2. 지출의 변화
우리나라 복지의 성격을 논하면서 가장 자주 언급되는 것 중 하나는 복지지 출의 특성이다. 복지지출에서 국가책임이 크지 않아 우리나라의 복지는 자유주 의적 또는 가족주의적 성격을 지닌다고 지적되어왔다. 정부의 공공지출보다 민 간의 지출이 사회보장지출의 증가를 주도하였다는 점에서 정부의 책임이 강화 되지 못하였다는 비판을 받게 된 것이다. 하지만 2003년 이후 2004년과 2005년 에는 사회복지지출에서 공공부문의 비율이 과거 대비 증가한다.
총 사회복지지출을 보면 경제위기 후 크게 증가한다. 그러다 ‘98년 ’99년에 들어서면서 2003년까지 감소국면으로 돌아선다. 하지만 2003년을 넘기면서 사 회복지지출은 다시 증가한다. 감소 시기에는 실업과 적극적 노동시장영역의 지 출이 전체 감소에 비교적 큰 기여를 하였다. 경제위기를 넘기면서 노동시장의 구조적 변화에 대응하지 못하고 단기적이고 임시적인 고용정책으로 한정되었다 는 평가가 가능한 대목이다. 관건이 되는 공공지출의 변화를 보면 1996년 총 사회복지지출 중 정부지출은 23.7%였고 1998년에는 17.3%, 2000년에는 22.3%, 2001년에는 예외적으로 높아 25.5%였지만(주로 국민기초생활보장제도의 영향으 로 추정) 2002년에는 24.0%, 2003년에는 22.0%였다가 2004년과 2005년에는 25.7%, 25.7%였다.
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[그림 5-10] 재원별 사회복지지출의 현황0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
정부지출비율 민간지출비율
주: 정부지출: 사회보험 외 정부지출 자료: 고경환 외, 2007: 112를 기초로 재구성
물론 사회복지지출이 증가하였음에도 불구하고 아직도 낮은 수준이라는 점에 비추어보면 우리나라의 복지가 자유주의 유형보다도 극단적인 것으로 보인다.
2005년 우리나라 사회복지지출은 GDP의 9%를 넘겼지만 아직 OECD 국가 중 매우 낮은 국가군에 머물러 있다. 그리고 국민소득 2만 달러 시기의 다른 나라 사회지출과 비교하여 볼 때, 일본의 11.7%, 미국 13.4%, 캐나다 16.9%, 영국 26.1%, 프랑스 26.5%, 네덜란드 28.5%, 스웨덴 30.9%보다 낮다.
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[그림 5-11] 한국과 OECD국가의 사회지출 추이(in percentage of GDP)
0 5 10 15 20 25 30
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Korea OCDE-28 countries UE-15 countries
하지만 출발선의 차이로 변화의 모든 것을 사상하기에는 무리가 있다. 적어 도 정부의 지출이 증가하고 있으며 이 점은 과거 우리나라 복지성격의 규명에 서 지적한 정부책임에 대한 좀 더 다른 접근의 여지를 남겨둘 필요를 암시한 다.
한편 2004년 이후 정부예산에서 차지하는 각 예산의 비중이 변화되어 사회복 지예산이 과거 항상 우위를 점하던 경제분야 예산의 비중을 넘어섰다(참여정부 국정리포트, 2007: 202). 경제성장 중심의 발전주의 모델의 유산이 일소되었다 고는 보기 어렵지만 적어도 일정한 변화를 경험하고 있는 것이 목격된다. 양재 진(2008)은 위와 같은 예산 비중의 변화를 경제위기 이후 한국이 과거 발전주 의 복지레짐이 전제하는 최소복지국가(the minimalist welfare state)에서 이탈하기 시작한 징후로 해석하기도 하였다. 지출의 수준은 아직 낮지만 지출의 구조와 사회복지비의 비중 변화에 대해서는 주목할 만하다.
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