복지국가 - 한국복지모형에 대한 연구 : 그 보편성과 특수성

- 연대의 방식 개별적 보편적 연(緣)조합주의

- 연대의 중심 시장 국가 가족

- 탈상품와 정도 최소주의적 최대주의적 높음

해당 국가 미국 스웨덴 독일, 이태리

자료: G. Esping-Andersen(1999)

3. 복지체제론의 수정

복지체제이론은 높은 추상수준으로 인해 설명하지 못하는 많은 복지국가를 남겨두고 있다. 그것은 단순히 세계 각국의 복지체제를 비교분석할 수 있는 데 이터의 부재 문제가 아니라, 복지체제유형론 자체가 갖는 한계와 밀접한 관련 이 있다. 이러한 맥락에서의 비판은 주로 신제도주의자들에 의해 제기되고 있 으며, 이는 비서구권 국가인 우리나라의 복지국가 성격을 논의하는데도 매우 중요한 함의를 갖는다. 여기서는 보놀리(G. Bonoli)와 피어슨(P. Pierson)의 논의 를 중심으로 설명하기로 하겠다.

보놀리는 기존 이론들이 일차원적 유형화(single-dimension classification)에 머 물고 있다고 지적하는 대표적인 이론가이다. 물론 에스핑-앤더슨의 이론은 복 지국가의 형성과 발전에 영향을 미친 요인들을 포착함으로써 복지체제 논의에 보다 실질적인 기여를 하였다. 하지만 그의 방법도 일차원적 유형화라는 비판 으로부터 자유롭지 못하다. 양적 지표만을 활용한 유형화 작업은 동일한 지출 수준을 보이는 국가 간의 차이점, 특히 목표․방식․효과의 차이를 간과하는 한계를 보이고 있다는 것이다. 그것은 보편주의와 조합주의의 차이를 보장범위

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(coverage)의 차이로 축소하고, 기여금방식과 조세방식이 갖는 정치적․제도적 함의를 고려하지 못했던 것이다(G. Bonoli, 1997).

보놀리의 질적 분석방법은 복지체제를 유형화함에 있어 비서구권 국가들이 특징적으로 나타내는 정치세력간의 힘 관계, 문화적 전통, 제도 자체의 관성 등 을 고려하는 것이다. 그것은 양적 지표를 새로운 범주나 유형으로 추상화하는 작업에서 한 걸음 더 나아가 질적 지표를 고려하여 복지체제를 유형화하는 새 로운 시도를 의미한다. 이러한 시도는 복지체제 유형의 지도 위에 비서구권 국 가들이 놓일 수 있는 지점을 마련할 수 있을 것으로 판단된다. 기존의 양적 접 근방법에 권력자원이론의 성과와 신제도주의의 성과를 보완하는 방식을 의미하 는 것이다.

좀 더 구체적으로 설명하면 다음과 같다. 에스핑-앤더슨은 좌파정치세력과 노동운동의 활성화가 복지제도의 탈상품화에 긍정적인 영향을 미친다는 점을 강조한 바 있고, 캐슬(Castles)은 우파정치세력의 힘과 사회지출 수준의 관계가 반비례한다는 점을 강조한 바 있다. 하지만 좌파정치세력이 집권하더라도 계급 적 이해가 분산되는 경우, 보편주의나 탈상품화의 정도는 미약하게 나타날 수 있다. 그리고 최근 저발전국이나 신흥산업국에서 나타나고 있는 바와 같이, 좌 파정권이 재상품화 정책을 강화하는 경우도 존재할 수 있다. 이 점에서 보놀리 는 좌․우파 정치세력의 구분을 넘어 비스마르크 방식(조합주의)과 베버리즈 방식(보편주의)의 구분이 갖는 중요성을 강조하고 있다. 이는 제도생성을 둘러 싼 정치적 힘 관계와 제도배열의 방식이 유기적으로 작용하고 있음을 의미하는 것이다.

신제도주의적 경향 중 복지체제의 경로의존성(path dependancy) 문제에 주목 하는 피어슨(Paul Pierson)의 이론 또한 매우 중요한 함의를 갖는다. 물론 경로 의존성 개념은 에스핑-앤더슨이 보수주의복지체제의 경직성을 나타낼 때 사용 했던 '얼어붙은 복지국가지형‘(frozen welfare state landscape)이라는 표현 (Esping-Andersen, 1996)에서 암시되었다. 하지만 이 개념은 피어슨에 의해 복지 축소기의 복지개혁의 어려움을 설명하는데 매우 효과적으로 사용되었다. 서유 럽 국가들의 연금개혁 과정에서 제도의 자기증식과 자기방어를 경로의존성 이

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론으로 구체화시켰던 것이다(P. Pierson, 2001).

물론 경로의존성 개념은 단순히 복지개혁의 지체를 설명할 뿐 아니라, 복지 개혁의 성과를 설명하는 이론으로의 효용성을 갖는다. 피어슨이 이 이론을 통 해 왜 서구복지국가들이 왜 복지개혁에 실패하는가를 설명했다면, 콕스(Cox)는 스칸디나비아국가에서 복지모델에 대한 자부심이 어떻게 모델의 지속가능성에 긍정적인 영향을 미쳤는지 설명하고 있는 것이다(R. Cox, 2004).

경로의존성 이론의 한계를 지적하는 주장이 없는 것은 아니다. 참고로 레세 니흐(Lessenich)는 서유럽 복지체제가 실제로는 매우 역동적이며 새로운 경로창 출(path creation)의 잠재력을 갖고 있다고 말한다(S. Lessenich, 2005). 물론 이 비 판이 경로의존성에 대한 연구결과가 갖는 함의를 훼손하는 것은 아니다. 하지 만 많은 국가에서 기존의 경로에서 벗어난 새로운 대안이 제시되고 구체화된다 는 점을 감안할 때, 이는 중요한 의미를 갖는 것이다.

4. 복지체제론의 새로운 영역

한국의 복지체제를 정의하고 대안적 복지모형을 제시하려는 실험적 연구는 최근 서구와 동아시아 복지체제에 대한 논의를 검토하는 것에서 출발할 필요가 있다. 에스핑-앤더슨의 복지체제 유형화 논의에서 일본의 사례는 매우 단편적 으로 다루어졌으며, 비서구권 국가는 진지한 고려대상으로 간주되지 않았다.⁵⁾ 그리고 이들 서구학자들이 취했던 서구 중심적 관점 자체도 문제이지만, 글의 조악한 수준이 더욱 심각한 문제라고 말할 수 있다. 실제로 일부 연구는 동아 시아 각국의 복지체제를 유형화함에 있어 실증적 논거가 충분하지 않을 뿐 아 니라, 복지체제에 대한 종합적인 평가를 하지도 못하고 있는 것처럼 보인다.

5) 에스핑-앤더슨의 복지체제론에서 일본은 혼합형 복지체제 등으로 유형화되었다. 하지만 일본 을 제외한 국가들은 본격적인 연구대상이 아니었다. GDP대비 사회지출 수준, 사회보험 및 각 종 복지제도의 보장범위(coverage)와 보장수준, 소득불평등도와 빈곤율 등을 고려할 때, 동아 시아 각국은 복지체제 지도상의 어느 지점에 위치하는지 명확하게 설명하기 힘들었던 것이 다. 아스팔터(Aspalter)가 지적하고 있는 것처럼, 에스핑-앤더슨의 복지체제유형론 또한 ‘복지 국가의 최소한의 기준’이 무엇이며, 동아시아국가들은 어느 지점에 위치하는지 설명할 수 있 는 논거가 취약한 것이다(Ch. Aspalter, 2001).

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동아시아 복지체제에 대한 추상적 논의는 동아시아 발전모델에 대한 평가와 도 밀접한 관련이 있다. 동아시아 발전모델은 그 자체로 엄밀한 과학적 분석의 대상이기보다 정치적 구성물이라는 특성을 갖는다. 이 모델은 시기에 따라 성 공적인 발전모델 그리고 비효율적인 발전모델로 간주되는 편리한 구성물이었 다.⁶⁾ 동아시아 발전모델을 특징짓는 유교적 가치체계, 공동체 의식, 개인의 근 면성, 높은 교육열, 국가의 적극적인 경제개입 등은 아시아 경제위기 이전까지 만 해도 국제금융기관 등에 의해 새로운 성장모델 또는 저발전국이 배워야 할 모델로 선전되었다. 하지만 아시아 경제위기 이후 이 모든 가치는 위기를 초래 한 원인으로 폄하되었다. 그리고 세계화 논리 또는 글로벌 스탠다드(global standards)로 포장된 신자유주의 정책은 이러한 가치를 비합리적 잔재로 공격하 기에 이르렀다.

여기서 주목해야 할 점은 많은 서구학자들이 동아시아 복지체제를 규정함에 있어 기존 서구사회의 거대담론을 중심에 놓고 매우 편리한 방식으로 접근하고 있다는 것이다. 단적인 예로 ‘아시아적 생산양식‘에 대한 서구학자들의 논쟁은 비서구사회의 발전양식을 서구 중심적 거대담론에 짜 맞추거나, 과학적으로 설 명하기 힘든 것으로 신비화하는 양극단으로 치우친 측면이 있었다. 동아시아 국가들을 거대담론의 틀에 맞추기 힘들다고 주장하는 논자들에게서 나타나는 경향은 때로 정치의 과잉으로 때로 문화의 과잉으로 동아시아 사회체제를 규정 하려 한다는 점이다.⁷⁾ 이러한 맥락에서 동아시아 복지체제론 또한 편의에 따른 과도한 단순화나 <제4의 복지체제> 등으로 ‘내쳐지는’ 문제에서 벗어나야 할 것이다.

1990년대 이후 서구의 많은 학자들은 동아시아국가의 복지체제를 ‘동아시아 복지모델’(The East Asian Welfare Model)이나, ‘유교주의 복지체제’(Confucian Welfare Cluster)나, ‘보수적 복지국가체계’(Conservative Welfare State System) 등

6) IMF나 World Bank는 1997년 외환위기가 도래하기 전까지만 해도 한국을 비롯한 동아시아국 가들에 대해 <대표적인 성공모델>로 표현해 왔다. 하지만 외환위기 이후 그 평가는 상반된 방향으로 치닿는 경향을 보여왔다.

7) 사회과학에서 비트포겔(K. Wittfogel)의 동양전제주의(Oriental Despotism)가 수력관리에 따른 전제정치의 출현이라는 도식주의를 서구에 전파했던 것이 좋은 사례이다.

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으로 정의하였다(C. Jones, 1993; R. Goodman et al., 1996; Ka Lin, 1999; Ch.

Aspalter, 2001). 하지만 그것은 각국의 정치체제, 민주화, 복지제도의 포괄범위 와 특성 등을 종합적으로 고려한 유형화이기보다 자의적 해석을 통한 유형화에 그치는 경우가 많았다.

물론 서구 학자들의 연구결과에서 시사점을 얻을 수 없는 것은 아니다. 홀리 데이(Holliday)와 와일딩(Wilding)의 연구는 동아시아 복지체제에 대한 논의와 관련해서 상대적으로 보다 종합적인 이해를 시도하고 있는 것처럼 보인다. 그 들은 싱가폴, 홍콩, 대만, 한국의 복지체제를 정책과정, 규제, 공급, 재원 등 네 가지 측면에서 비교하여 몇 가지 결론을 도출하고 있다. 그것은 이들 국가에게 서 다음 여섯 가지 공통점이 발견된다는 것이다: ①정치적 목적의 중시, ②경제

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