보편성 잔여성
고용체제 고용보호 Model 1
(프랑스, 독일)
Model 2
(남부유럽)
유 연 화 Model 3
(북유럽, 덴마크)
Model 4
(미국, 영국)
하지만 보다 구체적인 선택은 복지모형을 어떻게 발전시킬 것인가 하는 점이 다. 이 문제와 관련해서 1970년대와 1990년대 국제기구들이 저발전국이나 개발 도상국에게 제안했던 복지모형에 대해 간략하게 언급할 필요가 있다. 1970년대 에는 ILO가 각국에게 사회보험을 강화하는 전략을 제시하였다. 하지만 그것은 각국의 산업구조와 고용구조 그리고 행정력을 감안할 때, 성공하기 힘든 전략
한국복지모형에 대한 연구
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이었다. 실제로 이러한 전략은 성공하지 못하였다. 그리고 외환위기를 전후하여 IMF와 World Bank는 개발도상국에게 공공부조제도 중심의 선별전략을 제시하 였다. 그것은 작은 정부와 재정건전성을 위해 재원의 효과적 투입을 중시하는 것이었다. 하지만 이는 정부지출을 축소하거나 동결하는 전략과 맞물려 실질적 인 소득보장 기능을 담당하지 못하였다. 각국의 공공부조지출은 과거에 비해 크게 증가하였지만, 빈곤층에 대한 소득보장에 많은 한계를 나타냈던 것이다.
최근에는 저발전국이나 신흥산업국에게 사회보장제도의 발전전략에 다양한 선택의 여지를 두는 제안을 발견할 수 있다. 그에 따르면, 사회보장제도의 보장 범위를 확대하는 전략은 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 1) 사회보험의 적용 대상(coverage)을 확대하는 것이다. 2) 공제조합이나 소액보험(Micro-Insurance)을 확대하는 것이다. 3) 사회부조제도를 확대하는 것이다(Overbye, 2005). 물론 이 각각의 선택에는 장단점이 있다. 사회보험 중심전략의 경우 내부자(insiders)를 중심으로 보호하는 경향이 있다. 소액보험이나 공제조합은 국가복지의 강화가 힘든 저발전국에서 선택할 수 있는 대안이다. 그리고 사회부조제도는 빈곤집단 을 보호하지만, 경제사회환경으로 인해 증가하는 취약계층과 빈곤층을 보호하 기에는 지나치게 사후적 대처방안이다.
그 밖에도 사회수당을 확대하는 방안이 있을 수 있다. 그것은 특정한 인구집 단에게 보편적으로 수당을 지원하는 demogrants를 의미한다. 이는 엄격한 자산 조사에 기초한 사회부조제도에 비해 낙인효과가 적으며, 정치적 지지기반을 강 화할 수 있고, 그럼에도 위험집단에 대한 보호측면에서도 높은 효과를 기대할 수 있다. 하지만 그것이 다른 사회보장제도와 유기적 관계를 갖지 못한다면, 큰 효과를 기대하기 힘들다. 사회수당의 급여수준을 높게 설정하는 경우, 과도한 지출부담 문제가 발생하기 때문이다.
2. 한국 복지모형의 초기조건과 경로의존성
한국은 복지모형의 발전경로와 관련해서 선택의 여지는 크지 않은 것처럼 보 인다. 그것은 1990년대 후반이후 다양한 복지제도가 도입됨에 따라 그로 인한
제6장 한국 복지모형의 대안적 모색
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초기조건이 매우 강력하게 주어져 있기 때문이다. 이 점을 감안할 때, 향후 한 국 복지모형은 다음과 같이 발전할 개연성이 높다.
첫째, 한국의 고용체제는 유연성을 강화하는 방향으로 발전할 개연성이 높다 고 판단된다. 현재 우리사회는 1997년 고용체제가 굳어져 가고 있는 상황이라 고 말할 수 있다. 그것은 노동유연화를 강조하고 성과급체계를 강화하는 일련 의 변화를 의미한다. 하지만 이는 다음과 같은 문제를 해결해야 할 것이다. ① 직무별 급여체계를 통해 정규직과 비정규직 간의 임금격차 문제를 해소하는 것 이다. 이는 비정규직 노동자의 정규직화나, 정규직 노동자의 비정규직화라는 다 소 편향된 선택을 해결하는 근본적인 방안이 될 것이다. ②노동이동 과정에서 각 개인이 부담하는 각종 인적자본개발 비용을 사회적으로 부담하게 될 개연성 이 높다. 물론 이는 다양한 이견대립을 넘어서야 한다는 문제를 안고 있다. 하 지만 양질의 노동력 공급이 필요하며, 현 제도 하에서는 각 개인이 그 비용을 부담하는데 한계가 있고, 이미 고용보험 미가입자에 대한 지원이 확대되고 있 다는 점에서 이러한 선택의 가능성이 높다고 판단된다.
둘째, 고용체제와 복지체제의 조합은 ‘매우 점진적으로’ 덴마크 등 <Model 3>의 방향으로 이동할 것으로 판단된다. 여기서 <Model 4>로의 이동 가능성을 낮게 평가하는 이유는 이미 도입된 사회보험제도가 복지체제의 선택에 결정적 인 영향을 미칠 것으로 판단되기 때문이다. 그렇다 하더라도 <Model 3>으로의 이동이 단기간에 이루어질 개연성은 낮다. 그것은 현재 한국의 공적 사회지출 이 지나치게 낮기 때문이다. 공적연금제도를 통한 급여지출이 본격화되는 시점 에 이러한 이동이 가시화될 것으로 예상할 수 있다. 이 점을 감안할 때, 고용체 제와 복지체제의 조합은 앞으로 상당기간 구체적인 모형을 둘러싸고 다양한 선 택을 반복할 것으로 예상된다.
셋째, 복지모형과 관련해서는 다양한 선택이 가능할 것이다. 이는 우리 사회보 장제도의 발전경로가 사회보험 중심제도로 정착하는 시점까지 다양한 제도적 조 합이 이루어질 것임을 의미한다. 이와 관련해서 간략하게 설명하면 아래와 같다.
먼저 2000년대 개정되었거나 도입된 주요 사회보장제도를 감안할 때, 사회보 험 중심의 발전경로에서 벗어나기는 힘들 것으로 판단된다. 그리고 이 제도가
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해결해야 할 문제점 또한 분명하다. ①이미 이해관계당사자가 구축된 사회보험 제도는 재정건전화와 보장성 강화 문제를 해결하기 위해 지속적으로 급여를 인 상해야 하는 압력에 노출될 것이다. ②임금근로자와 비임금근로자 대상으로 통 합된 현재의 체제를 유지하기 위해서는 비임금근로자에 대한 소득파악능력을 강화해야 할 것이다. 그리고 국세청을 통한 소득파악 인프라를 강화하는 선택 을 해야 할 것이다. ③소득기준과 장애판정 등 다양한 기준을 표준화시켜야 할 것이다. ④사회보험제도로 포괄하지 못하고 범주적 공공부조제도의 형태로 유 지하고 있는 제도와의 통합문제를 해결해야 할 것이다. 이는 특히 기초노령연 금제도나 의료급여제도 등을 사회보험제도로 통합하는 문제를 의미한다.
이어 사회보험제도가 상당기간 포괄하지 못하는 집단에 대한 보호기능을 강 화하기 위해 공공부조제도를 중심으로 다양한 선택을 하게 될 개연성이 크다고 판단된다. ①그것은 일차적으로 기초생활보장제도를 욕구별 급여제도로 분화시 키는 개혁을 전제할 것이다. 빈곤층의 다양한 욕구를 그 수준에 맞게 충족시키 고, 최근 나타나고 있는 기초생활보장제도로의 집중화 또는 의존성 증가문제를 해결하는 방안이 모색될 것임을 의미한다. ②근로빈곤층에 대한 종합적인 지원 체계 구축이 이루어질 개연성 또한 크다. 이는 1990년대 후반이후 빈곤문제의 특징이 근로빈곤층의 증가에 있으며, 이는 중산층의 빈곤화 문제를 해결해야 한다는 정치적 과제와도 밀접한 관련이 있다. 하지만 근로빈곤층 지원정책은 지난 10년간의 경험을 통해 대상집단의 표적화(Targeting), 고용지원 프로그램의 내실화, 근로유인체계의 강화 등의 문제를 개편해야 할 것이다. ③현재 일부 빈 곤층에게 제한적으로 지급되는 각종 범주적 공공부조제도를 확대함으로써 사회 수당제도를 도입하는 방안을 취하게 될 개연성이 높다. 이는 자산조사에 의존 한 공공부조제도를 유지하는데 따른 행정부담을 줄이고, 정치적 지지기반을 강 화하는데 보다 현실적인 선택이기 때문이다. 물론 이는 이러한 공공부조제도가 단계적으로 적용범위를 확대하는 과정을 경유하게 될 개연성이 크다.
그리고 사회서비스와 관련해서는 점진적인 시장형성과 정부의 재정지출 확대 가 함께 진행될 개연성이 높고, 서비스 공급자와 관련해서는 영리 민간공급자 와 비영리 민간공급자 간의 경합이 계속될 것으로 판단된다. ①지난 수년간 도
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입했던 장기요양보험제도를 중심으로 사회보험에 기초한 서비스 공급이 확대되 고, 그와 더불어 사회보험이 포괄하지 못하는 각종 사회서비스 수요를 충족시 키기 위해 정부의 재정지출 또한 지속적으로 증가하게 될 것이다. ②사회서비 스 공급과 관련해서는 바우처제도 도입 등으로 인해 지속적으로 영리공급자의 진입이 증가할 것이나, 수익실현이 힘든 사업을 중심으로 비영리공급자 또한 일정 규모의 시장을 점유할 개연성이 높다.
끝으로 공공부문 복지전달체계를 강화하는 선택이 불가피할 것이다. 하지만 그것은 현재와 같이 사회복지직렬로 인력을 확충하는 방식보다, 일반 행정직을 포함한 다양한 전문인력이 결합하는 형태로 강화될 개연성이 높다고 판단된다.
이는 지난 10년간 복지전달체계를 강화하려는 시도들이 좌초된 원인과 동아시 아국가를 비롯한 외국에서 일반적으로 취하고 있는 형태를 고려한 것이다.
3. 한국 복지모형의 기본구조와 발전방향
한국 복지모형은 앞서 언급했던 초기조건을 감안할 때, 그 발전경로와 조합 방식이 일정한 방향으로 수렴하는 것을 알 수 있다. 그렇다면 궁극적으로 한국
한국 복지모형은 앞서 언급했던 초기조건을 감안할 때, 그 발전경로와 조합 방식이 일정한 방향으로 수렴하는 것을 알 수 있다. 그렇다면 궁극적으로 한국