제2절 복지재정 여건 변화 - 사회보장 역할분담 구조 변화와 정책적 대응방안 연구

지금까지 많은 연구들이 사회경제적 환경 변화와 복지재정의 관계를 지 적하고 있다. 캐론, 슈미트와 니코뎀(Carone, Schmidt & Nicodème, 2007, p.1)는 인구고령화는 사회지출을 증가시키면서, 동시에 노동을 기 반으로 하는 세수 기반을 약화시키고 있으며, 세계화는 자본과 고숙련 노 동자의 이동성을 증가시켜서 이들을 세수 기반으로 하는 정책의 지속성 을 약화시키고 있다고 하였다. 정부는 복지관련 지출의 요인이 발생하면 이에 대응하고, 필요한 재원을 확보하게 된다. 그 결과 〔그림 2-1〕에서 보는 바와 같이 OECD 국가의 GDP 대비 공공사회지출과 국민부담률은 꾸준히 증가해왔다.

〔그림 2-1〕 GDP 대비 공공사회지출과 총조세의 비중(OECD 평균): 1980~2012

자료 1) 공공사회복지지출: OECD(2015), Social Expenditure. Social Expenditure Statistics (database)에서 2015.9.9. 인출.

2) 국민부담률, 조세부담률: OECD(2015), Revenue Statistics, Tax Statistics (database) 에서 2015. 7. 9. 인출.

국민부담률과 조세부담률의 차이는 사회보험에 의한 기여분이다.

1980년대 이래 사회복지지출의 증가에도 불구하고, 조세부담률은 크게 변화하지 않았다. 이는 사회보장 기여금이 전체 공공사회복지지출 증가 의 상당 부분을 책임져왔다는 것을 의미한다. 그러나 공공사회복지지출 에서 사회보장 기여금이 담당하는 비율은 1980년 44.9%에서 2012년에 는 41.7%로 하락한다. 고제이, 권혁진(2014, p.26)은 이 원인을 인구고 령화의 진행에서 찾고 있는데, 인구고령화 상황에 따라 복지지출의 필요 가 늘었지만, 이를 부담할 수 있는 재원 기반으로 젊은 층이 줄어들었기 때문이라고 분석하고 있다.

앞의 〔그림 2-1〕에서는 2009년 이후 특징적 변화도 확인할 수 있다.

전 세계적인 금융위기의 여파에 따른 단기적 대응으로 공공사회복지 지출 은 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 대규모의 경제위기에 따라 조세부담률 은 오히려 감소하였으며, 이 기간 중 사회보장 기여금은 소폭 증가하는데 그쳤다. 이에 따라 증가한 지출의 상당 부분은 재정적자 분으로 충당되었 을 가능성이 있다.

사회보장에 필요한 재원을 부담해야 하는 인구 규모가 변화하였다면, 조세체계는 각 재정원천이 사회보장을 위하여 부담하는 비율을 변화시키 면서 대응책을 도모하였을 것이다. 그러나 이와 같은 대응책이 모든 국가 에서 동일하게 나타났을 것이라 가정하는 것은 무리이다. 앞서 설명한 바 와 같이 개별국가가 유지해왔던 제도 내에서 변화를 추구하였을 가능성 이 크기 때문이다. 그러므로 이하에서는 각국의 조세체계를 먼저 진단해 보기로 한다.

OECD(2010)에 따르면 조세체계는 개별 세목의 단순한 조합이 아니 라 유기적 통일체로 파악되어야 한다(고경환 등, 2012, p.37 재인용). 최 근 들어 언급이 늘어나고 있는 소비세율 인상도 이러한 조세체계 내에서

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해석될 필요가 있다. OECD(2010, p.22)는 소비세는 성장에 미치는 부 정적 영향이 적은 편이지만, 소득세보다 누진적이지 않고, 심지어는 역진 적이기도 한 문제를 가진다고 지적하였으며, 개인소득세에서 소비세로의 세원을 이동시키는 것은 자본소득에 대한 과세를 낮춤으로써 부의 불평 등과 소득불평등을 증가시킬 수 있다고 하였다. 이렇듯 조세체계에서 소 비세와 개인소득세 및 법인세 비중의 차이는 효율성과 공평성 사이에 존 재하는 상충관계의 문제를 유발하며, 복지국가 유형에 따라 세목의 조합 이 달라진다(고경환 등, 2012, p.37).

자료: 양재진 등(2015, p.143)

다른 한편으로 복지국가의 정치는 재원을 얼마만큼 누구에게서 가져올 것인가를 둘러싼 조세 정치라고 할 수 있다(양재진 등, 2015, p.140). 이 때 일반재정에 있어 부담 주체는 간접세와 직접세로 구분되는 부담 주체 가 제시된다. 위 〈표 2-1〉은 사회민주주의 유형과 자유주의 유형, 두 개 의 조세 정치를 제시하고 있는데, 이 두 유형은 조세의 부담과 양을 둘러 싸고 구분하는 방식이다(양재진 등, 2015, p.142). 사회민주주의 유형은 능력에 따른 세금 부과를 주로 하지만, 자유주의 유형은 동일한 기여를 수행한다. 전자는 직접세를 후자는 간접세를 선호한다고 할 수 있다. 사 회민주주의 유형은 복지의 일차적 책임을 국가에 두고, 자유주의 유형은 시장을 통한 해결을 우선한다. 그러므로 국가 재정의 규모는 사회민주주

구분 사회민주주의 유형 자유주의 유형

복지의 일차적 책임 국가 시장

과세 원리 능력에 따른 부과, 필요에 따른 분배 동일기여 동일급여

관심 영역 빈곤과 불평등의 완화, 소득이전 시장의 효율화

상품화 탈상품화의 정치 상품화의 정치

〈표 2-1〉 두 개의 조세 정치: 자유주의 vs 사회민주주의

의 유형이 크고, 자유주의 유형이 적은 것이 일반적이다.

〈표 2-2〉는 OECD 각 국가의 GDP 대비 총조세 수입 비율을 제시하고 있다. 큰 틀에서 살펴볼 때, OECD 전체 국가의 정부지출 규모는 크게 늘 어났다. 1965년 GDP 대비 24.8%였던 조세 수입은 2012년에는 33.7%까 지 증가한다. 기간 중으로 구분해서 살펴보면, 1985년부터 1995년까지 조세부담은 1.9%p 증가하는데 그쳤다. 이 시기에 대부분의 OECD 국가 는 개인 및 법인소득세율을 낮추는 세제 개편을 단행하였다(OECD, 2014a, p.28). 개인소득세는 1985년 약 30%의 비율에서 1995년 26%로 줄어들 었으며, 법인세는 1985년 1995년 각 8%의 비율만을 차지한다. 미쉬라 는 1990년대의 조세 개혁을 부담을 중간소득 및 저소득 계층에게 하향적 으로 전가하고, 고소득층에게 대대적인 세금 우대 혜택을 제공한 것으로 해석한다(Mishra 1999, p.90: 양재진 등, 2015, p.143 재인용).²⁾ 그러 나 이런 세제 개편의 부정적 영향은 조세피난처의 감소 및 폐지를 통해 상쇄되는 경향을 보였다(OECD, 2014a, p.28). 1995년부터 2000년 기 간 중 총조세 수입은 가장 높은 수준인 34.3%를 보이고, 이후 감소 후 다 시 증가하는 추세를 보이고 있다.

다음으로 개별 국가 수준에서 여전히 각국의 총조세 수입은 상당한 차 이를 보인다. 2012년 GDP 대비 총조세 수입의 비중이 19.6% 수준을 보 이는 멕시코부터, 그 수준이 47.2% 수준을 보이는 덴마크까지 개별 국가 의 조세부담 수준은 매우 다르다.

2) 그리고 그는 “이런 방향으로의 변화는 거의 모든 나라에서 공통적으로 발견되긴 하지만, 조세 역진성을 포함한 이런 변화의 추세들 역시 앵글로 색슨 국가들에서 좀 더 뚜렷이 드러난다”고 밝히고 있다(같은 책, p.143).

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〈표 2-2〉 GDP 대비 총조세 수입

(단위: %) 구분 1965 1975 1985 1995 2000 2007 2009 2011 2012 호주 20.6 25.4 27.7 28.2 30.4 29.6 25.8 26.3 27.3

총조세 수입 규모의 차이와 더불어서, 조세체계의 형태도 상당한 차이

구분 1965 1975 1985 1995 2005 2010 2012

개인소득세 26 30 30 26 24 24 25

Total 100 100 100 100 100 100 100

주: 1) 1972년부터 한국, 1980년부터 멕시코, 1990년부터 칠레, 1991년부터 헝가리, 폴란드, 1993년부터 체코, 1995년부터 에스토니아, 이스라엘, 슬로바키아, 슬로베니아가 포함됨.

2) 사회보장기여금 항목에는 자영자 및 급여수급자에 의한 기여금이 포함되어 있음.

자료: OECD(2014a, p.29)

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자료: OECD(2015), Revenue Statistics. Tax Statistics (database)에서 2015. 7. 9. 인출.

〈표 2-4〉는 2013년 기준으로 각국의 국민부담률, 개인소득세, 법인소 득세, 사회보장기여금과 소비세의 GDP 대비 비율을 제시하고 있다. 한 국의 개인소득세는 GDP 대비 3.7%로 OECD 국가 평균의 46.4% 수준 으로 낮은 편이며, 법인소득세는 평균 대비 116.4%로 높은 편, 소비세는 7.5% 수준으로 OECD 평균 대비 69%로 낮은 편이다. 한편 사회보장기 여금은 GDP 대비 6.4%로 OECD 평균의 63.8% 수준을 보이고 있다. 법 인소득세를 제외하면 국민부담률 및 각종 조세부담은 OECD 평균에 비 해 낮은 편임을 알 수 있으며, 각 재원이 차지하는 비율 역시 개인소득세 와 고용주 부담분은 낮은 편이다.

조세체계(tax mix)는 다양한 세목으로 구성된다. 그래서 개별 국가의 역사적, 문화적, 그리고 제도적 환경의 차이에 따라 세목의 종류와 조합, 그리고 수입 비중은 달라진다(고경환 등, 2012, p.36). 이에 대략적인 조 세체계의 구성형태를 파악하기 위해, 익히 알려진 바의 복지국가 유형별 로 조세 수입의 구성을 분석해보고자 한다. 국가 유형은 사회민주주의 복 지국가, 보수주의 복지국가, 자유주의 복지국가, 남유럽 복지국가로 구분 하였다. 앞서 〈표 2-1〉에서는 두 가지의 조세정치를 제안한 바 있다. 자 유주의 유형의 조세정치는 인두세를 떠올릴 수 있으며, 자본 및 금융시장 에 대한 규제를 최소화하려는 형태를 의미한다(양재진 등, 2015, p.

143). 사회민주주의 유형은 조세 정치를 통해 탈상품화를 꾀하고 이를 통 해 자본주의의 갈등을 관리하려 하며, 이때 조세는 능력에 따른 과세로서 직접세를 선호하게 된다.

【국가 유형 구분】

1) 사회민주주의 복지국가: 노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 핀란드

2) 보수주의 복지국가: 네덜란드, 독일, 룩셈부르크, 벨기에, 스위스, 오스트리아, 프랑스 3) 자유주의 복지국가: 아일랜드, 영국, 미국, 캐나다, 호주

4) 남유럽 복지국가: 그리스, 스페인, 이탈리아, 포르투갈

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아래 〈표 2-5〉는 네 유형 국가 및 우리나라의 국민부담률, 조세 부담률과 사회보장기여금 부담률을 제시하고 있다. 사회민주주의 복 지국가는 조세부담률은 GDP 대비 35.38%로 높지만, 사회보장기여 금 부담률은 8.28%에 그쳐서 낮은 편이다. 반대로 자유주의 복지국 가의 경우에는 국민부담률이 GDP 대비 28.53%로 그 자체가 낮은 작은 정부를 지향하고 있다는 특징을 보이며, 조세부담률은 24.40%, 사회보장기여금 부담률은 4.14% 수준을 보였다. 이와 대비되는 형 태로는 비스마르키안의 사회보험 방식으로 복지국가를 발전시켜온

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