일본

3

외국의 기후변화 적응을 위한 도시 계획제도 및 적용 사례

본 장에서는 일본, 미국, 영국 및 독일 등의 선진국가를 대상으로 기후변화 적응 을 위한 도시계획 및 관련계획 제도를 조사하고, 기후변화에 적응하기 위한 계획 요소의 구체적인 적용 사례를 살펴본다. 이를 통해 우리나라의 재해통합대응도 시에 적용 가능한 시사점을 도출하고자 한다.

제1절 계획제도 사례

구분 결정의 유무 및 구분하는 경우의 방침, 그리고 주요 도시계획 결정방침을 내용으로 하고 있다.

한편 시정촌마스터플랜은 우리의 도시기본계획에 해당하는 계획으로서 전술 한 도시계획구역마스터플랜의 방침에 근간하여 당해 시정촌의 미래 마을 만들기 방침을 정하고 시민, 관계자, 행정 간의 거버넌스(governance)를 통한 마을 만들 기를 추진하는 것을 목적으로 한다. 따라서 계획의 수립에 있어서는 해당 지역주 민의 의견수렴이 주요한 요소로 작용한다. 그리고 우리의 지구단위계획에 해당 하는 도시계획과 그 밖의 개별법에 따른 각종 부문별 계획을 바탕으로 도시계획 의 체계를 형성하고 있다(<그림 3-1>).

<그림 3-1> 일본의 도시계획 체계

② 일본의 방재대책과 도시계획

일본 도시방재대책의 특징은 지역방재계획과 도시계획에 모두 연관되는 방재 도시만들기 계획이 포함된다는 점이다. 지역방재계획은 시설의 내진화를 통한 방재기점 정비 및 물자비축, 방재정보제공, 방재에 대비한 활동체제와 주민조직 등의 내용을 포함한다. 도시계획은 도시시설계획과 토지이용계획 및 시가지재개 발 계획 등을 포함하여 재개발 유도와 지구계획에서의 주민참여를 독려하는 방 향으로 이루어진다.

이상의 지역방재계획과 도시계획 사이에 시정촌 시책으로 방재도시 만들기를 설정하고 있다. 방재대책의 분야에서는 도도부현이나 시정촌마다 재해대책기본 법에 근거하여 지역방재계획을 책정하며, 재해시의 활동 체제나 재해 직후에 실

시하는 응급대책활동 등을 정하고 있다. 도시계획은 도시를 건전하게 발전시키 는 등의 목적 아래에서 토지이용과 도시시설 및 시가지 개발사업 등을 계획하는 제도로서 방재도 중요한 과제로 되어 있다.

이러한 계획체계에서 재해로부터 주민의 생명과 재산을 지키고 도시기능을 확 보하기 위한「방재도시 만들기」를 설정하여 지역방재계획과 도시계획을 연계 하고 있다(<그림 3-2>).

<그림 3-2> 방재도시 만들기 위치설정

방재도시 만들기 계획은 자연조건과 지역사회 등 그 도시 고유의 상황을 근거 로 방재상의 모든 과제를 해결하는 것을 기본으로 하여 일상적으로도 안전·안심·

쾌적성 등이 배려된 종합적으로 질 높은 시가지를 실현할 계획이다.

이 계획을 입안하기 위해서는 재해 위험도 판정 등의 현황 평가를 실시해야 하며 계획과제, 기본적인 이념·목표를 명확하게 하고 도시레벨의 시설정비나 밀 집 시가지의 개선 등 지구레벨의 대책을 설정한다.

또한, 방재도시 만들기 계획은 지역방재계획의 재해예방대책의 항에 포함함과 동시에, 시정촌 도시계획의 기본방침인 도시계획마스터플랜에 반영시키는 것이 바람직하다.

<그림 3-3> 방재도시 만들기 계획 수립과정

방재도시 만들기 계획을 수립하기 위해 선행되어야 할 점은 도시재해위험도를 조사해야 한다는 점이다(<그림 3-4>). 재해위험도 판정이란 어디가 피해를 입기 쉬운가라는 잠재적 위험성을 나타내는 것으로, 이에 따라 긴급하게 정비가 필요 한 시설이나 개선을 필요로 하는 지구가 명확해지므로 방재도시 만들기를 진행 시키기 위한 중요한 지표가 된다.

지역 특성에 따라 평가 항목이나 방법을 설정하여 재해위험도 판정을 실시하 는데, 판정에는 도시레벨과 지구레벨이 있다. 도시레벨에 대해서는 간선도로나 공원 등의 골격적인 도시시설의 분포를 기초로 도시 전체가 연소하기 쉬운 곳, 광역적인 피난의 용이도 등을 지표로 도시레벨 단위의 평가를 실시한다.

한편 시민생활에 친밀한 지구레벨에서는 건물이나 상린관계, 지구 내 도로 등 의 상황으로부터 화재에 대한 위험성, 소방 활동이나 일시 피난의 곤란성, 지반 상황 등을 평가한다.

<그림 3-4> 재해위험도 판정절차

도시시설의 방재적 역할 극대화를 위해 도시의 골격이 되는 시설배치를 고려 한 계획이 필요하다. 한신·아와지 대지진에서는 간선도로나 공원녹지 등의 시설 이 화재 확대 방지나 피난 등에 큰 역할을 하였다. 지진 재해에 강한 도시 구조를 형성하는 관점에서 도시시설의 계획을 검토하는 것이 필요하다.

재해에 강한 도시구조를 형성하기 위해서 우선 준비해야 할 사항은 피난지 및 피난로를 확보하는 일이다. 공원녹지, 광장 등 일정한 넓이의 오픈 스페이스를 활용하여 지진·화재로부터 주민의 생명·신체를 지키는 피난지를 계획하고, 피난 로는 충분한 폭을 가지는 시가지내 간선도로, 연도 등을 사용한 네트워크로 계획 한다. 화재 위험도가 높은 시가지에 위치하는 피난지 및 피난로는 주변 건축물의 불연화를 계획하며 화재에 대한 피난자의 안전을 확보한다.

두 번째 준비사항은 연소차단대의 정비를 통한 도시방화구획의 형성이다. 지

진 재해·화재에 의한 피해를 최소한으로 하기 위하여 간선도로, 공원녹지, 철도·

하천이나 불연화 건축물군 등에 의한 연소차단대를 배치하고, 시가지를 도시 방 화구획으로 구분 하는 것을 계획한다.

세 번째 준비사항은 방재거점이 되는 시설을 배치해야 한다는 점이다. 가구공 원 등을 활용하고 주민의 소화·구호 활동 및 집결의 거점이 되는 방재 빈터를 배 치한다. 또한, 지역 방재계획과 정합을 취하고, 방재센터(재해대책본부 등), 커뮤 니티 방재거점(피난소 등) 등 거점이 되는 시설을 계획한다.

밀집시가지의 재정비를 통한 방재도 중요 요소로 간주된다. 도로 등 기반시설 의 정비가 준비되지 않은 채로 급격하게 택지화하여 오늘날 목조 건물이 밀집된 지역이 있다. 이러한 지구에서는 대지진시에 화재가 발생하면 급격하게 불에 타 고 화재가 확산될 가능성이 높기 때문에 방재성 향상을 도모하면서 일상적으로 도 안전·안심하고 쾌적한 거리가 되도록 종합적인 정비를 계획한다.

일반적으로는 도로·공원녹지나 지구 시설 등 공공 공간의 정비, 소방 수리 등 방재 시설의 강화, 불연화와 담의 개선 등 건축물 대책이 중요해진다. 이러한 구 조물적 대책과 함께, 방재 활동 체제의 강화, 마을 만들기 조직 육성 등 비구조물 적 대책도 아울러 추진한다.

밀집 시가지를 개선하는 방법으로 효과가 높은 것은 도로, 공원, 하천 등과 건 물이나 택지를 일체적으로 정비하는 「면정비」이다. 대표적인 수법에는「토지 구획 정리 사업」,「시가지 재개발 사업」,「방재 가구 정비 사업」등이 있다. 법 률 등으로 정해진 권리 변환 수법이나 세제 등 여러 가지 우대조치를 기반으로 비교적 단기간에 종전과는 다른 거리풍경을 형성한다.

한편, 시간을 들여 시설이나 건물을 부분적으로 정비하는 것이「단계적 정 비」로, 예를 들면「도시방재종합추진사업」,「개축 촉진사업」이 대표적인 사 업이다. 이러한 전체의 계획을 기초로 도로, 공원, 광장과 마을 만들기의 거점 시 설의 정비, 건물의 불연화와 공동화의 유도 등 개별사업을 상호 유기적으로 추진 한다.

이상의 계획을 토대로 종합적인 방재마을 만들기를 시행해야 한다(<그림

3-5>). 방재마을 만들기는 지역의 합의 형성이 필수적이다. 지구의 주민들이 시정 촌 전문가의 지원을 얻으면서 마을을 진단하여 서로 다양한 아이디어를 내고 계 획안을 정리한다.「지구계획제도」를 이용하면 주민 합의로 만들어진 마을에 어 울리는 건축의 규정이나 지구시설 등의 계획을 법률이나 조례 등을 근거하여 결 정할 수 있다. 이러한 방식 중 「우량 건축물 등 정비사업」등에 의해서 민간의 마을 만들기를 유도하고 바람직한 거리풍경이나 시설의 정비를 실현하는 수법도 있다. 또한 지구 특성에 따라 다양한 방법을 활용하면 효과적이며, 계획 작성을 지원하는 수법도 마련되어 있다.

<그림 3-5> 방재마을 만들기 절차

재해에 강한 방재마을 만들기는 지구 주민들의 자발적 참여와 시정촌의 주체 적 역할 증진, 제휴시키는 것에 의해서 실현될 수 있다. 시정촌은 개발, 문제 제 기, 합의 형성 지원, 계획 책정 등 다양한 역할이 기대되고 있다.

(2) 일본의 기후변화적응 관련 도시계획 방향

교토의정서 발효에 따라 일본에서는「기후변화대책추진법」을 1998년 10월 9

일 법률 제67호로 제정(최종개정: 2008년 6월 13일 법률 제67호)하여 시행 중에 있으며, 이에 근거하여 범정부차원에서 기후변화에 적응하기 위한 계획을 추진 하고 있다. 그 중에서 일본 정부가 작성한 지구온난화(기후변화)대책 정부목표달 성 관련계획 중 도시계획이 주요한 사항으로 지적되었으며, 이와 관련된 시책 중 면적대책에 대한 필요성이 강조되었다.

이에 대해 일본은 지방자치단체에 대해 법제도 측면에서 기후변화에 대응한 사항을 명문화하고 있다(<표 3-1>). 이에 대해 간략히 정리하면 아래와 같다.

첫째, 지방자치단체(도도부현 및 시정촌)는 “교토의정서의 목표달성계획에 따 라 당해 도도부현 및 시정촌의 사무 및 사업에 관해 온실가스 배출량 삭감 및 흡수 작용의 보전 및 강화를 위한 조치계획(이하 “지방자치단체실행계획”이라 한다)을 수립”하도록 의무화하고 있다(법 제20조의3 제1항).

둘째, 도도부현 및 지방자치법에 따른 지정도시, 중핵시, 특례시는 당해 구역 의 자연적․사회적 조건에 따라 온실가스 배출 억제를 위한 시책으로서 도시에 서의 녹지보전 및 녹화 추진과 기타 지역 환경정비 및 개선, 그리고 도시계획에 온실가스의 배출 억제를 도모할 수 있는 사항을 정하도록 하고 있다(법 제20조의 3 제3항 제3호․제5호).

근거조항 주요내용

제20조의3

1항 -지방자치단체의 사무 및 사업에 온실가스 배출량 삭감 및 흡수 작용의 보전 및 강화를 위한 지방자치단체실행계획 수립(의무화)

3항3호-도시에서의 녹지보전 및 녹화 추진과 기타 지역 환경정비 및 개선 5호-도시계획에 온실효과가스의 배출억제를 도모할 수 있는 사항 규정

<표 3-1>「기후변화대책추진법」의 지방자지단체 기후변화 대응사항

다음으로 계획적 측면에서의 면적대응으로 환경성의 “기후변화에 대응한 환 경미래 도시구축”과 국토교통성의 “저탄소형 도시․지역만들기” 정책을 추진하 여 면적대응에 노력하고 있다.

먼저 환경성에서는 기후변화에 대응한 도시구축을 위하여 다음과 같은 사항을 추진하고 있다(<표 3-2>).