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기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ) Resilient Urban Areas Against Climate Change: A Synergistic

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전체 글

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기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ) Resilient Urban Areas Against Climate Change: A Synergistic

Approach to Urban Hazard Mitigation

(2)

국토연 2010-24 ․ 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ)

지은이․심우배, 김걸, 지승희, 김학열 외 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2010년 12월 20일 / 발행․2010년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712)

전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․978-89-8182-743-4

한국연구재단 연구분야 분류코드․B170500 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2010, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.

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국토연 2010-24

기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ) Resilient Urban Areas Against Climate Change: A Synergistic

Approach to Urban Hazard Mitigation

심우배․김걸․지승희․김학열 외

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경제·인문사회연구회 협동연구 총서 경제·인문사회연구회 녹색성장 종합연구 총서

“기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ)”

1. 협동연구/녹색성장 종합연구 총서 시리즈 협동연구 총서

일련번호

녹색성장 종합연구

총서 일련번호 연구보고서명 연구기관

10-08-01 10-02-11-(1)

기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ)

국토연구원 서경대학교 한국행정연구원 한국법제연구원

10-08-02 10-02-11-(2)

기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ) -자료집-

서경대학교 한국행정연구원

2. 참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관

연구기관 국토연구원 심우배 연구위원

(총괄책임자)

김걸 책임연구원 지승희 연구원

협력 연구기관

서경대학교 김학열 교수

유재환 연구원 윤형미 연구원 이찬희 연구원

한국행정연구원 정지범 연구위원 김은성 연구위원 서용석 연구위원 한국법제연구원 정명운 부연구위원

(6)

3. 외부연구진

소속 외부연구진

한국해양수산개발원 육근형 책임연구원

한국건설기술연구원 김병식 선임연구원

4. 연구심의위원

소속 연구심의위원

원내 국토연구원

손경환 부원장(주심)

민범식 녹색국토ㆍ도시연구본부장 이동우 수도권전략센터장

김선희 녹색성장국토전략센터장 김종원 선임연구위원

원외

국토해양부 김용태 도시정책과 사무관 한국법제연구원 최환용 사회문화법제연구실장

5. 자문위원

소속 자문위원

강원대학교 최충익 교수

서울시정개발연구원 신상영 연구위원

건축도시공간연구소 권영상 부연구위원

국립방재연구소 박영진 연구관

경기개발연구원 강상준 연구위원

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P R E F A C E

발 간 사

기후변화는 세계를 위협할 수 있는 가장 중요한 문제로 대두되었다. 전 세계적 으로 기후변화가 진행되고 있고, 극심한 기상변화로 인한 재해가 빈번하게 발생 하고 있다. 2010년 우리나라는 이상기후로 많은 피해가 발생한 해였다. 1월 4일 서울에서 관측된 폭설(25.8㎝), 1973년 이래 가장 더운 여름(평균 최저기온21.1 도), 평년의 2.5배인 열대야 일수(12.4일), 그리고 곤파스 등 태풍 3개가 잇따라 한반도에 영향을 주었고, 9월 21일 서울 도심을 마비시킨 폭우(259.5㎜)는 강수량 관측이 시작된 1908년 이래 두 번째 많은 비였다.

우리가 살고 있는 도시는 홍수, 가뭄, 폭염, 폭설, 강풍 등 다양한 재해가 매년 번갈아 가면서 발생하고 있으며, 기후변화로 인해 그 강도는 더욱 커지고 있다.

대형화, 다양화 되고 있는 기후변화 재해에 도시가 대응하기 위해서는 재해별, 방재시설물별로 개별적으로 대응해 온 전통적인 방재대책에서 통합적 대응으로 전환하는 것이 필요하다. 방재시설물의 기준 상향 조정만으로 대형화 되고 있는 재해에 대응하기는 어렵다. 도시의 곳곳에서 즉 개별 건물부터 단지, 지구, 지역 등에서 재해 위험을 분산하여 대응해야 하고, 토지이용을 통해 재해위험지역은 보전하거나 개발대상에서 제외하여 근본적으로 위험한 지역에 사람이 거주하거 나 시설이 집중되지 않도록 해야 할 것이다. 이를 위해서는 방재시설 관련 부서 와 도시 관련 부서와의 협력이 중요하며, 연계할 수 있는 다양한 제도적 장치 마

(8)

련이 중요하다.

이 연구는 시의적절하게 기후변화에 따른 다양한 재해에 대응하기 위해 공간 계획과 방재계획을 체계적이고 논리적으로 연계하여 통합적 대응방안을 제시하 였다. 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획 등 도시계획을 대상으로 하여 토지이용, 기반시설, 건축물 등 다양한 계획영역별 계획요소를 도 출하였다. 특히, 우리나라 특성상 중요한 재해인 ‘홍수’에 대해 기존 계획요소를 체계화하면서 새로운 계획요소를 제시하였을 뿐아니라, 최근 겨울에 많은 피해 를 유발하고 있는 ‘폭설’에 대해서도 도시계획측면에서의 계획요소를 제시하였 다. 그리고 재해유형, 공간범위, 도시입지를 고려한 계획요소 적용방안을 제시함 으로써 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시를 조성하는데 유용하게 활용될 수 있도록 하였다.

기존의 구조물적 접근 중심의 방재 관련 연구에서 국토․도시․건축분야의 공 간계획적 접근을 시도한 이 연구의 새로운 연구방향은 관련 분야 연구를 촉진하 고 선도할 수 있을 것이다. 이 연구의 결과와 다양한 제도개선방안은 중앙부처 및 지자체에서 기후변화에 따른 재해위험 저감정책에 활용될 수 있을 것이며, 기 후변화 대응을 위한 방재대책이 도시계획과 효과적으로 연계될 수 있을 것으로 기대한다.

그동안 이 연구의 연구책임자로 참여한 심우배 연구위원을 비롯하여 연구수행 에 최선을 다한 연구진의 노고를 치하한다. 협동연구에 참여한 한국행정연구원 의 정지범, 김은성 박사, 한국법제연구원 정명운 박사, 서경대학교의 김학열 교수 그리고 연구수행 과정에서 좋은 의견을 제시하고 적극적으로 협조해 준 자문위 원 및 연구심의회 위원에게 감사의 말씀을 드린다.

2010년 12월 국토연구원장 박 양 호

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S U M M A R Y

요 약

□ 연구배경 및 목적

전 세계적으로 기후변화가 진행되고 있으며, 극심한 기상변화로 인해 재해가 점차 대형화, 다양화되고 있는 추세이다.

특히, 도시지역은 도시화로 인한 불투수 면적의 증가, 지하공간의 활용 증대 등으로 기후변화에 따른 재해 피해를 더욱 가중시킨다. 최근 2010년 9월 21일, 서울 등 수도권을 중심으로 도시배수시설의 설계용량을 초과하는 집중호우로 많 은 주택이 침수되었다. 침수피해의 1차적인 원인은 하수관거 설계빈도를 초과하 는 집중호우이지만, 지표면이 대부분 포장된 불투수면적으로 인해 우수를 침투, 저류시키는 시스템이 미흡한 것도 피해를 가중시킨 주요 원인으로 나타났다.

선진 외국에서는 기후변화 영향에 따른 도시차원의 대응이 중요함을 일찍부터 인식하여 공간계획 즉, 도시계획을 통해 통합적으로 대응하고 있다. 도시계획은 광역계획부터 지구단위계획까지 공간범위에 따라 세분화되어 있고, 방재계획 뿐 아니라 공간구조, 토지이용, 기반시설, 공원․녹지 등 여러 부문별 계획을 포함하 고 있어 통합적 대응이 가능하다.

따라서, 기후변화에 따른 다양한 재해(홍수, 가뭄, 폭염, 폭설, 강풍, 해수면 상 승 등)에 도시가 통합적으로 대응하기 위해서는 도시계획을 통한 대응이 중요하 고, 이를 위한 계획요소의 도출과 적용방안 마련이 필요하다.

본 연구의 목적은 1차년도에서 제시한 정책방향과 연계하면서 도시계획을 중 심으로 기후변화 재해통합대응 도시의 구축방안을 제시하고자 한다. 이를 위해 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소를 도출하고, 재해유형, 공간범위, 도시

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입지를 고려한 적용방안과 실현성 제고를 위한 제도개선방안을 제시한다.

□ 주요 연구내용

기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소는 현행 도시계획수립 관련지침, 1차 년도 조사내용을 포함하는 외국사례, 관련 계획 및 제도를 조사하여 기후변화 적 응측면 즉, 방재적 요소와 함께 기후변화 적응과 완화에 모두 도움이 되는 요소 (예, 녹지 등 환경요소)를 중심으로 검토하여 도출하였다. 계획요소는 공간구조, 토지이용, 기반시설, 단지조성, 건축물 등 각 계획영역별로 도출하였고, 전문가 의견을 수렴하여 지나치게 개념적 요소, 비물리적 요소 등은 제외하였다.

전통적인 방재대책인 구조물적 대책과 병행하여 도시의 공간구조, 토지이용 등 비구조물적 계획요소를 발굴․제시함으로써 기후변화 재해에 보다 적극적으 로 대응할 수 있도록 하였다.

기존 도시계획에서 활용되고 있는 방재, 환경, 조경 등의 계획요소를 체계화하 고 방재기능을 강화하였으며, 기후변화에 따라 새롭게 대두되고 있는 폭염, 강풍, 해수면 상승 등의 재해에 대한 계획요소를 제시하였다. 먼저, 기존 도시계획의 방재 관련 계획요소는 수해중심이고, 상․하 계획간 차별성이 부족하여 본 연구 에서는 기후변화 관련 다양한 재해유형(홍수, 가뭄, 폭염, 폭설, 강풍, 해수면 상 승)에 대한 계획요소를 도출하였으며, 상․하 계획의 공간범위를 고려하여 계획 요소의 적용방안을 차별화하여 제시하였다. 전통적으로 많은 연구가 진행된 홍 수 이외에 특히, 최근 겨울에 많은 피해를 유발하고 있는 “폭설” 재해에 대하여 도시차원의 예방적 대책을 도출하고자 노력하였다. 둘째, 환경, 조경 등에서 활용 되고 있던 기존 계획요소에 대해서도 기후변화 적응측면에서 방재개념을 도입하 고 체계화 하였다. 셋째, 기후변화에 따라 새로운 재해(폭염, 강풍, 해수면 상승 등)에 대해서는 아직까지 관련 대책과 연구가 미흡한 실정이나, 본 연구에서는 최근의 외국동향 및 사례 조사와 전문가 의견을 적극 수렴하여 계획요소를 도출 하였다.

또한, 도출된 계획요소에 대해 재해유형별, 공간범위별, 도시입지별로 구분하

(11)

여 적용방안을 마련하고, 주요 계획요소에 대해 예시도를 제시함으로써 적용성 및 실무 활용성을 제고하였다.

□ 정책 제언

첫째, 기후변화에 따른 재해 영향을 고려하여 현행 도시계획 관련 지침의 체계 적인 개선이 필요하다. 현행 수해 중심의 단편적인 도시계획 지침을 기후변화 관 련 다양한 재해를 고려할 수 있도록 하며, 도시계획의 공간범위와 도시 입지를 고려한 차별적인 지침으로 개선해야 할 것이다. 기후변화에 대비하여 도시계획 수립지침 구조를 개선함으로써 현재의 방재계획을 강화함과 동시에 공간구조, 토지이용, 기반시설 등 각 부문별 계획에 방재개념을 도입하여 계획간 연계성을 제고해야 할 것이다. 또한, 도시계획 수립시「재해위험도분석」 절차를 도입하 여 도시 및 기후변화 재해특성을 고려한 유연한 설계기반을 마련할 필요가 있다.

둘째, 기후변화에 따라 다양한 재해 중에서 우리나라 재해특성상 특히 고려해 야 하는 홍수재해에 보다 효과적으로 대응할 수 있도록「지속가능한 도시우수관 리 지침(안)」을 새롭게 제안한다. 2010년 9월 21일 서울 등 수도권 일대의 침수 피해는 기후변화 영향에 따른 도시배수설계용량을 초과하는 강우 발생으로 인한 것으로, 하수관거를 역류한 유출량이 불투수 노면을 따라 흘러가면서 저지대의 주택 및 상가를 침수시켰다. 그러나 현재, 구도시 뿐아니라 신도시의 경우에도 이러한 불투수 노면에서 우수를 제어할 수 있는 우수관리 시스템이 전무한 실정 이다. 따라서, 선진 외국의 저영향개발(LID), 지속가능한 도시배수체계(SUDS) 등 을 벤치마킹하여 우리나라 특성에 맞는「지속가능한 도시우수관리 지침(안)」을 마련해야 한다. 우수유출 발생원부터 친환경적이고 체계적인 우수관리를 통해 신도시 뿐아니라 기존 도시 상습침수지역의 침수위험을 저감할 수 있을 것이다.

셋째,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 개정하여 시행령에 있는 방재에 관한 사항을 법률에 명시하고, 기후변화 적응의 중요성이 고려될 수 있도록 법 률의 기본방향에 명시함으로써 “기후변화”에 대응하여 도시계획 내 방재계획의 위상을 높혀야 할 것이다.

(12)

넷째, 현행 유명무실한 방재지구의 실효성 확보를 위해「자연재해대책법」의 자연재해위험지구를 우선적으로 검토하여 방재지구로 지정하도록 하고, 방재지 구 유형을 상습침수지구, 폭염지구 등으로 세분화하여 체계적인 정비 및 관리가 가능하도록「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 개선이 필요하다. 또한,「도 시 및 주거환경정비법」과 연계하여 방재지구로 지정되면 “(가칭)도시재해관리 구역”으로 지정된 것으로 보아 정비사업을 실시할 수 있도록 함으로써, 도시개발 을 기회로 기후변화에 따른 재해취약성을 해소하고 주민 생활환경을 개선하도록 한다. 이를 통해 방재지구의 실효성을 확보할 수 있을 것으로 생각하며, 향후 관 련 분야 전문가 의견 수렴 등을 통해 적극적인 제도개선방안 모색이 필요하다.

□ 기대효과

본 연구는 기후변화에 대응하여 공간계획과 방재계획을 체계적이고 논리적으 로 연계하였으며, 통합적 대응방안을 제시하였다. 개별적․구조물적 대책 중심 으로 추진되어 온 현행 방재대책을, 기후변화에 따라 대형화되고 다양화 되고 있 는 도시 재해에 대비하여 도시계획을 활용한 통합적 대응을 통해 방재대책의 효 율성을 높이도록 하였다.

기존의 구조물적 접근 중심의 방재 관련 연구에서 국토․도시․건축분야의 공 간계획적 접근을 시도한 본 연구의 새로운 연구방향은 관련 분야 연구를 촉진하 고 선도할 수 있을 것으로 기대한다.

또한, 본 연구의 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소와 적용방안, 다양한 제도개선방안은 중앙부처 및 지자체에서 기후변화에 따른 재해위험 저감대책, 기후변화 적응계획수립 등 정책개발시 효과적으로 활용할 수 있을 것으로 기대 한다.

※ 핵심어 : 기후변화, 적응, 재해통합대응도시, 계획요소, 도시계획

(13)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ···ⅰ 요 약 ···ⅲ

제 1 장 연구의 개요 ···1

제1절 연구배경 및 필요성 ···1

제2절 연구의 목적 및 범위 ···3

1) 연구의 목적 ···3

2) 연구의 범위 ···3

제3절 연구방법 및 수행체계 ···5

제 2 장 기후변화 재해통합대응 도시 관련 계획제도 현황 및 문제점 ···9

제1절 주요 재해 사례를 통한 도시의 문제점 검토 ···9

1) 주요 재해 사례 ···9

2) 재해사례 검토를 통한 도시의 문제점 ···16

제2절 관련 제도 현황 및 문제점 ···17

1) 도시계획 관련 제도 현황 ···18

2) 도시계획 관련 방재제도 현황 ···28

3) 관련 제도의 문제점 ···35

(14)

제 3 장 외국의 기후변화 적응을 위한 도시 계획제도 및 적용 사례 ···39

제1절 계획제도 사례 ···39

1) 일본 ···39

2) 미국 ···54

3) 영국 ···70

제2절 적용 사례 ···82

1) 일본 ···82

2) 미국 ···88

3) 영국 ···90

4) 독일 ···96

제3절 시사점 ···102

제 4 장 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 및 적용방안 ···105

제1절 계획요소 도출 ···105

1) 계획요소의 계획영역 설정 및 도출방법 ···105

2) 계획요소 도출 결과 ···107

제2절 계획요소 적용방안 ···116

1) 계획요소 적용의 기본방향 ···116

2) 재해유형에 따른 계획요소 적용방안 ···117

3) 공간범위에 따른 계획요소 적용방안 ···129

4) 도시입지에 따른 계획요소 적용방안 ···137

제 5 장 기후변화 재해통합대응 도시 구축을 위한 제도개선방안 ···141

제1절 도시계획 관련 지침 개정 및 신규 제정방안 ···141

1) 도시계획 관련 지침 개정방안 ···141

2) 「지속가능한 도시우수관리 지침(안)」신규 제정 ···142

(15)

제2절 도시계획 관련 법률 개선방안 ···144

1) 도시계획과 풍수해저감종합계획 연계강화 방안 ···144

2) 방재지구 실효성 확보방안 ···144

3) 도시계획 내 방재계획 위상 제고 및 부문별 계획 보완방안 ···149

제 6 장 결론 ···151

제1절 연구의 의의 ···151

제2절 학술적·정책적 기대효과 ···152

1) 학술적 기대효과 ···152

2) 정책적 기대효과 ···152

제3절 연구의 특징과 한계 ···154

1) 연구의 특징 ···154

2) 연구의 한계 및 향후 과제 ···155

참고문헌 ···157

SUMMARY ···163

(16)

(17)

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 연구협의회, 자문회의 등 다양한 의견 수렴 실적 ···6

<표 2-1> 당진군 폭설피해 현황(2009.1.23~25) ···12

<표 2-2> 대전시 강풍피해 현황(2006.4.19) ···13

<표 2-3> 고성군 해안침식피해 현황(2009.2) ···15

<표 2-4> 주요 재해사례 검토를 통한 도시의 문제점 종합 ···17

<표 2-5> 도시계획 내 방재계획 내용 ···18

<표 2-6> 도시계획 부문별 계획에서의 방재 관련 계획요소 ···20

<표 2-7> 도시계획 지침 내 환경, 조경 등의 계획요소 ···21

<표 2-8> 저탄소 녹색도시 조성을 위한 도시계획수립지침 내 적응관련 계획요소 ·· 23

<표 2-9> 지속가능한 신도시 계획기준 내 적응관련 계획요소 ···25

<표 2-10> 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및 시행령의 방재에 관한 사항 · 27 <표 2-11> 방재지구 지정 현황 ···28

<표 2-12> 용도지역 및 지구의 연안구역 설정기준 ···30

<표 2-13> 자연재해대책법의 방재에 관한 사항 ···31

<표 2-14> 도시계획에 대한 사전재해영향성 검토항목 내 기후변화적응 관련 사항 · 32 <표 2-15> 자연재해 위험지구 지정 현황 ···34

<표 2-16> 자연재해위험지구 지정 사례(강릉시, 2006.2) ···35

<표 2-17> 관련 제도의 문제점 ···37

<표 3-1>「기후변화대책추진법」의 지방자지단체 기후변화 대응사항 ···46

<표 3-2> 환경성의 “기후변화에 대응한 환경미래 도시구축”을 위한 주요내용 ·· 47

(18)

<표 3-3> 국토교통성의 “저탄소형 도시․지역만들기” 주요내용 ···48

<표 3-4> 바람길 계획 추진을 행정시책․행정계획의 종류 ···49

<표 3-5> “자연환경과의 조화”와 관련한 방침의 주요내용 ···49

<표 3-6> 계획대상구역 ···51

<표 3-7> 인구전망 ···52

<표 3-8> 2020(목표연차)까지 정비하는 녹지목표량 ···52

<표 3-9> 미국의 풍수해 관련 도시계획요소 ···61

<표 3-10> 시카고시의 기후변화적응 계획요소 ···64

<표 3-11> 워싱턴주 킹카운티의 기후변화적응 계획요소 ···65

<표 3-12> 영국의 국토·도시 계획 체계의 변화 ···70

<표 3-13> 기후변화에 대한 영국의 국토·도시계획정책의 목적 및 원칙 ···73

<표 3-14> 기후변화 영향 적응을 위한 수자원분야 계획요소와 원칙 ···78

<표 3-15> 남동부지역 계획의 완화 및 적응 정책 ···79

<표 3-16> PPS에 나타난 그린인프라 관련내용 ···80

<표 3-17> 지방개발프레임워크(LDF)의 그린인프라 구축을 위한 단계 ···81

<표 3-18> 코시가야 레이크타운 개발 개요 ···87

<표 3-19> 배수시스템 시공비용 비교 ···88

<표 3-20> Poplar Riverside의 개발 시 우선사항과 원칙 ···91

<표 3-21> 녹지축 실행을 위한 전략계획 ···92

<표 3-22> 광역계획안의 내용 ···98

<표 3-23> 외국의 기후변화 적응을 위한 도시계획제도 시사점 종합 ···102

<표 3-24> 외국의 기후변화적응 계획요소 적용 사례 종합 ···103

<표 4-1> 현행 도시계획수립 관련 지침에서 도출된 계획요소 ···108

<표 4-2> 지속가능한 신도시 계획기준으로부터 도출된 계획요소 ···109

<표 4-3> 외국사례로부터 도출된 계획요소 ···109

<표 4-4> 관련 계획 및 제도로부터 도출된 계획요소 ···111

<표 4-5> 기후변화적응 계획영역별 계획요소 ···114

<표 4-6> 재해유형에 따라 적합한 계획요소 ···119

<표 4-7> 공간적 범위에 따라 적합한 계획요소 ···131

<표 4-8> 기후변화 적응을 위한 녹지체계계획에서 공간범위에 따른 적용 ·· 133

(19)

<표 5-1>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」내 풍수해저감종합계획 연계 예시 · 144

<표 5-2>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 방재지구 보완방안 예시 145

<표 5-3>「도시 및 주거환경정비법」개정안 예시 ···147

<표 5-4>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」개정안 예시 ···149

<표 5-5> 방재계획 위상제고를 위한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및 시행령 개정 예시 ···150

(20)
(21)

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 1, 2차년도 연구의 연계 및 연구 흐름도 ···4

<그림 1-2> 연구 추진체계 ···6

<그림 2-1> 서울시 침수피해 상황(2010.9.21~22) ···10

<그림 2-2> 태백시 가뭄피해 상황(2009) ···11

<그림 2-3> 당진군 폭설피해 상황(2009.1.23~25) ···12

<그림 2-4> 대전시 강풍피해 상황(2006.4.19) ···14

<그림 2-5> 고성군 해안침식피해 상황(2009.2) ···15

<그림 2-6> 도시계획과 방재관련 계획과의 관계 ···29

<그림 2-7> 도시계획에서의 사전재해영향성검토협의 시기 ···34

<그림 3-1> 일본의 도시계획 체계 ···40

<그림 3-2> 방재도시 만들기 위치설정 ···41

<그림 3-3> 방재도시 만들기 계획 수립과정 ···42

<그림 3-4> 재해위험도 판정절차 ···43

<그림 3-5> 방재마을 만들기 절차 ···45

<그림 3-6> 녹지기본계획 기본이념 ···50

<그림 3-7> 녹지기본계획의 방향성 및 녹지만들기의 기본목표 ···51

<그림 3-8> 미국의 공간계획 체계 ···55

<그림 3-9> 영국의 국토·도시계획체계 ···71

<그림 3-10> 광역도시 녹지축 배치 검토도 ···83

<그림 3-11> 나가호리도오리의 바람길 모델사업 ···84

(22)

<그림 3-12> 메구로천을 축으로 한 물-녹지-바람 네트워크 ···85

<그림 3-13> 다이마루유 지구 바람길 활용 이미지 ···86

<그림 3-14> 마루노우찌(丸)지구 미유끼길 대책 이미지 ···86

<그림 3-15> 코시가야 레이크타운 토지이용계획도 ···87

<그림 3-16> 시애틀 가로변 정비 프로젝트의 저영향개발 적용 예 ···89

<그림 3-17> 서머싯 주거단지의 저영향개발 적용 예 ···89

<그림 3-18> 타워햄릿의 녹지 및 수변 축 ···90

<그림 3-19> 타워 햄릿의 녹지 및 수변 축 조성 예 ···91

<그림 3-20> 울버햄튼 마스터플랜 ···94

<그림 3-21> 울버햄튼의 생태수로 등 지속가능배수체계 ···96

<그림 3-22> 바람길 분석에 따른 토지이용 유형도 ···97

<그림 3-23> 슈투트가르트 도시차원의 바람길을 고려한 토지이용 ···98

<그림 3-24> 지구상세계획을 통한 바람길 확보 ···99

<그림 3-25> 프랑크푸르트 녹색띠 사업 ···100

<그림 3-26> 그뤼네-U 대상지 및 공원 위치도 ···101

<그림 4-1> 기후변화 재해통합대응 도시의 계획영역 ···105

<그림 4-2> 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 도출과정 ···106

<그림 4-3> 주요 계획요소와 재해별 관계 ···118

<그림 4-4> 다층홍수방어체계를 위한 계획요소의 통합적 적용 예시 ···122

<그림 4-5> 가뭄 피해 저감을 위한 계획요소의 통합적 적용 예시 ···123

<그림 4-6> 폭염 피해 저감을 위한 계획요소의 통합적 적용 예시 ···124

<그림 4-7> 폭설 피해 저감을 위한 계획요소의 적용 예시 ···126

<그림 4-8> 강풍 피해 저감을 위한 계획요소의 통합적 적용 예시 ···128

<그림 4-9> 현행 도시계획체계의 공간적 범위와 성격 ···130

<그림 4-10> 광역 및 도시차원의 ‘녹지’ 계획요소 적용 예시 ···134

<그림 4-11> 지구단위차원의 ‘녹지’ 계획요소 적용 예시 ···134

<그림 4-12> 지구단위차원의 ‘방재거점’ 계획요소 적용 예시 ···135

<그림 4-13> 공간범위에 따른 ‘저류지’ 적용 예시 ···136

<그림 4-14> 공간범위에 따른 ‘바람길’ 적용 예시 ···137

<그림 4-15> 해안지역의 강풍, 해수면상승에 대비한 계획요소 적용 예시 ·· 138

(23)

<그림 4-16> 산간지역의 홍수, 폭설에 대비한 계획요소 적용 예시 ···139

<그림 5-1> 도시계획 부문별 계획 보완 예시 ···142

<그림 6-1> 주요 연구내용 및 결과의 정책활용 로드맵 ···156

(24)
(25)

1

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연구의 개요

기후변화 영향에 따라 재해가 대형화, 다양화 되고 있으며, 인구와 기반시설이 집중된 도시지역은 도시화로 인해 불투수 면적이 증가하여 기후변화 재해에 더욱 취약하다.

이번 장에서는 1차년도(2009년)의 후속연구로서 2차년도의 연구목적 및 범위, 주요 연 구내용을 명확하게 제시한다. 또한 연구방법을 체계적이고 구체적으로 설명하고 연구 추진체계를 제시한다.

제1절 연구배경 및 필요성

전 세계적으로 기후변화가 진행되고 있으며, 극심한 기상변화로 재해가 점차 대형화, 다양화되고 있는 추세이다. 태풍, 집중호우 강도가 증가되어 피해 규모가 점차 대형화되고 가뭄피해 지역도 광범위하게 확대되고 있으며, 과거에 재해로 인식되지 않았던 폭염, 해수면 상승 등은 새로운 재해로 나타나고 있다. 특히, 해 수면 상승은 해안도시에 위협적인 재해로 대두되고 있다. 유럽은 대도시의 약 70%에 해당하는 지역이 해발고도 10m 미만에 위치하고 있고(McGranahan et al., 2007), 미국 인구의 약 53%가 해안지역에 거주하는 것으로 추정하고 있다 (Crosset et al., 2004). 우리나라는 삼면이 바다로 둘러싸여 있고, 전체 지자체 중 33%가 해안에 접해 있으며, 전체 인구의 27%인 약 1,340만명이 거주하고 있다.

한편, 전 세계 인구의 절반에 가까운 인구가 도시에 거주하고 있으며, 도시는 전체 지구가 소비하는 에너지의 60~80%를 소비하고 전체 CO2 배출량의 절반 가

(26)

까이를 배출하고 있다. 또한, OECD에서는 2050년에는 도시인구 비율이 2/3까지 늘어날 것으로 전망하고 있다(OECD, 2009). 우리나라의 도시인구는 전 세계 평 균보다 높은 전체 인구의 90% 이상이 도시지역에 거주하고 있어 기후변화에 따 른 재해에 매우 취약하다.

특히, 도시지역은 도시화로 인한 불투수 면적의 증가, 지하공간의 활용 증대 등으로 기후변화에 따른 재해 피해를 더욱 가중시킨다. 최근 2010년 9월 21일, 서울 등 수도권을 중심으로 도시배수시설의 설계용량을 초과하는 집중호우(서울 시 강서구 화곡동의 경우, 시간당 최대강수량 98.5㎜)로 주택 9천4백여채의 침수 피해가 발생하였다. 도시침수피해의 1차적인 원인은 하수관거 설계빈도를 초과 하는 집중호우이지만, 지표면이 대부분 포장된 불투수면적으로 인해 우수를 침 투, 저류시키는 시스템이 미흡한 것도 피해를 가중시킨 주요 원인으로 나타났다.

또한, 도시화는 도시의 온도를 높여 열섬현상을 증대시킨다. 열섬효과로 인해 도시 온도는 농촌지역보다 3.5~4.5℃ 높아지고, 이는 매 10년마다 1℃씩 상승할 것으로 예상된다(OECD, 2009).

선진 외국에서는 기후변화 영향에 따른 도시차원의 대응이 중요함을 일찍부터 인식하여 공간계획을 통해 통합적으로 대응하고 있다. 도시는 기후변화의 주요 원인인 이산화탄소(CO2)를 배출하는 원인제공자인 동시에 기후변화로 인한 재 해에 가장 큰 영향을 받는 당사자이므로 도시차원의 대응이 중요함을 강조하고 있으며(Copenhagen Climate Summit for Mayors, 2009.12.15), 세계은행(World Bank)은 도시의 재해 취약성과 기후변화 영향을 분석하고, 지역정보를 분석하여 도시계획에 반영함으로써 기후변화에 효율적으로 대응해야한다고 제시하였다 (World Bank, 2009). 영국 계획정책지침(Planning Policy Statements)인 PPS1의 별도지침 “계획과 기후변화”(Planning and Climate Change)에서는 국토․도시 계획을 통해 기후변화를 완화하고 적응하도록 공간전략을 제시하고 있으며, 경 제적, 사회적, 환경적 문제까지 기후변화와 통합적으로 다루도록 하고 있다. 또 한, PPS25에서는 도시개발시 홍수위험평가를 통해 토지이용과 연계하여 위험지 역의 개발을 제한하거나 보전하도록 하고 있다.

(27)

도시계획은 광역계획부터 지구단위계획까지 공간범위에 따라 세분화되어 있 고, 방재계획 뿐아니라 공간구조, 토지이용, 기반시설, 공원․녹지 등 여러 부문 별 계획이 있으므로, 통합적 대응이 가능하다.

따라서, 기후변화에 따른 다양한 재해(홍수, 가뭄, 폭염, 폭설, 강풍, 해수면 상 승 등)에 도시가 통합적으로 대응하기 위해서는 도시계획을 통한 대응이 중요하 고, 이를 위한 계획요소의 도출과 적용방안 마련이 필요하다.

제2절 연구의 목적 및 범위

1) 연구의 목적

1차년도에서는 기후변화가 도시에 미치는 영향을 분석하여 기후변화에 안전 한 재해통합대응 도시 구축방향과 정책과제를 제시하였다. 2차년도에서는 1차년 도에서 제시한 정책방향과 연계하면서 도시계획을 중심으로 기후변화 재해통합 대응 도시의 구축방안을 제시하고자 한다. 이를 위해 기후변화 재해통합대응 도 시의 계획요소를 도출하고, 재해유형, 공간범위, 도시입지를 고려한 적용방안과 실현성 제고를 위한 제도개선방안을 제시한다.

2) 연구의 범위

(1) 공간적 범위

연구의 공간적 범위는 특정지역에 국한하지 않고, 전 국토를 대상으로 하여 기 후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 및 적용방안을 제시한다.

(2) 내용적 범위

본 연구에서 기후변화 관련 재해는「자연재해대책법」제2조의 자연재해, 풍 수해의 유형 규정, 관련 통계(재해연보, 경보 및 주의보발령기준 등), 그리고 수문

(28)

기상재해를 고려하여 홍수(호우, 태풍 포함), 가뭄, 폭염, 폭설, 강풍, 해수면 상승 의 6가지 재해유형을 대상으로 한다. 또한, 본 연구에서의 도시계획은 광역도시 계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획(제1종 및 제2종)을 의미한다.

2차년도 주요 연구내용은 “기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 도출 및 적용방안”을 중심으로 하며, 세부내용은 다음과 같다.

•주요 재해 사례를 통한 도시의 문제점

•기후변화 재해통합대응 도시 관련 계획제도 현황 및 문제점

•외국의 기후변화 적응을 위한 도시 계획제도 및 적용 사례

•기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 및 적용방안

•기후변화 재해통합대응 도시 구축을 위한 제도개선방안

<그림 1-1> 1, 2차년도 연구의 연계 및 연구 흐름도

(29)

제3절 연구방법 및 수행체계

1) 연구방법

(1) 문헌 및 인터넷 조사, 현장 및 면담조사를 통한 현황 파악

국내외 현황 및 사례 등에 대한 관련 기초자료를 문헌 및 인터넷 조사를 통해 검토한다. 주요 재해 사례지역에 대한 현장상황과 주요 피해원인은 현장조사와 관련 담당자 면담조사를 통해 파악한다.

(2) 전문가 브레인스토밍을 통한 계획요소의 도출 및 적용방안 마련

기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소는 도시, 수자원, 행정, 법률 등 각 분 야 전문가와의 브레인스토밍을 통해 도출하고, 각 계획요소와 기후변화 재해와 의 관련성을 검토하여 재해유형별 적용방안을 마련한다.

(3) 자문회의, 연구협의회, 세미나 등을 통해 다양한 의견 수렴 및 정책 네트워크 구축

연구방향과 연구결과 등에 대해서는 관련 전문가 자문회의를 통해 의견을 수 렴하고, 원내․외 연구진 연구협의회를 통해 연구내용을 공유하여 연구방향 및 방법론을 정립한다. 또한, 외부전문가가 참여하는 전문가 세미나를 통해 외국의 최근 동향을 파악하고, 연구성과에 대한 의견 수렴과 인적 및 정책적 네트워크를 구축한다.

(4) 협동연구 추진을 통한 융복합 연구의 실천 및 연구의 질 제고

경사연 국책연구기관을 포함한 학․연 협동연구를 추진하여 각 분야 전문가의 전문성을 활용함으로써 융복합 연구의 시너지 효과를 향상하고, 연구의 질을 제 고한다.

(30)

<그림 1-2> 연구 추진체계

구분 주요내용 일시 외부 참석자

자문 회의

1 연구방향 설정 및 협동연구기관간 역할 분담 2. 9 김학열, 신상영, 정지범, 정명운, 박영진, 육근형 2 기후변화적응 계획요소 3.23 김학열, 신상영 등 3 기후변화 시나리오 활용방안 4. 1 강영승, 김병식 등 4 기후변화적응 도출방안 4.23 김학열, 신상영 등 5 최종 연구성과에 대한 자문 12.16 강상준, 권영상, 최충익 등

연구 협의

1 중간 연구성과 및 진행사항 논의 7.13 신상영, 김학열 등 2 연구 진행사항 토의 7.20 김학열, 신상영, 정명운 등 3 최종 연구성과물에 대한 논의 10.22 정지범, 김은성, 정명운 등 4 기후변화적응 계획요소 관련 연구진 협의 11. 1 김학열, 신상영, 정명운 등 5 기후변화 적응도시 실현성 제고방안 논의 11.15 김학열, 신상영, 정명운 등 6 1차 최종 연구결과에 대한 협의 11.19 신상영, 정명운 등 7 2차 최종 연구결과에 대한 협의 11.29 신상영, 정명운 등

<표 1-1> 연구협의회, 자문회의 등 다양한 의견 수렴 실적

(31)

<표 계속> 연구협의회, 자문회의 등 다양한 의견 수렴 실적

구분 주요내용 일시 외부 참석자

협동 연구진 워크숍

1 협동연구진간 연구방향 및 방법론 공유 5 . 1 1

~13

정광효, 박영석, 강영승, 김영호, 정승민 등 2 연구방향 및 중간 연구성과 공유 5.20 김학열, 신상영, 박연진,

육근형 등 3 1차 중간 연구성과 공유 및 토론 6.10 김학열, 신상영, 정명운,

정지범, 육근형 등 4 2차 중간 연구성과 공유 및 토론 7.23 강영승, 김영호, 정지범,

육근형, 김병식, 정지범 등 5 최종 성과물에 대한 논의 8.17 김학열, 신상영, 정명운,

정지범, 김은성 등 6 최종 연구성과 공유 및 토론 10. 8 김학열, 신상영, 정명운 등 7 협동연구진 최종 연구결과 보고회 11.3

~4

김학열, 신상영, 정명운, 정지범 등 8 협동연구성과 및 최종보고서 반영사항 검토 12.8

~10 김학열, 엄상근, 강진영 등 9 최종보고서 평가결과에 따른 보고서 보완방안

논의 12.28 김학열, 신상영, 정명운,

정지범 등

세미나

1 기후변화 적응도시 조성방안 10. 1 김학열, 신상영, 정지범, 정명운, 김은성 등

2 기후변화 대응을 위한 도시정책 방향 모색 10.11

Prof. Dr. Jurgen Pietsch, 김원현 등 (독일 함부르크대학 초청

세미나) 3 기후변화에 안전한 도시 조성을 위한 계획요소

도출 및 적용방안 12.22

김정수, 박창근, 엄상근, 조공장 등 (새국토연구포럼 주제발표)

(32)
(33)

2

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기후변화 재해통합대응 도시 관련 계획제도 현황 및 문제점

이번 장에서는 2010년 9월 21일 서울시 침수피해 사례를 비롯하여 가뭄, 폭설, 강풍 등 주요 재해사례 조사․분석을 통해 기후변화 대응을 위한 현행 도시의 문제점을 검 토한다. 그리고 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획 등 도시계 획에 대해 기후변화 적응측면의 계획요소를 분석하고, 풍수해저감종합계획, 유역종합 치수계획 등 방재 관련 계획을 조사하여 도시계획과의 연계성을 검토한다. 또한, 국토 의 계획 및 이용에 관한 법률, 자연재해대책법에서 규정하고 있는 방재관련 제도에 있어서 기후변화 대응측면의 문제점을 고찰한다.

제1절 주요 재해 사례를 통한 도시의 문제점 검토 1) 주요 재해 사례

① 서울시 침수피해 사례(2010.9.21~22)

■ 개요

9월 21일~22일, 추석연휴기간에 서울을 비롯한 수도권 일대에 국지성 집중호 우가 발생하여, 이틀간 누적강수량이 서울 259.5㎜(강서, 강남 293㎜, 마포 280㎜, 서대문 275㎜, 양천 269㎜), 인천 267㎜, 부천 218㎜, 원주 213㎜를 기록하였다.

특히, 9월 21일 서울에서는 시간당 최대강수량 98.5㎜(강서구 화곡동)를 기록하 여 서울시 도시배수시설 설계빈도(10년) 75㎜를 30% 이상 초과하는 비가 내렸다.

서울에서는 인명 및 주택파손(전파, 반파) 피해는 없었으나, 9,419가구의 주택

(34)

이 침수되었으며, 이중 90% 이상이 저지대 반지하주택에서 발생하였다. 청계천 의 경우, 집중호우로 청계천 수위가 단시간에 높아졌으며, 하수관거 역류로 인해 광화문 광장이 침수되었다.

서울 광화문 일대 서울 청계천

자료 : www.newsis.com

<그림 2-1> 서울시 침수피해 상황(2010.9.21~22)

■ 주요 피해원인

하수관거 설계빈도를 초과하는 집중호우가 홍수피해의 1차적인 원인이지만, 도시화로 인한 불투수 면적의 증가, 방재를 고려하지 않은 토지이용 등으로 피해 가 더욱 가중되었다.

주요 피해원인별로 구체적으로 살펴보면, 첫째, 단시간에 하수관거 설계빈도 를 초과하는 집중호우로 하수관거 용량이 초과되어 노면 침수가 발생하고, 하류 도시하천의 급격한 수위상승으로 우수가 원활하게 배제되지 못하여 하수관거 역 류현상이 발생하였다.

둘째, 도시화 진전으로 물길이 스며들지 못하는 불투수성 면적의 증가로 홍수 도달시간이 단축되고, 일시적으로 집중되어 침수피해가 증가하였다. 도시지역은 우수를 침투시키거나 지연시키는 투수성 포장, 생태수로, 생태저류지 등 저류시 스템이 절대적으로 부족한 반면, 불투수율이 높고, 산지 개발로 인해 유출수가 빠르게 저지대로 집중됨으로써 침수피해가 증가하였다.

셋째, 하천변 저지대 등에 주거지가 밀집되어 조성되는 등 방재를 고려하지 않

(35)

은 토지이용으로 침수피해가 많이 발생하였다.

② 강원 태백시 가뭄피해 사례(2009.9~2010.2)

■ 개요

2009년 태백시 등 강원 산간지역의 극심한 가뭄은 1985년 기상청 관측 이래 처음으로, 2008년 9월~2009년 2월 강우량은 145.1㎜로 예년 평균 426.5㎜의 34%, 전년 520.5㎜의 28% 수준이었다(한국수자원공사, 2009).

가뭄으로 태백에 물이 완전히 끊긴 가구는 8개동 997가구(1,500여명)이며, 태 백시 주민 5만여명은 3개월 동안 제한급수를 받았다.

광동댐 비상급수

자료 : 한중일환경정보사이트(www.enviroasia.info), 태백정선인터넷뉴스(www.tjinews.co.kr)

<그림 2-2> 태백시 가뭄피해 상황(2009)

■ 주요 피해원인

가뭄의 1차적인 원인은 예년에 비해 현저하게 적은 강수량(34%)이지만, 태백 의 지형적 여건 및 지리적 위치를 고려하지 못한 우수관리가 피해를 가중시켰다.

태백의 가파른 지형적 여건으로 비가 와도 금방 흘러내려가 버리기 때문에 제 대로 물을 잡아두지 않으면 갈수기에 심각한 가뭄을 겪을 수밖에 없으며, 지리적 으로 상류지역에 위치하여 댐 용수를 공급받는 것은 어려움에도 불구하고 도시 내 저류시설, 건물내 우수저류 및 재활용 시스템이 미흡하여 가뭄 피해를 키우는 원인이 되었다.

(36)

③ 충남 당진군 폭설피해 사례(2009.1.23~25)

■ 개요

2009년 1월 23일~25일 동안 충남 당진지역에 최심적설량 최고 47cm의 눈이 집중적으로 내려 비닐하우스, 인삼재배사, 버섯재배시설 등의 농․축산 시설이 적설하중을 견디지 못하고 붕괴되었다.

폭설로 인한 당진군 일대의 재산상 피해는 총 5,439,666천원이며, 물량피해는 버섯재배사 132㎡, 비닐하우스 382,630㎡, 인삼재배시설 250,424㎡, 창고 등 부대 시설 1,136㎡, 축사 6,123㎡, 축사부대시설 450㎡, 내수면양어장 1,588㎡의 시설이 피해를 입었다.

구 분 피 해 현 황

물량 (㎡) 금액 (천원)

버섯재배사 132 9,900

비닐하우스 382,630 3,661,175

인삼재배시설 250,424 532,751

창고 등 부대시설 1,136 240,876

축사 6,123 811,436

축사부대시설 450 27,475

내수면양어장 1,588 50,266

표고버섯재배시설 4,231 105,787

합 계 646,714 5,439,666

주 : 2009년 2월 4일 16시 현재

자료 : 국립방재연구소. 2009. 2009년도 국내․외 주요재난 및 사고 사례조사

<표 2-1> 당진군 폭설피해 현황(2009.1.23~25)

연동식 비닐하우스 붕괴 축사 붕괴

자료 : 국립방재연구소. 2009. 2009년도 국내․외 주요재난 및 사고 사례조사

<그림 2-3> 당진군 폭설피해 상황(2009.1.23~25)

(37)

■ 주요 피해원인

단기간에 집중적으로 내린 눈으로 비닐하우스 등의 농․축산 시설이 적설하중 을 견디지 못하고 붕괴되었으나, 지역 특성을 고려한 시설물의 설계기준이 미흡 하여 피해를 더욱 가중시켰다.

비닐하우스의 적설피해가 가장 많았는데 지역의 일조 및 풍향 등을 고려하지 못한 배치로 특정 방향에 위치한 시설물의 피해가 많았으며, 규격(단동식, 연동 식), 지붕 경사각도(아치형, 뾰족한 복숭아형 지붕) 등에 대한 설계기준이 미흡하 여 적설하중을 못이겨 더 큰 피해를 입은 것으로 나타났다.

④ 대전시 강풍피해 사례(2006.4.19)

■ 개요

2006. 4. 19 전국에 걸쳐 강한 바람과 천둥․번개와 함께 우박이 떨어지는 곳도 일부 있었으며, 해상에서도 높은 파도가 이는 등 최대순간풍속이 울진 27.1㎧, 군 산 21㎧, 전주 16.4㎧, 속초 20.3㎧, 서산 17.7㎧ 를 기록하였다.

대전지역에서는 강풍에 의해 아파트 유리창 파손, 비닐하우스 유실 및 파손, 낙뢰에 의한 화재 발생, 방음벽 도괴 등의 피해가 발생하였다.

피해

대상 피해유형 발생

건수 위치 원인

건축물

외벽 파손 2 선화동, 교촌동 강풍

지붕 전체, 일부 파손

처마, 기와 등이 떨어짐 11 중촌동, 목동, 장안동, 정림동, 교촌동, 원내동, 성북동 강풍 발코니 창문 낙하 위험,

유리창 파손 4 관저동, 원내동 강풍

부착물 광고판 전도

지붕 철탑 3 서대전, 원내동, 오류동 강풍

시설물 방음벽 전도 붕괴 1 관저동 강풍

가로수 가로수 전도 3 태평동, 석교동 강풍

차량 비산 물체로 인한 주차차량 파손 강풍

농업

시설 비닐하우스 유실 3 정생동, 교촌동, 성북동 강풍

화재 점포(가구점) 화재 1 원내동 낙뢰

변압기 스파크, 고압선낙하 3 도마동, 성남동, 관저동 낙뢰

<표 2-2> 대전시 강풍피해 현황(2006.4.19)

(38)

철탑 전도 주택파손

자료 : 국립방재연구소. 2006. ’06. 4. 19 강풍 피해원인 조사분석 보고서

<그림 2-4> 대전시 강풍피해 상황(2006.4.19)

■ 주요 피해원인

강한 바람에 대비하여 시설물 피해의 경우 설계․시공상의 문제 외에 임시대 비책으로 10층 이상의 고층아파트에서는 발코니 창문에 테이프를 붙이거나 경계 를 강화하도록 하고 있으나, 지형적인 돌풍이 빈번히 발생하는 지역이나 고지대 등에 시설물을 설계하는 경우 근본적인 예방책으로 바람길 및 지형조건 등에 대 한 고려가 미흡하여 피해가 발생하였다.

강풍에 의한 발코니 창문 낙하 위험은 10층 이상 고층아파트에서 주로 발생하 였는데, 고층 아파트의 경우 지형적인 위치, 즉 주변지역의 개발 현황 등에 의해 돌풍의 영향을 받기 쉬운 곳에 위치하는 등 단지설계 시 바람길, 국소풍압에 대 한 고려가 미흡하여 피해가 발생하였다.

피해가 발생한 원앙마을아파트 경우 주변에 비해 고지대에 위치하고 주변지역 은 미개발 상태였으며, 집중적으로 피해가 발생한 동은 강풍의 영향을 직접적으 로 받는 가장 외곽에 위치하고 있었다.

돌풍에 의한 비닐하우스 유실 및 파손피해는 특정 방향에 대해 국소적으로 피 해가 발생하였는데, 골바람이 형성되는 주변의 지형조건을 고려하지 못한 데서 발생한 피해였다.

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⑤ 강원도 고성군 해안침식피해 사례(2009.2.1)

■ 개요

2008년 9월 ~ 11월 동안의 동해안 해안침식 현황조사결과 439㎡ 의 해변이 감 소한 것으로 나타났다(강원대 건설방재공학과 조사결과 보고서).

피해발생지역은 강원도 고성군 거진읍 거진항 남측에 위치한 지역으로 최근 해안침식이 더욱 심하게 발생하고 있다. 2006년 10월 높은 파도로 인하여 아파트 주변 공유수면이 유실되는 1차 피해가 발생하였으며, 2009년 2월 1일 높은 파도 에 의한 해안침식으로 인근 아파트부지 경계 옹벽이 전도되고 부지 일부가 침하 되는 2차 피해가 발생하였다.

구분 피해현황

인명피해 -

시설물 피해

인근 아파트단지 옹벽 및 해안도로 유실 - 옹벽전도 : L=110m , H=3m - 주택부지 침하 : 1,320㎡

- 어린이 놀이터 부분파손 및 침하

<표 2-3> 고성군 해안침식피해 현황(2009.2)

아파트 광장의 침하 피해 해안 침식 피해

자료 : 국립방재연구소. 2009. 2009년도 국내외 주요재난 및 사고 사례조사

<그림 2-5> 고성군 해안침식피해 상황(2009.2)

■ 주요 피해원인

높은 파도로 인하여 아파트 주변 공유수면이 유실되는 1차 피해가 발생하였음 에도 불구하고, 충분한 완충지대 없이 해안에 인접하여 개발하는 등 토지이용시

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해안침식 위험지역에 대한 고려가 미흡하여 2차 피해를 유발하였다. 아파트 본동 의 침하 및 균열은 발생하지 않았으나, 해안 침식은 지속적으로 발생할 것으로 예상됨에 따라 더 큰 피해가 우려된다.

2) 재해사례 검토를 통한 도시의 문제점

서울시 침수피해 사례, 강원 태백시 가뭄피해 사례, 충남 당진 폭설피해 사례, 대전시 강풍피해 사례, 강원 고성 해안침식피해 사례 등 최근 주요 재해사례를 조사하여 피해현황 및 원인을 검토하였다.

주요 재해 사례를 통해 본 피해의 1차적인 원인은 공통적으로 기후변화로 인 해 강우, 강설, 풍속, 파도 등의 대형화로 인한 것이었다. 여기에 재해 피해를 가 중시키는 주요 원인은 도시의 대응시스템 부족으로 파악되었다.

도시화로 인해 도시지역의 불투수 면적이 증가하고 있으나 지표에서 우수를 저류, 침투시키는 우수관리시스템이 갖추어져 있지 못하고, 재해위험지역 또는 하천변, 해안변에 인접하여 주거지역이 밀집되어 생활하는 등 방재적 관점의 토 지이용이 미흡한 것으로 나타났다. 해안 등 강풍지역에서는 바람을 막기 위한 대 책이 마땅하지 않으며, 건물 배치, 방향, 높이 등은 강풍에 대한 영향이 전혀 고려 하지 않고 설계되고 있다. 최근 서해안과 강원도를 중심으로 매년 폭설 피해가 발생하고 있으나, 현재는 응급대응에만 대책이 치우쳐 있는 실정이다. 충남 당진 의 사례와 같이 폭설을 고려한 건축물, 가설시설물 등의 설계가 이루어지지 않고 있으며, 도로변 또는 주거단지 주변 눈사태 방지대책, 도로에 대한 폭설예방대책 등은 거의 전무하다.

기후변화 영향으로 도시에서 발생하는 다양한 재해, 대형화 되고 있는 재해에 효과적으로 대응하기 위해서는 개별 시설물 위주의 방재대책만으로는 한계가 있 다. 개별 시설물 대책과 함께 병행하여 도시의 공간구조, 토지이용을 비롯하여 기반시설, 건축물에 이르기까지 다양한 부문에서 통합적으로 방재가 고려되고 상호 연계되어야 중복투자를 피해 효율성을 높이면서 재해위험을 분산시킬 수 있을 것이다.

(41)

재해사례 1차적 원인 피해를 가중시킨 도시의 문제점

서울시 침수피해 (2010.9.21~22)

∙서울시 도시배수시설 설계 빈도(10년) 75㎜를 초과하 는 국지성 집중호우(시간당 최대강수량 98.5㎜)

∙하수관거 등 도시배수시설 기준 부족

∙도시 내 불투수 면적 증가

∙지표의 우수저류․침투시스템 미흡

∙방재를 고려하지 않은 토지이용(하천변 저지대 주거지 밀집)

강원 태백시 가뭄피해 (2009.9~2010.2)

∙예년 평균(426.5㎜) 대비 34% 수준의 강수량

∙지형․지리적 위치를 고려하지 못한 우 수관리

∙단지 및 건물의 우수 저류․재활용시스 템 미흡

충남 당진군 폭설피해 (2009.1.23~25)

∙단기간 집중적으로 내린 눈 (최심적설량 47㎝)

∙축사 등 가설시설물 설계기준 부족

∙지역 특성을 고려하지 못한 시설물 배치 (일조, 풍향을 고려하지 못한 시설물 배치) 대전시 강풍피해

(2006.4.19)

∙천둥․번개 및 우박을 동반 한 강한 바람(최대순간풍속 27.1㎧)

∙바람길, 지형조건을 고려하지 못한 시설 물 입지

∙시설물 설계기준 부족 강원도 고성군

해안침식피해 (2009.2.1)

∙동해안 너울성 파도로 인한 해안침식

∙방재를 고려하지 않은 토지이용(해안변 주거지, 도로 등 기반시설 밀집)

∙해안 완충지대 부족

<표 2-4> 주요 재해사례 검토를 통한 도시의 문제점 종합

제2절 관련 제도 현황 및 문제점

본 절에서는 도시계획 관련 제도로서 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리 계획, 지구단위계획 등 현행 도시계획과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 서의 방재관련 사항을 기후변화 재해통합대응 도시 측면에서 검토한다. 기후변 화 재해통합대응 도시 구축을 위해 방재적인 개념이 포함되어 있는지, 상․하 계 획간 연계성과 계획의 공간범위 등을 고려하여 체계적으로 개념이 제시되어 있 는지 등에 대해 고찰하여 기후변화 대응측면에서의 문제점을 도출하고, 타 부문 계획과 비교하여 방재관련 위상도 점검한다.

또한, 도시계획 관련 방재제도로서 유역종합치수계획, 풍수해저감종합계획, 연안관리지역계획 등 도시계획 관련 방재계획의 내용을 조사하여 도시계획과의 연계성을 검토하고, 「자연재해대책법」의 도시계획 관련 방재현황을 조사하여

(42)

기후변화 대응측면에서의 문제점을 고찰한다.

1) 도시계획 관련 제도 현황

① 현행 도시계획의 기후변화 대응 계획요소 현황

먼저, 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획(제1종, 제2종) 등 각 도시계획 내 방재계획을 우선적으로 검토하고, 토지이용계획, 공원․녹지 계획 등 각 부문별 계획에서의 방재 관련 계획요소를 검토한다. 다음으로, 각 부 문별 계획에서 방재 관련 계획요소 이외에 기후변화 적응에 장기적으로 도움이 되는 환경, 조경 등의 계획요소를 검토한다. 도시계획 내 방재계획에서는 구릉 지성 산림, 상습수해지역 등 재해 빈발지역 등 취약지역에 대해 가급적 개발을 제한하거나 인구가 밀집되지 않도록 토지이용을 적절하게 유도하고 있으며, 불 가피한 경우 유수지로 지정하거나 녹지를 확보하도록 하고 있다.

도시기본계획에서는 우수침투를 위해 투수성 포장재를 사용하여 도시내 담수 능력을 배양하도록 하고 있으며, 제2종지구단위계획 중 관광휴양형지구단위계획 에서는 구역 안에 방재시설을 중점적으로 설치할 필요가 있는 지역과 시설을 제 시하도록 하고 있다. 도시계획 내 방재계획에 관한 주요 내용은 <표 2-5>와 같다.

도시계획 주요 내용

광역도시계획 (방재계획)

∙광역계획권 방재상 취약점 분석․정리, 대책방안 제시

∙해안․하천․지천 등은 방재기능을 확보, 친환경적인 수변공간으로서 이용 가능성 검토

∙구릉지성 산림은 도시화예정용지에서 제외 원칙, 불가피한 경우「최소한의 개발, 최대한의 보전」원칙에 따라 개발방향 제시하고 구릉지 개발시 예측 되는 재해 취약요소에 대한 대책 제시

∙수변공간의 개발 및 녹지확충은 방재기능도 함께 고려

∙상습수해지역 등 재해가 빈발하는 지역은 가급적 보전용도 부여, 이미 개발 용도로 지정된 경우 대체 지정하는 방안을 적극 강구, 저지대는 유수지로 지정하는 방안 등을 검토

자료 : 국토해양부. 2010. 광역도시계획수립지침․도시기본계획수립지침․도시관리계획수립지침 국토해양부. 2009. 제1종 및 제2종 지구단위계획수립지침

<표 2-5> 도시계획 내 방재계획 내용

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도시계획 주요 내용

도시기본계획 (방재 및 안전계획)

∙방수․방화․방조․방풍 등 재해방지계획과 피해발생 시에 대비한 방재계획 수립

∙상습침수지역 등 재해가 빈발하는 지역에 대하여는 가급적 시가화예정용지 지정 억제

①상습침수지역을 시가화예정용지로 부여 시, 배수유역에서 충분한 우수를 저류할 수 있는 유수지를 확보하거나 충분한 녹지를 확보하여 도시 내 담 수능력을 배양

②재해가 빈발하는 도시는 ①의 재해예방대책을 구체적으로 제시

∙지역 내 각종 건축물 설치 시 우수 침투를 위한 투수성 포장재를 사용하여 담수능력 배양

도시관리계획 (경관 및 안전계획)

∙시․군의 규모확대와 고밀화에 따라 재해발생시 피해규모가 확대 추세이므 로 토지이용계획이나 기반시설계획 시 도시기본계획수립지침에 의한 방재 계획을 구체화시키고 안전도를 높일 수 있도록 계획

∙수해․지진 등 발생가능한 재해에 대비하여 재해에 취약한 지역과 장소를 발견하고 이에 대비하여 다음 사항을 고려한 방재계획 수립

①저지대 및 지내력이 적은 지역에는 내수범람 및 침수방지를 위한 배수 및 방수시설을 충분히 설치, 취약지대에는 인구가 밀집되지 않도록 토지이용 계획 수립

②저지대는 가급적 자연배수가 되도록 계획, 불가피한 경우 유수지를 충분히 확보하고 유수지의 기능이 최대한 발휘되도록 계획

③수해상습지역에는 가급적 운동장․공원 등 공공용지를 많이 확보하여 재 해로 인한 인명이나 재산의 피해가 최소화되도록 토지이용계획 수립 ④하천이나 강변도로는 장기 강우빈도를 감안하여 계획(가능하다면 강우빈

도는 100년 주기를 권장), 하천복개시에는 충분한 유수단면을 확보 ⑤지진․폭발․진동에 의한 건물붕괴 등이 우려되는 지역은 이에 대한 대책

을 강구

⑥화재발생시 그 피해가 주변지역으로 확대될 가능성이 큰 지역은 피해가능 성을 검토, 대책 마련

제2종 지구단위계획 (관광휴양형지 구단위계획의 환경계획)

∙구역안에서 중점적으로 방재시설을 설치할 필요가 있는 지역과 이를 위한 시설 종류 포함

자료 : 상게서, <표 2-5>

<표 계속> 도시계획 내 방재계획 내용

한편, 도시계획 내 부문별 계획의 방재 관련 계획요소를 보면, 광역도시계획에 서는 방재 관련 계획요소가 전무하다. 도시기본계획은 토지이용계획에서 재해빈

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