(1) 영국의 국토·도시계획 체계
영국은 2000년대 이후 국토와 도시 계획의 유연성, 단순성, 신속성, 대응성을 강화하기 위해 계획체계를 개편하였다. 국토 전반에 걸친 ‘계획정책지침(PPS, Planning Policy Statements)’, 광역권 차원의 ‘광역공간전략(RSS, Regional Spatial Statements)’, 지방정부별 ‘지방개발프레임워크(LDF, Local Development Frame works)’로 구성하였다(<표 3-12>).
구분 2004년 이전 2004년 이후 2010.7.6
National 중앙정부지침
PPG(Planning Policy Guidance)
계획정책지침
PPS(Planning Policy Statements) 유지 Regional 광역정부 지침
RPG(Regional Planning Guidance)
광역공간전략
RSS(Regional Spatial Strategies) 폐지 County
주계획 Structure
Plans
자치시 계획 Unitary Development
Plan
법정 계획
지방계획 LDF(Local Development
Framework) SPD(Supplementary Planning Document)
법정
계획 유지
Local 지방계획 Local Plans
자료 : 최희선 외. 2009. 환경정보체계에 기반한 공간환경계획 수립 가이드라인 마련. 한국환경정책 평가연구원. p.47
<표 3-12> 영국의 국토·도시 계획 체계의 변화
국가 수준에서 이루어지고 있는 계획정책지침(PPS)은 계획정책가이드라인 (PPG, Planning Policy Guidance)을 항목별로 대체한 것이며, 환경 친화적이고 지속가능한 개발에 초점을 맞추고 있다. 광역 차원의 지침인 광역공간전략(RSS) 은 지방개발프레인워크(LDF)에 더욱 집중하도록 하여 지방의 권한을 확대하고 사회 변화에 신속히 대응하기 위해서 최근에 폐지된 상태이며, 이를 대체하거나 보완하기 위한 준비를 하고 있다. 지방 차원에서 이루어지는 지방개발프레임워
크(LDF)는 토지이용과 공간계획에 관한 정책, 제안, 문서 등을 포함하고 있다 (<그림 3-9>).
<그림 3-9> 영국의 국토·도시계획체계
(2) 기후변화와 관련된 국토·도시계획제도
① 계획정책지침(PPS)
영국의 계획정책지침에 나타난 기후변화 관련 내용은 주로 PPS 1과 PPS 25에 나타나있다. PPS 1은 지속가능한 개발의 제공(Delivering Sustainable Development)에 관한 것이며, PPS 25는 개발과 홍수 위험(Development and Flood Risk)와 관련된 내용을 담고 있다.
PPS 1은 계획제도(Planning System)를 위한 정부의 목표와 국가계획정책 (National Planning Policy)의 핵심 원칙, 지속가능한 개발을 위한 계획 및 정책 등에 관하여 기술하고 있다. 기후변화에 관련된 내용은 ‘핵심원칙’과 ‘환경의 보 호 및 가치 증대’, ‘지속가능한 개발을 위한 일반적인 접근 방법’에서 언급되고
있으며, 개발계획에 있어 구체적인 지침보다는 기후변화에 대한 인식 및 대응의 중요성을 강조하고 있다(<표 3-13>).
‘지속가능한 개발을 위한 핵심 원칙’을 제시하면서 에너지 사용과 매연의 감 소, 재생 에너지 자원의 개발촉진과 함께 지역개발의 위치선정 및 설계에 기후 변화의 영향에 대해 고려해야 함을 강조하고 있다.
‘환경의 보호 및 가치 증대’를 위해 고려해야 할 사항으로 온실가스의 감소와 재생가능한 에너지 사용에 대해 언급하고 있으며, 홍수와 해수면 상승으로 인한 위험 등 기후변화에 영향을 받는 지역의 개발을 피하는 개발제한의 필요성에 대 해서 언급하고 있다.
‘지속가능한 개발을 위한 일반적인 접근 방법’으로는 개발계획을 준비할 때 계 획당국이 기후변화의 원인과 영향, 자연재해와 오염 관리, 천연자원의 보호, 자원 의 활용 및 관리에 대한 내용을 고려하여 기후변화에 따른 영향을 최소화해야 할 것을 명시하고 있다.
PPS 25(Development and Flood Risk)는 개발과 홍수 위험에 관한 것으로 공 간계획 수립과정에서 홍수위험을 고려하여 더욱 안전하고 지속가능한 개발을 달 성하도록 하고 있다. 특히 위험기반접근방법(risk-based approach)을 도입하여 계획과정의 모든 단계에서 홍수 위험이 있는 지역에 부적합한 개발을 피하고, 위 험이 낮은 지역으로 개발을 유도하도록 하고 있다. 구체적으로 계획의 위계에 상 응하여 적절한 형태의 홍수위험평가(Flood Risk Appraisal/Assessment)가 명확 한 지침에 의해 이루어지고, 그에 따른 순차검증(Sequential Test)과 예외검증 (Exception Test)을 통해 나온 결과를 개발입지 및 토지이용계획에 반영하고 있 으며, 기후변화를 고려하여 첨두강우강도 등에 대한 민감도 범위와 해수면 상승 에 대한 여유치 권고안을 제시하고 있다(심우배 외, 2009). 또한 개발입지 및 설 계에서 ‘지속가능한 도시배수체계(SUDS, Sustainable Urban Drainage System)’
의 적용을 극대화하고, 홍수의 가능성, 하천·연안관리체계 및 홍수방어시설의 성 과를 극대화하며, 가능한 홍수경로 및 저류와 하류지역에 대한 홍수영향 등을 고 려함으로써 홍수경로를 관리하도록 한다(심우배 외, 2008).
목적 원칙 - 정부의 기후변화 프로그램과 에너지
정책에 적극 부응하고 지속가능한 개 발에 기여
- 각 지역사회는 주택, 일자리, 서비스 기 반시설 등을 제공하는 데 있어 자원 및 에너지의 효율성을 극대화하고 배출가 스를 저감
- 대중교통, 자전거, 보행 등 지속가능한 교통의 이용을 촉진하고 자동차 통행 의 필요성을 줄일 수 있는 도시성장 패 턴 유도
- 기후변화에 대한 취약성을 최소화하고 복원력을 갖춘 개발 유도
- 동식물의 분포가 기후변화에 영향을 받을 수 있음을 인식함으로써 생물다 양성 유지
- 지역사회로 하여금 기후변화 대응에 효과적으로 기여할 수 있도록 함 - 기업으로 하여금 기후변화를 저감하고
적응하도록 경쟁력과 기술혁신을 촉진
- 기후변화에 대한 고려는 모든 공간계획에 통합되 어야 함
- 기후변화에 대한 저감과 적응은 서로 독립적으로 고려되어서는 안됨
- 지속가능성평가는 핵심계획목표를 지원하도록 계획전략과 정책을 형성하는 데 적용되어야 함 - 신규개발 및 기성 시가지의 (재)개발을 기후변화
적응대책 적용의 기회로 최대한 활용
- 중앙 및 지방정부, 공공기관, 기업, 가계 등 다양 한 주체들 간의 공조
- 변화하는 위험요인에 대하여 충분한 유연성 확보 - 기존의 기후변화에 대한 취약성을 이해하고 주요
임계치를 식별
- 최신의 기후변화 시나리오를 이용하여 핵심적인 기후변화 위험요인을 식별
- 기후변화에 따른 위험요인을 관리하기 위하여 적 절한 유형의 대책 강구
- 개발입지 및 토지이용에 관한 결정에 순차적이고 위험기반의 접근방법을 채택함으로써 미래의 기 후변화에 대한 취약성을 최소화하도록 계획 - 장래 기후변화 위험요인에 대처하는 데 보다 큰
곤란을 줄 수 있는 대책을 지양
- 정기적으로 적응전략을 모니터링하고 평가
자료 : 심우배 외. 2009. 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅰ) 자료집. 국토연구원
<표 3-13> 기후변화에 대한 영국의 국토·도시계획정책의 목적 및 원칙
② 광역공간전략(RSS)
광역공간전략은 영국의 9개 도시권역을 대상으로 수립되는 일종의 광역권 계 획으로서, 지역계획국(Regional Planning Body)에서 만든 지역공간전략, 또는 런 던시장이 만든 런던공간개발전략을 가리킨다. 기본적으로 지속가능한 발전을 목 표로 15년 또는 20년의 장기적인 지역공간의 비전과 전략을 수립하여, 주택공급 과 교통, 경제개발, 환경, 기반시설, 쓰레기 처리시설 등 신규개발의 총량과 지역 별 배분 등의 계획 수립과 함께 개발대상지역 선정과 그린벨트 지정 등 국가 차 원에서 다루지 못하는 지역적인 특성을 고려하는 공간정책 및 계획을 수립하고 있다. 공간전략이 강조되면서 공간화․도면화 되었으나, 최근에 폐지되었다.
영국 북동부지역의 광역공간전략에 나타난 기후변화에 대응하는 정책을 살펴 보았다. 이 지역의 광역공간전략은 지역의 외형만들기(shaping the region), 개발 원칙 및 입지전략(development principles and locational strategy), 도시와 지방 의 르네상스, 실행·모니터링·리뷰, 지도 등으로 구성되어 있으며, 기후변화와 관 련된 내용은 ‘개발원칙 및 입지전략(정책 3)’과 ‘환경 보전 및 강화(정책 8)’에 일 부 언급되어 있다.
‘개발원칙 및 입지전략(정책 3)’에서는 기후변화가 21세기에 영향을 주는 매우 중요한 이슈임을 인식하고 PPS 1의 별도지침인 ‘계획과 기후변화(Planning and Climate change)' 등을 통해서 기후변화에 대한 대비의 필요성에 대해 언급하고 있다. 이 지역의 광역공간전략는 2021년까지 장기적인 계획으로 작성되었으며, 기후변화를 야기하는 탄소 배출을 2020년, 2050년까지 각각 26%, 60% 감소하기 위한 목표를 설정하였다. 또한, 영국 북동부지역의 기후적응 연구(North East of England Climate Adaptation Study, 2008)에 나타난 인류건강, 삶의 질, 경제활 동, 생물다양성, 토양과 수자원, 경관과 토지이용 등을 반영하고, 홍수위험이나 해수면 상승, 강수패턴의 변화, 여름과 겨울의 미기후변화 등에 대해서도 언급하 고 있다. 사람의 이동이나 물자 수송시 발생하는 탄소가스를 감축하고, 재생가능 한 에너지를 창출하고, 물 소비나 쓰레기 처리, 에너지 사용 등에 관하여 기술하 고 있다.
‘환경 보전 및 강화(정책 8)’에서는 환경 문제와 기후변화가 밀접한 관계를 갖 고 있기 때문에, 환경보전 및 강화 측면에서 기후변화에 대응하는 전략을 제시하 고 있다. 특히 그린인프라(Green Infrastructure)를 강조하고 있는데, 이는 보호지 역과 주변지역의 네트워크, 자연보호구역, 녹지공간, 녹지 연계 등을 의미한다.
이러한 지역은 야생동물의 보호뿐만 아니라 창조적이고 문화적인 측면의 확장, 홍수 방지 및 미기후의 관리 등과 같은 효과도 거둘 수 있기 때문이다. 그린인프 라는 도시 중심에서 농촌까지 다양한 공간적 스케일로 운영될 수 있다. 또한 교 통로 주변 지역을 포함한 수변공간과 주거구조에서 국립공원이나 문화유산과 같 이 탄소배출, 경관, 어메니티와 레크레이션 지역 등도 구축해야 한다. 도심 주변
의 개방공간은 신생공업단지, 공원, 매립지 등 종종 새로운 개발지역으로 만들어 지는데, 이곳은 교외지역으로 농장의 혼합이나 원예산업, 지방 공원 등이 혼합되 어 나타난다. 이러한 지역은 교외 변두리라 하는데, 이는 도시와 농촌을 연결하 면서 지속가능한 개발을 추구한다.
영국 북동부지역의 광역공간전략에 나타난 기후변화 관련 정책의 특징은 국가 간의 협약과 정부 주요 정책에 대한 중요성을 인식하고 따르도록 조치한다는 것 이다. 교통, 주거, 경제 등의 분야에서 지속가능한 개발과 기후변화를 고려할 것 에 대하여 관련 법 등으로 강조하고 있다. 공간 계획 및 설계에 있어서도 기후변 화를 고려해야 한다는 당위성에 대하여 언급하고 있으며, 쓰레기 처리나 에너지 절약과 같은 지역주민의 태도나 인식 등 행태적인 측면에서 접근하기도 한다.
광역공간전략 폐지에 관한 문서10)에도 기후변화에 관련된 내용을 찾아볼 수 있다. 홍수와 해안 변화에 관한 지역 정책(19번 문항)과 재생가능 및 저탄소 에너 지 관련 정책(20번 문항)에서 언급되어 있다. 홍수와 해안 변화에 관하여서는 지 방 정부가 홍수와 해안 변화에 대한 계획개발을 위해 행정경계를 넘어 홍수방지 를 위하여 홍수와 물 관리법에 따라 협력하고, 환경단체 및 지방정부의 기술적인 지원과 자료를 받아야 한다. 재생가능 및 저탄소 에너지와 관련하여 지방계획에 서 정부가 실시하는 저탄소 에너지, 탄소배출 제거 정책에 참여하고 재생가능한 저탄소 에너지를 사용하는 등 기후변화로 야기될 수 있는 문제들에 대응할 수 있도록 조치할 것을 제안하고 있다.
③ 지방개발프레임워크(LDF)
지방개발프레임워크는 자치구의 도시계획과정을 간소화하고 합리화, 능률화 하면서 사전예방적이고 긍정적인 개발관리를 장려하기 위해서 도입되었다. 자치 구에서는 지역개발문서(Local Development Document), 개발계획문서 (Development Plan Documents), 주민참여 계획문서(Statements of Community Involvement), 연차모니터링 보고서(Annual Monitoring Report), 지역개발계획
10) 자료: Letter from DCLG Chief Planner to local authorities. 6 July 2010. www.wikipedia.org
서(Local Development Scheme)를 의무적으로 작성해야 한다. 선택적으로 작성 하는 문서로는 부가계획문서(Supplementary Planning Documents), 지역개발조 례(Local Development Orders), 계획지역의 개요(Simplified Planning Zones)가 있다. 개발계획문서에는 지역실행계획(Area Action Plans), 기타 개발계획문서 (Other Development Plan Documents)가 포함되어 있다(양도식, 2010).
런던의 타워햄릿(Tower Hamlets) 자치구는 공간적으로 하나의 타워햄릿을 만 듦으로써 도시재생과 지속가능한 개발을 이루는 것을 목표로 하였다. 이 지역의 지방개발프렘임워크(LDFs) 역시 2025년까지의 공간전략인 핵심전략 문서(The Core Strategy 2025)와 개발관리 개발계획문서(Development Managemaent DPD), Sites and Placemaking DPD, Proposals Map 등 이를 보조하는 여러 개의 문서로 이루어져 있다. 핵심전략 문서를 살펴보면 영국 정부가 완화 및 적응정책 을 세워 기후변화에 대응하고 있는 것에 발맞춰 기후변화를 세계적인 이슈로 인 식하고, 탄소배출을 줄이고 천연자원의 사용을 줄이는 등 지속가능성 및 기후변 화에 대응하기 위한 정책이 나타나 있다.
타워햄릿의 개발계획문서(DPD)에 나타난 핵심원칙의 전략적 목표(Strategic Objective 12~13)는 '녹지 및 수변 축 구축(Creating Green & Blue Grid)'으로 녹 지축에 관하여 기술하고 있다. 녹지 및 수변 지역은 생물다양성을 풍부하게 하 고, 활동적이고 건강한 삶의 양식을 촉진하는 기능(SO 12)이 있다. 더불어 사람·
환경·재산에 대하여 홍수 위험과 그 영향을 감소하기 위하여 녹지 및 수변 축의 필요성을 설명하고 있다. 타워햄릿의 녹지축은 동부 런던의 녹지축 정책과 함께 진행된다.
녹지 및 수변 축 구축을 위한 접근전략(SP 04)은 크게 6가지로 구분하여 기술 하고 있다. ⅰ) 오픈 스페이스 네트워크에 도달하기 위한 방법, ⅱ) 녹색지붕과 녹색 테라스 등 녹색건축을 위한 기타 방법에 대한 새로운 개발의 지원․촉진,
ⅲ) 생물다양성의 가치를 보호하고 확대, ⅳ) 이용가능하고 접근가능한 수변공간 과 양질의 네트워크를 이루기 위해서 British Waterways와 the Port of London Authority와 협력, ⅴ) 홍수로부터의 위험과 영향 감소, ⅵ) Thames Water와 긴