(1) 미국 도시계획제도의 특징과 공간계획 체계
기후변화 적응을 위한 미국의 도시계획제도를 설명하기에 앞서 미국의 도시계 획제도와 공간계획체계에 대한 논의가 필요하다. 미국도시계획의 가장 큰 특징 은 전국적인 도시계획제도가 존재하지 않는다는 점이다(대한국토·도시계획학회, 2000). 연방정부에 주택·도시개발부(Department of Housing and Urban Development, HUD)가 있지만 이 기관은 주로 주택금융이나 재개발융자를 담당 한다. 도시계획의 권한은 주정부에 있으며, 주에서 정한 법에 의하여 각 도시가 각각의 조건에 따라 도시계획을 시행하고, 주택 및 공업단지는 물론 뉴타운에 이 르기까지 지역 및 도시개발이 거의 모두 민간에서 이루어지는 특징을 갖는다.
이처럼 미국의 도시계획은 국토전반에 걸친 계획이 따로 존재하지 않으나 국 가는 국가도시성장정책을 통해 주계획이나 지역계획의 방향성을 제시하며, 주계 획이나 지역계획의 하위계획으로 도시기본계획이 수립된다.
토지이용에 관해서는 권장적 계획인 도시기본계획(urban comprehensive plan, urban general plan 또는 urban master plan)4)이 책정되지만 법적 구속력 은 없다.5)
공공기관은 민간기업의 동향을 예견하고 그 발전을 촉진하기 위하여 시가화에 앞서 도로·공원 등의 공공시설을 정비함으로써 시가지개발과 동시에 자연환경을 보전하고 있다. 이와 같이 미국에서는 공공시설을 정비한 다음에 민간의 건전한 개발을 촉진하고 있지만, 한편으로는 민간개발의 수준을 확보하기 위해 지역지 구제(zoning)·부지분할규제(subdivision control)·계획단위개발(Planned Unit Development, PUD) 등의 각종 규제수단이 마련되어 있다(<그림 3-8>). 최근에 는 타인이 소유한 토지(철도용지·고속도로·저수지·일반 부동산 등)의 상공을 이
4) 도시계획의 문헌들을 보면 도시종합계획(urban comprehensive plan), 도시일반계획(urban general plan), 도시기본계획(urban master plan)이 비슷한 의미로 쓰이고 있다(서충원·변창흠 편저, 2004). 최근에는 도시종합계획과 도시기본계획이 유사하게 사용되므로 이후 두 가지 용어를 병용한다.
5) 다만 하와이주만이 자연지역의 보전을 위한 토지이용을 규제하는 제도를 가진다.
용할 수 있는 공중권(Air Rights)제도와 지역지구제 등에 의해 획지에 부여된 용 적률과 실제 이용되고 있는 용적률과의 차이를 다른 부지에 이전할 수 있는 개발 권이전제도(Transferable Development Rights, TDR)가 있는 것이 특징이다.
<그림 3-8> 미국의 공간계획 체계
(2) 미국 도시계획제도의 이해
① 미국 도시종합계획(도시기본계획)의 개요
미국 도시종합계획은 각 주정부의 법률에 의해 지방정부가 도시의 미래를 위 해 어떻게 개발하고, 보전할 것인가를 다루는 계획을 의미한다. 우리나라의 도시 기본계획과 같이 미국의 도시종합계획은 계획의 목표를 설정하고, 현황과 변화 추세를 분석하여 장래 목표연도에 따라 생활권역별로 물리적, 사회적, 경제적 관 점에 의한 도시발전 비전을 제시하며 그러한 비전을 실천하기 위해 정책과 지표 를 제공한다. 그리고 이러한 도시발전 정책의 종합적인 구현을 위해 도시종합계 획은 토지이용, 주택, 교통, 공공시설, 경제개발, 주요관심지구(critical and sensitive area: 자연환경보전지구, 유적지보전지구 등), 방재, 공원·녹지·문화자 산 및 기타부문별로 주요 주제와 기회요건, 세부실천계획을 수록하며 각 부문별 세부계획을 실현하기 위한 실행(행·재정)부문이 포함된다. 토지이용, 방재 등 각
부문은 다시 다양한 도시계획으로 구성될 수 있다. 예를 들어 토지이용계획은 계 획의 목적에 의해 별도로 수립되는 지역계획(regional plan), 도시설계계획(urban design plan), 지구단위계획(neighborhood plan), 도심계획(downtown plan), 중 심가로계획(corridor plan), 재개발지구계획(redevelopment area plan)등으로 구 성될 수 있다.
② 도시종합계획의 방재부문
미국 도시종합계획의 방재부문은 계획을 수립하는 대상도시에서 발생 가능한 모든 유형의 자연·인적재해를 대상으로 하며, 재해의 특성과 발생강도, 피해규모, 발생빈도, 발생요인, 사회·경제·지리적 속성 등을 다룬다. 도시종합계획의 방재 부문은 재해특성을 설명하기 위한 재해위험지도와 생활권역별 취약성 평가, 그 리고 토지이용 정책이나 건축물 설계규정 등과 같은 적절한 재해피해 저감방안 의 개발 등을 핵심내용으로 한다. 주로 예방계획을 중심으로 구성되어 있으나, 주민대피, 대패·구호소 등 재해대응 및 응급복구와 관련되어 있는 교통시설 및 공공시설에 대한 내용도 일부 포함하고 있다. 대부분의 도시는 한 개 이상의 재 해에 노출되어 있기 때문에 도시종합계획의 방재부문은 재해에 대한 종합적, 복 합적 시각에 의해 작성된다. 토지이용부문과 같이 도시종합계획의 방재부문은 재해피해 감소를 위한 구체적 실천력을 확보하기 위해 여러 방재계획으로 세분 될 수 있다.
(3) 미국 재해피해저감계획의 이해
① 재해피해저감계획의 개요
미국의 재해피해저감계획(disaster mitigation plan)은 재해관리 4단계(예방·대 비·대응·복구)중 예방단계에 속하는 계획이다(김근영, 2006). 기존 도시지역의 방 재기능 개선을 위한 재개발과 신규 개발지역의 방재기능 부여를 위한 신도시개 발을 대상으로 하며, 건물과 시설물을 강풍과 강우로부터 보호하기 위한 구조적 수단(structural measures)과 개발규제 및 토지이용정책 등과 같은 비구조적 수
단(nonstructural measures)을 모두 포함한다. 지방정부는 재해피해저감계획의 목표를 달성하도록 구조적 수단인 시설건설과 비구조적 수단인 개발규제를 실행 하기 위해 재해피해 저감기준을 설정한다.
미국의 재해피해저감계획은 연방재난관리청 자연재해 대상지침에 의해 작성 되는 자연재해피해저감계획과 연방재난관리청 인적재해 대상지침에 의해 작성 되는 인적재해피해저감계획으로 크게 구분되며, 그 밖에 연방재난관리청 역사유 적지 및 문화자원 대상지침에 의해 작성되는 역사유적지·문화자원 재해피해저감 계획과 같은 특별한 목적을 위해 작성하는 계획이 있다. 재해피해저감계획의 수 립주체는 주정부와 지자체 정부이며 주정부는 매 5년마다, 지자체 정부는 매 3년 마다 작성하여 방재계획위원회·인접지자체·상위조직의 승인·협의를 거쳐 계획 이 확정되도록 하고 있다.
② 재해피해저감계획의 법적 근거
미국의 재해피해저감계획은 1998년에 제정된 스태퍼드(Stafford)법을 근거로 하며 2000년에 스태퍼드법을 개정한 재해피해저감법(Disaster Mitigation Act of 2000)에 의해 모든 광역·기초지자체가 의무적으로 수립하도록 되었다. 그러나 재 해피해저감계획의 수립이 명문화 될 수 있었던 것에는 1917년에 제정되어 지속 적으로 개정된 홍수통제기준을 제시하는 홍수통제법과 1968년에 제정된 국가홍 수보험프로그램에 의해 제작된 홍수지도, 1973년에 제정되어 홍수보험을 통한 홍수위험지역의 건물 구입이 가능하도록 한 홍수보험법, 1994년에 홍수보험법을 개정하여 예방계획 및 사업에 대한 기금 지원이 가능하도록 한 국가홍수보험개 선법 등 여러 관련법과 제도의 뒷받침이 있었기 때문이다.
③ 재해피해저감계획의 구성요소
미국의 재해피해저감계획은 ⅰ) 계획수립을 위한 지원확보, ⅱ) 지역의 재해위 험도 평가, ⅲ) 재해피해저감계획의 수립, ⅳ) 계획의 실행 및 실행과정의 관리 등 4단계로 구성된다.
계획의 ⅰ) 단계는 다시 세부 3단계로 구성된다. 세부 1단계에서 각 지자체는
계획수립 지역을 선정하고, 계획수립 과정 및 수립 장애요인을 파악한다. 세부 2단계에서는 여러 기관으로부터 가능한 다양한 방재분야의 전문가를 포함하여 계획수립팀을 구성한다. 세부 3단계에서는 계획으로 인해 영향을 받는 대상을 파 악하여 계획에 대한 주민 참여방안을 개발하고, 주민에 대한 교육·홍보방안을 개 발한다. 이때 계획수립팀은 필요한 경우 광역지자체나 연방정부, 공공·민간기관 으로부터 계획의 수립에 필요한 인력, 자료, 정보 등을 제도적으로 지원받을 수 있다.
계획의 ⅱ) 단계에서는 지자체가 지역의 재해위험도를 평가하는 것으로, 이는 다시 세부 4단계로 구성된다. 세부 1단계에서는 과거자료를 기반으로 지역이 노 출된 재해위험의 유형을 선별한다. 세부 2단계에서는 선별된 재해위험 유형별로 재해발생 빈도와 재해규모(재해강도, 피해면적·시설·금액, 재해지속기간 등)에 대한 자료를 현장조사나 디지털화된 홍수·해일·지진지도, 재해GIS시스템, CADD시스템 등을 통해 수집한다.6) 세부 3단계는 재해유형별 정보에 따라 구체 적인 피해시설, 피해확률, 피해규모를 금액으로 환산하는 것이다. 세부 4단계는 각 재해유형별로 산정된 재해피해금액을 통합하고, 지역의 전체 자산가치와 비 교하여 지역이 재해로부터 얼마나 위험한지를 평가하는 것이다.
계획의 ⅲ) 단계에서 지자체는 재해피해저감계획을 수립하며, 이는 세부 4단 계로 구성된다. 세부 1단계에서 지자체는 피해저감의 목적과 목표를 설정하며, 세부 2단계에서는 구체적인 재해피해저감방안과 각 방안의 우선순위를 결정한 다. 세부 3단계에서는 선정된 방안을 실행하기 위한 추진전략을 수립하며, 세부 4단계에서는 재해피해저감계획의 진행과정을 보고서로 작성한다.
계획의 ⅳ) 단계에서 지자체는 재해피해저감계획이 실행될 수 있도록 과정을 관리하며, 이는 다시 세부 4단계로 구분된다. 세부 1단계에서 지자체는 계획을 확정하기 위해 지역의 민간지도자에게 설명하고, 계획과 관련되는 공공·민간기
6) 연방재난관리청(Federal Disaster Management Agency, FEMA)은 GIS기반의 HAZUS시스템을 통해 지자 체에 과거 재해정보 및 예측정보를 제공한다. 연방정부는 자연재해에 대해 허리케인·홍수·지진 등 20 개 유형을, 인적재해는 산업·교통·정보시설재해의 3개 유형을, 사회적 재해는 테러의 10개 유형을 재 해유형으로 제시하고 있다(김근영, 2006)
관의 지원을 확보하며 적법한 절차에 따라 기관·위원회의 심의를 거쳐 계획을 확 정한다. 세부 2단계에서는 계획의 책임을 명확히 설정하고, 사업유형별로 책정된 광역지자체·연방정부의 예산을 심의를 통해 확보하며 방재사업과 방재활동의 실 행과정과 성과를 관리하고 기록하여 계획의 효과성과 성공여부를 평가할 수 있 는 지표를 개발한다. 세부 3단계에서는 계획과정·추진사업의 효과성 평가, 추진 사업이 성공·실패한 요인 파악, 계획의 대상지역에 대한 사업추진 결과의 공개 등을 통해 계획의 결과를 평가한다. 세부 4단계에서 지자체는 재해피해저감계획 의 진행과정과 추진사업, 대상 지역 사회의 평가들을 통해 계획의 성공·실패에 영양을 미친 요인들을 검토하여 계획의 개선방안을 도출하고, 이를 새로 수립되 는 계획에 반영할 방안을 개발한다.
④ 재해피해저감계획수립의 핵심사항
미국 방재전문가들은 재해피해저감계획의 성공·실패에 영향을 미치는 4가지 핵심적 사항을 제시한 바 있다(김근영, 2006). 첫 번째 핵심사항은 재해위험도 평 가이다. 이 사항은 지역의 재해위험요인은 무엇이며 재해는 어떻게 진행되고, 어 떠한 결과가 발생하며 유형별 재해위험도는 어떻게 비교될 수 있는가, 재해위험 도는 어떻게 피해금액 등으로 정량화할 수 있는가와 같은 주제를 포함한다.
두 번째 핵심사항은 재해피해저감계획의 구체적 실현성이다. 이 사항은 예산 적 관점에서 타당하며 재해피해저감에 효과가 있고 실행에 장애요인이 적은 재 해유형별 방재사업·활동은 어떤 것들이 있으며, 각 사업별 우선순위는 어떻게 결 정하고, 사업간 시너지효과를 극대화하기 위해 사업추진 시기는 어떻게 최적화 하며 사업의 예산은 어떻게 확보하고, 사업결과는 어떻게 평가할 것인가이다.
세 번째 핵심사항은 재해피해저감계획의 정당성 확보이다. 전문적이고 가치중 립적인 계획수립팀의 구성방법과 지역주민·인접지자체·관계기관·상위기관의 지 원확보방안 및 계획의 비전과 목표, 추진내용을 어떻게 공개·교육·홍보하고, 계 획의 성공·실패는 어떻게 새로운 계획에 반영할 것인가이다. 이러한 핵심사항들 은 한 분야의 전문가가 해결할 수 있는 문제가 아니라 단계별로 계획과 관련된