(1) 분석의 목적
경제적 타당성분석을 위해서는 비용(투자비)과, 사업 추진으로 장래 발생할 편 익, 사회적 할인율 등을 추정해야 하고, 경제성분석 기법을 이용하여 타당성 여 부를 평가한다. 경제성분석을 실시하는 가장 큰 목적은 특정 사업이 국가 경제 또는 지역 경제에 어떠한 영향을 미치는가를 평가하는데 있다. 따라서 경제적 타 당성분석 결과는 개별 프로젝트가 해당 지역 또는 국가 경제에 미치는 영향이 어느 정도인가로 표시되며, 영향의 정도 또는 크기는 사회적 할인율로서의 내부 수익률(IRR) 또는 편익의 순현재가치(NPV)로 측정된다26).
(2) 분석방법 및 절차
경제적 타당성분석은 일반적으로 공공투자 평가에 이용되어 온 전통적인 비용 /편익분석법이 이용된다. 이 방법은 특정 사업을 추진하는데 따르는 비용․편익 비율(B/C) 또는 순현재가치(NPV)를 산출하여 해당 사업의 경제적 타당성 여부를 평가한다. 모든 국가에 적용할 수 있는 일반화 또는 정형화된 경제성 분석기준은 없으며, 일반적으로는 분석목적에 따라 분석기준을 달리 정한다. 우리나라의 경 우 분석의 일관성을 유지하고 분석결과에 대한 신뢰성을 확보하기 위하여 예비 타당성조사지침 또는 공공시설 투자평가지침에서 제시하고 있는 분석기준에 따 라 분석을 실시하고 있다.
25) 여기에는 일반적으로 환경성에 대한 검토 및 영향 등에 대한 분석도 포함된다.
26) 이론적 측면에서 영향의 정도를 측정할 때에는 반드시 해당 프로젝트가 지역 또는 국가 전체의 취업 률 및 정부재정, 보건 및 환경 등에 미치는 영향도 충분히 고려해야 한다.
<그림 4-1> 경제적 타당성분석 과정(도로사업의 예)
예비타당성 지침 분석방법 설정 공공시설투자평가지침
비용항목 설정 편익항목 설정
비 용 산 출 편 익 산 출
현가 산출
비용편익 분석
민감도 분석
최적개통시기 분석 할인율 설정
계획노선 검토 사업물량 산출
대안설정
교통수요 분 석
(3) 기준시점 및 분석기간
기준시점이란 비용과 편익의 현재가치를 비교하기 위하여 특정한 어떤 시점을 말한다. 분석기간은 일반적으로 해당 시설의 내구연한과 예측 가능한 장래 변동 가능 요인들을 고려하여 시설유형에 따라 일정하게 적용하고 있다. 예비타당성 조사지침에서는 일반적으로 공사기간 5년, 운영기간 20년을 분석기간으로 설정 하고 있지만, 항만, 철도 등 프로젝트 유형 및 분석목적에 따라 30년까지 설정하 더라도 무방하다.
본 과제에서는 분석의 기준시점을 과제 착수일인 2004년 1월 1일로 정하였으 며, 분석기간은 시설유형에 따라 달리하였다. 도로는 공사기간 5년, 운영기간 20
년을 설정하였고, 항만은 공사기간(3년∼5년), 운영기간 30년을 설정하였다. 철도 는 공사기간 5년, 운영기간 30년을 설정하였다.
(4) 사회적 할인율
경제적 타당성을 분석할 때는 서로 다른 기간에 발생하는 비용과 편익을 같은 시점의 가치로 환산하여 평가한다. 이 때 필요한 파라메타가 사회적 할인율이다.
사회적 할인율에는 해당 국가의 사회경제적 여건이 적절히 반영되어야 한다. 사 회적 할인율 개념으로는 여러 가지가 이용될 수 있으나, 공공자본의 사회적 기회 비용률이 가장 많이 이용되고 있다27).
사회적 할인율에 대한 세계적 논의가 본격화된 것은 1960년대 이후이다. ‘60년 대 OECD Manual28)과 UNIDO Guidelines29)이 만들어지면서 1970년대 말까지 약 20여년동안 사회적 할인율 개념에 대한 학자들간의 논쟁이 활발하였다. 학자들 의 논쟁은 크게 세 가지 관점에서 접근하고 있다. 첫 번째는 사회적 할인율을 시 간선호율 개념으로 접근(time preference approach)하는 것이고, 두 번째는 공공자 본의 사회적 기회비용 측면(opportunity cost approach)에서, 그리고 세 번째는 공 공자본의 기회비용에 공공투자가 민간부문의 생산활동에 미치는 영향까지도 고 려해야 한다는 입장이다30).
우리나라에서는 1980년대 초부터 도로, 철도, 항만시설 등 사회간접자본시설 (Social Overhead Capital: SOC) 사업의 경제적 타당성분석을 목적으로 사회적 할 인율에 관한 논의가 이루어져 왔다. 우리나라에서 처음 사회적 할인율 연구를 시
27) 타당성분석에 적용되는 사회적 할인율로서는 시장이자율, 기업할인율, 정부차입이자율, 개인할인율, 무위험이자율 등 여러 가지 지표가 이용될 수 있으나, 도로시설 등 공공시설 투자를 위한 경제적 타당성분석에는 대부분 사회적 기회비용율 개념이 가장 널리 사용된다.
28) Ian M. D. Little과 James A. Mirrlees이 공동 집필한「Manual of Industrial Project Analysis in Developing Countries, Vol.Ⅱ」(1968)과 그 개정판인「개도국을 위한 공공사업평가 및 계획(Project Appraisal and Planning for Developing Countries)」을 말한다.
29) Dasgupta, Sen & Maglin이 공동 집필한「공공사업 평가지침 (Guidelines for Project Evaluation)」
(1974)을 말한다.
30) 한 국가의 적정 사회적 할인율 수준의 산정은 이론적으로 접근이 가능하나 이를 계량적으로 실증 분석하는 것은 현실적으로 매우 어렵기 때문에 대부분은 전문가적인 판단이 개입되게 된다.
도한 것은 구본영(1981)31)이며, 경제학자의 경험치로서 실질 기준 12%∼14%를 적정 사회적 할인율로 제시한 바 있다.
이후 이선․옥동석(1987)32)은 UNIDO, OECD, IBRD의 모형을 이용한 추정을 통해 실질할인율 10%를 제안하였으며, 2000년 한국개발연구원(KDI)의 예비타당 성조사지침과 송병록(2001)33)의 연구에서도 공공투자사업의 사회적 할인율로서 7.5%를 제시하고 있다. 본 과제에서는 7.5%를 적용하여 경제적 타당성을 분석하 였다.
(5) 비용(cost) 산출 및 적용
비용은 크게 총사업비와 유지관리비로 나뉜다. 총사업비는 조사․설계비, 보 상비, 공사비(접속시설 및 부대시설비, 토공사비, 구조물공사비 및 예비비) 등으 로 구성된다. 사업기간과 기간별 사업비 투입비율도 타당성분석에 영향을 미치 는 점을 고려하여 공사기간 중의 예정공정율에 따라 총사업비를 적절히 안분하 였다.
유지관리비는 시설을 유지․보수․관리하는데 소요되는 비용이다. 도로를 예 로 들면 도로 개통 후 차량이 쾌적하고 안전하게 주행할 수 있도록 시설을 유지, 관리, 보수하는데 소요되는 비용이다. 여기에는 인건비 등 일반관리비, 포장보수, 구조물 보수, 비탈면 보수비, 재해 및 손괴에 따른 정비비용, 안전시설 정비비용, 제설비용, 노면청소비 등도 포함된다.
본 과제에서는 일반기준에 따라 총사업비 및 운영비용을 산정하고, 도로, 철도, 항만, 환경시설 등 시설유형에 따라 추가 반영하거나 제외해야할 비용이 있는 경 우 사업특성에 맞게 비용에 추가하거나 제외하였다. 다만, 예비비는 물량변동비 로서 공사비의 10%를 모든 시설에 일률적으로 적용하였다. 연도별 투입비율은 보상비의 경우 1차 년도에 70%, 2차 년도에 30%를 투입하는 것으로 하고, 공사
31) 구본영, 「한국의 잠재가격계수 추정」, 한국개발연구원, 1981.
32) 이선․옥동석, 「공공투자의 적정 할인율 분석」, 한국개발연구원, 1987.
33) 송병록,「공공투자사업의 적정 사회적 할인율 분석」, 2001.
비는 1차 년도부터 5차 년도까지 각각 5%, 15%, 25%, 35%, 20%씩 반영하였다.
(6) 편익(benefit) 산출 및 적용
편익에는 직접 그 가치를 계량화할 수 있는 것과 지역개발효과 등과 같이 직접 그 가치를 계량화할 수 없는 것이 있다. 경제적 타당성분석에서는 일반적으로 계 량화하기 어려운 간접편익은 반영하지 않고 계량화가 가능한 직접편익만을 모형 에 반영하고, 반영하지 못한 간접편익은 정책적 요소로서 고려하거나 사회적 할 인율 조정방법 등으로 반영한다.
도로사업을 예로 들면, 통행시간 절감편익, 차량운행비 절감편익 등 그 크기를 산정할 수 있는 항목은 반영하고 그 크기를 직접 산정할 수 없는 지역개발효과 등은 정책적 요소로서 고려하게 된다. 본 과제에서도 각 사업유형에 따라 편익을 산정하는 방법을 달리하였으나 그 크기를 직접 계량화할 수 있는 편익만을 고려 하였다.
(7) 분석결과의 해석
① 비용편익분석법(cost benefit analysis)
비용편익분석은 공공투자의 타당성분석과 투자의사 결정기준을 마련하기 위 해 고안된 분석도구 중 하나이다. 예컨대 수자원개발을 위한 댐을 건설하고자 하 는 경우 수립한 투자계획이 경제적으로 타당성을 갖는가의 여부를 판단할 때, 그 리고 몇 가지 대안 가운데 가장 효과적인 대안이 무엇인가를 찾는데 유용한 방식 이다. B/C분석에서는 특정 사업에 소요되는 총비용과 총편익을 분석시점의 현재 가치로 환산한 금액비율 즉, B/C비율이 1보다 크면 그 사업이 경제적 타당성을 갖는 것으로 간주된다.
② 순현재가치법(NPV: Net Present Value)
공공투자사업으로 발생하는 모든 비용과 편익을 사회적 할인율을 이용하여 분
석시점의 가치(현재가치)로 환산하고 총편익의 현재가치에서 총비용의 현재가치