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외교학 석사학위논문
비협력적 연방주의: 미국 주( 州 )법무장관의
대( 對 )EPA 소송행위 분석
2017년 8월
서울대학교 대학원 정치외교학부 외교학전공
이 은 영
지도 교수 이 옥 연
이 논문을 외교학 석사학위논문으로 제출함 2017년 8월
서울대학교 대학원 정치외교학부 외교학전공
이 은 영
이은영의 외교학 석사학위논문을 인준함 2017년 8월
위 원 장 신 범 식 (인)
부위원장 박 원 호 (인)
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1. Question
2. Reviewing Extant Literature
3. Designing Research on State Attorneys General Litigation Behavior
4. Outlining Subsequent Chapters
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국문 초록
오바마 대통령이 취임과 함께 추진했던 청정에너지안보 법안이 실패하고 2010 년과 2014 년 중간 선거에서 민주당이 패배하며 상하원을 다 공화당이 장악한 상태에서 오바마 대통령은 의회를 통해서 불가능하다면 행정부의 여러 조직, 특히 환경보호국(EPA)을 통해 기후변화 문제에 대처하겠다고 표명해 많은 주목을 받았다. 이러한 우회적인 규제 도입 행위에 대한 주 정부의 반응에 따라 미국의 대외 정책이 변화할 것이고, 이는 더 이상 미국 연방 정부의 움직임만 주시할 것이 아니라, 지방 정부의 행위를 분석할 필요가 있다는 것을 의미한다. 이런 필요에 따라 최근 연구들은 제정된 EPA 의 규제에 협조적 이행 행위를 분석하였으며, 주 정부 차원의 정책적 혁신과 그 편차를 설명하고자 했다. 하지만 반대로 EPA 의 규제에 대한 비협조적 행위, 특히 소송이라는 강력한 저항 행위를 분석하는 연구는 결여되어 있다. 실제로 EPA 를 상대로 제소 결정을 하는 것은 주지사도, 주 의회도 아닌 주 법무장관이라는 점에 주목해 “주 법무장관은 어떤 조건에서 환경보호국(EPA)을 상대로 활발하게 제소를 하는가?”라는 연구 질문에 답을 하고자 했다.
이 논문에서 주장하고자 하는 것은 관례적으로 주 정부에게 양도되었던 환경 영역에 연방 정부가 침범하였고, 이에 주들은 소송 행위를 통해 조직적인 반발을 표현하고 있다는 것이다. 논문의 2 장은 미국의 환경 규제 발전 과정을 연방정부와 주정부 간에 발생한 편의주의적 도발과 가동된 안전장치의 일련으로 재구성하였다. 환경 규제 관할권을 두고 발생한 연방-
주 정부간 관계 내 편의주의적 도발은 당파적 대립과 결부되어 주 법무장관이 소송이란 기제를 연방정부를 저항하는 방법으로 활용할 수 있게 된 것이다. 3 장에서는 가장 활발하게 소송하는 텍사스 주법무장관의 사례를 통해 주 법무장관의 행위에 어떤 변수들이 인센티브로 작용하는지 알아보았다. 3 장의 결론을 바탕으로 도출한 가설에 따라 일반화 가능성을 검증하는 통계분석을 실시하였고, 4 장의 통계 분석 결과를 통해 크게 두 가지 결론을 내렸다.
첫 번째는 대
EPA
소송행위가 주 차원의 변수에 크게 영향을 받는다는 것이다. 이는 정책학 연구 결과들과 일치하는 부분이다. 주 정부가 기후변화 관련 정책들을 도입할 때 주의 지리적, 경제적, 정치적 상황을 고려하는 것처럼, 주 법무장관도 현재 규제체제 확대에 대한 주의 취약성을 고려한다는 것이다. 주 유권자들의 정치적 이념은 환경 규제가 중요한 이슈일 때만 유의미하다는 것을 알 수 있었고, 또한 이슈중요성 변수를 통해 주 법무장관이 산업적 이익에 강하게 반응을 한다는 것을 알 수 있었다.두 번째 결론은 다른 주 정부 행위자들이 주 법무장관의 행위에 영향을 미친다는 것이다. 주 법무장관의 행위에 관한 선행 연구에서는 주 법무장관의 구조적 독립성으로 인해 다른 주 정부 행위자들을 중요한 변수로 포함하지 않았다. 하지만 이 논문은 선행연구들과 달리 주 정부 행위자들의 중요성을 강조하고자 한다. 정치 양극화로 인한 미국 연방의회 내 교착상태는 주 정치에도 양극화를 불러일으켰다. 2012 년 지방선거 결과, 미국은 50 년 만에 처음으로 37 개 주에서 주지사와 주의 상하원의 다수당이
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당파적인 목소리를 낼수록 주 법무장관은 주 정부의 대변인으로서 이들의 의견과 달리하기 어려워 질 것이다.
이런 상황에서 주 법무장관들의 역할은 더욱 더 중요하다. 주 법무장관들의 제기하는 사법심사 소송들은 EPA 와 같은 연방 기관에서 제시한 규제가 의회의 요구를 반영하는지 혹은 제안한 규제가 비용 효율이 높은 지 등 기관의 잘못된 판단을 교정하는 역할을 해야 한다. 하지만 주 법무장관들이 점점 더 당파적인 입장을 바탕으로 한 정책적 논의를 법정에서 벌이고 있고, 이로 인한 법적 선례들이 쌓이게 된다면 주 행위자가 연방 규제 정책의 방향을 좌우하게 될 뿐만 아니라 정치양극화를 더욱 경직되고 고착되게 만드는 역할을 할 것이다. 이 연구는 주 법무장관이라는 행위자를 통해 환경 문제가 어떻게 연방-주 정부간 관계 재설정에 활용되고 있는지 살펴보았고, 정부 단계간 비협력적인 경쟁이 지속된다면 궁극적으로 강건한 연방 체제를 위협할 수 있다는 경고를 하고 있다.
주요어: 연방주의, 주법무장관, 정치적 안전장치, 기후변화, 환경규제, 정치양극화
학번: 2014-22283
