법제도의 재검토를 위한 실태평가에 요구되는 요건

요건

전항의 4가지의 역할 및 2.3.3.항에서 서술한 기존의 평가의 문제점

에 입각하여 법제도의 재검토를 위한 실태평가에서 요구되는 요건을 5가지 들었다. (1) 시책의 시행실태의 중시, (2) 법제도의 대상범위 밖 에서의 사상의 고려, (3) 정량성 지향, (4) 객관적 사실과 주관적 판단 의 구별, (5) 재활용법에 고유한 특징의 고려이다. 이하에서 이것들을 열거한 이유를 서술한다.

(1) 시책의 시행실태의 중시

시책의 시행실태의 중시를 열거한 이유는 첫째로, 시책이 귀결하는 결과(outcome)만을 본 것은 법제도의 재검토를 위한 정보로서 불충분 하다고 생각하였기 때문이다.*¹²⁾ 2.2.2.항에서 서술한 것처럼, 지금까 지의 환경정책의 평가는 대부분이 outcome에 착안하여 왔다. 그러나

outcome에 편중한 평가는 그림 2.1에서 나타나는 것처럼 시책의 실시

상태를 단순화 블랙박스화하여 취급하므로 평가의 목적이 법제도가 순조로운지 여부만을 판단하려고 하는 경우에는 유용하지만, 시책이 어떻게 실시되고 있고, 어디에 문제가 발생하고 있는지, 법제도가 의 도하지 않는 사태가 어디에서 발생하고 있는지를 정확하게 파악할 수 는 없다. 둘째의 이유는 어떤 시책수단이 충분히 기능하였는지 그렇 지 않았는지의 판단재료를 주지 않는 outcome만의 평가로는 시책수단 의 성숙화에 공헌하지 않는다고 생각하였기 때문이다. 일본의 재활용

는 시책의 선택지를 가리킨다. 하나의 법제도에는 대부분의 경우 몇몇의 시책수단 이 조합되어 채용되고 있다.

*12) 이것은 프로그램평가의 주류는 당초 영향력(impact)평가에 있었다는 것이 이론 (theory)평가와 과정(process)평가 등이라는 그 밖의 종류의 평가로 넓혀져 온 경위 이유와 일치하는 견해이다. 참고문헌20)과 21)을 참조.

법제도는 현재 제1회째의 법의 재검토시기를 맞이하기 시작하고 있 고, 실태경험을 정확하게 기초로 한 시책수단의 음미 성숙화는 지금 부터라고 할 수 있다.

output outcome

input

시책의 실시상태

“블랙박스(black box)”

그림 2.1 outcome 편중에 의한 시책의 실시상태의 단순화 블랙박스화

그런데 과정(process)중시라 하더라도 outcome를 평가하지 않는 것이 좋다고 생각하는 것은 아니다. 과정(process)의 평가와 outcome의 평가 에는 각각에 발전의 이유와 경위가 있으므로, 과정(process)과 결과 (outcome)의 평가는 상호보완하는 것이라고 생각하는 것이 적당할 것 이다. 그래서 각각의 평가의 특징과 적용성을 검토 정리하는 것으로 하였다. 그 결과를 표 2.2에서 나타낸다. 평가의 목적과 시책의 복잡 성 성숙도에 의해서 과정(process)을 중시하여야 하는지 결과(out-

come)를 중시하여야 하는지의 정도가 다르다고 생각되었다. 우선, 평

가의 목적에 관해서는 어떤 특정한 시책의 구체적인 개선점을 파악하 는 개선검토를 주목적으로 하는 경우에는 과정(process)평가가 시책이 유효한지 여부를 판정하고자 하는 경우, 또한 복수의 시책끼리 비교 하거나, 어떤 특정한 시책의 시행상태를 간결하게 파악하는 등 개선 이 바람직하다는 시책을 특정하고자 하는 경우에는 결과(outcome)평가 가 보다 유용한 정보를 제공한다고 생각되었다. 시책의 구조가 단순

2.3. 재활용법의 실태평가의 역할과 요구되는 요건

하면 할수록 또한 시책수단이 성숙화되면 될수록 outcome의 결과만으 로도 시책 과정(process)에서 어떠한 것이 일어나고 있는지 추찰할 수 있기 때문에, 과정(process)평가의 의의는 적게 된다고 생각되었다. 한 편, outcome평가에 관해서는 시책의 구조의 복잡성이나 성숙도에 관계 없이,*¹³⁾ 평가의 의의가 있다고 생각된다. 재활용법제도는 그 본격시행 부터 최장기라도 10년정도밖에 경과하고 있지 않아 재검토가 지금부 터라는 것에서 시책수단의 성숙도는 높지 않고, 또한 사회에서의 물 건, 돈, 사람, 정보의 복잡한 거동을 취급하는 복잡한 시책이라고 생 각되기 때문에, 과정(process)을 중시하는 의의가 크다고 생각된다. 또 한 본 연구에서의 평가의 목적은 법제도의 재검토를 위하여 구체적으 로 시책의 개선점을 파악하고자 하기 때문에, 이 점에서도 과정(pro- cess)을 중시하는 異議가 크다고 생각된다.

표 2.2 과정(process)평가와 outcome평가의 적용성(보다 유용한 적용상황) 과정(process)평가(지향) outcome평가(지향)

평가의 목적 개선검토 판정

시책의 구조의 복잡성 단순하다면 의의는 적다 기본적으로 관계없음( ) 시책수단의 성숙도 성숙하다면 의의는 적다 기본적으로 관계없음 ( ) 시책의 구조가 복잡하여 무엇이 outcome인지 애매하게 된다면 착안하는 outcome을 명시적으로 하는 의미에서 복잡한 만큼 의의는 크게 된다.

(2) 법제도의 대상범위 밖에서의 事象의 고려

법제도의 대상범위 밖에서의 사상의 고려는 다음에서 서술하는 문 제와 시책과의 구조관계의 고찰에 기초하여 요구되는 요건이라고 판

*13) 다만, 시책의 구조가 복잡하고 무엇이 outcome인지 애매하게 되는 경우에는 예 외적으로 착안하는 outcome을 명시적으로 한다는 의미에서 시책의 구조가 복잡한 만큼 결과(outcome)평가의 의의는 높게 된다.

단한 것이다. 문제와 시책과의 구조관계를 고려한 경우, 시책이 실패 하는, 즉 실태효력을 얻을 수 없는 것은 그림 2.2의 3 경우 어느 것인 가라고 생각된다. 요컨대, a) 시책이 문제에 대응하지 못한다, b) 시책 이 문제에 대응하고 있지만 충분하지 않다, c) 시책이 대응하고 있지 않다는 문제가 있는 3 경우이다.*¹⁴⁾ 이것들은 당초의 설계의 오산에 서 발생하는 것도 있지만, 시간의 흐름에 따라 문제와 시책의 유효성 이 변화할 수 있으므로, 언제나 현재의 문제를의식해 두는 것은 중요 할 것이다.

현재의 문제의 범위

현행법제도의 대상범위

⇧

a) 법제도가 문제에 대응하지 못하다

b) 법제도가 문제에 대응하 지만 충분하지 않다.

⇧

지 못한다는 문제가 있다.

그림 2.2 법제도의 실태효력을 얻을 수 없는 3 경우

이 때, 법제도의 대상범위만을 평가한 경우, a)와 b)의 경우는 적절 하게 평가가 될 수 있지만, c)의 경우에는 평가가 정확하게 되지 않는 다. 예를 들면, 법이 대처할 수 있는 문제가 있음에도 불구하고, 법의 실행성을 높이기 위하여 법의 대상범위를 좁힌 경우에는 그러한 시책

*14) b)는 나아가 b-1) 유효한 시책수단을 사용하고 있지 않다, b-2) 유효한 시책수단 이지만 시책이 설계대로 실시되고 있지 않는 것으로 나눌 수 있다.

2.3. 재활용법의 실태평가의 역할과 요구되는 요건

에 outcome의 평가를 실시하면 ‘양호’라는 판단밖에 얻을 수 없다. 이

것에서는 정책평가가 현실사회에서 일어나는 문제에 대하여 무력화해 버린다. 또한 종래의 과정(process)평가의 하나의 접근방법(approach)으 로서 법제도가 상정하는 대상(target)집단에 시책성과가 도달하였는지 를 확인하는 방법이 있지만, 이것은 b)를 확인하는 것이고, 반드시 c) 를 확인하는 것은 아니다. 그래서 c)의 경우에 관해서도 어떠한 평가 가 되도록 법제도의 대상범위 밖에서의 사상을 고려하는 것이 필요하 고, 이것은 특히 법제도의 재검토에서 중요한 점이라고 생각된다.

(3) 정량성의 지향

정량성은 반드시 필요한 요건이라고는 할 수 없지만, 예를 들면 재 활용법에 의해서 불법투기가 증가하였다는 논의에 관해서는 단지 증 가하였는지 여부가 아니라 어느 정도 증가하였는가에 따라서 법제도 의 재검토가 필요한지 여부가 판단되는 것이기 때문에 요구되는 요건 이라고 생각하여, ‘정량성지향’이라고 표현하였다. 또한 법제도의 재검 토에 있어서는 경우에 따라서 trade-off 문제를 언급하여야 하고, 이때 에도 어느 정도인가라는 정보는 중요하다. 나아가 정량성을 확보하기 에는 현실을 자세히 관측할 필요가 있고, “현실을 나타낼 생각이었던 같은데 실은 평가자의 생각에 불과하였다”라는 定性的 평가에 빠지기 쉬운 잘못을 회피하기 쉽고, 다음에서 서술하는 사실과 판단의 구별 에도 도움이 된다고 생각된다. 그런데, 정량적 평가에는 정량화할 수 없는 사항을 捨象해 버리는 것으로의 비판이 되고 있다. 이 점이 정 량성을 반드시 필요한 요건으로 하지 못한 이유이고, 정량화할 수 있 는 것은 가능한 한 정량화하려고 하는 것을 의미하는 것만으로 정량 화할 수 없는, 내지는 現狀으로 정량화의 적절한 방법이 없는 사항에 관하여 定性的 평가를 하는 것을 배제하는 것은 아니라는 것이 본 연 구의 입장이다.

(4) 객관적 사실과 주관적 판단의 구별

객관적 사실과 주관적 판단은 법시행 상태로서의 실태를 객관적으 로 측정하는 것과, 실태측정의 결과를 기초로 현행법제도의 선악을 어떤 선택척도로써 판단하는 것을 구별하고, 법제도의 논의에서 사실 에 기초하지 않는 논의를 가능한 한 회피하는 것을 목적으로 한 것이 다. 이에 관해서는 Guba and Lincoln이 말하는 제4세대의 평가(Forth

generation evaluation)에 있어서의 입장²²⁾과 같이, 관찰자와 관찰대상과

의 상호작용은 배제할 수 없다고 하는 입장이 있다.*¹⁵⁾ 그들은 그 때 문에 평가결과라고 할지라도 객관적 사실이라고는 할 수 없다고 하 고, 관계자 속에서 합의할 수 없는 사항만이 진실이라고 인식 정의 하고, 관계자를 참가시켜 합의를 도모하면서 평가를 진행하는 수법을 제안하고 있다. 또한 흥미롭게 어느 정도 동의할 수 있는 주장이기는 하지만, 현재의 재활용법의 제정 재검토 과정(process)에서는 심의회 등의 논의의 장이 이 역할을 담당하고 있기 때문에(결국 이러한 평가 가 이미 사회적 의사결정의 과정(process)이라는 형태로 실재하고 있기 때문에), 이를 새로운 평가로서 자리매김하는 것에 사회적, 실용적인 의의가 있는지 여부는 의문이 남는다. 본 연구에서는 중간적인 접근 방법으로서 주관적 가치가 많이 포함되는 판단부분을 보다 객관적인 측정사실에서 분리하기로 하였다.*¹⁶⁾

*15) 이 경우에 그들이 가리키는 진실이란 객관적 사실이 아니라 관계자 속에서 합 의(consensus)를 할 수 있는 사항에 관한 것이다.

*16) 측정에 관해서도 무엇을 측정하는지와 어떠한 측정방법을 사용하는지 등으로

주관적 가치가 포함되어 버리는 것이 Guba and Lincoln²²⁾의 주장일 것이므로, 측정 결과도 반드시 객관적 사실이라고는 할 수 없는 것에 주의해 둘 필요가 있다. 본 연구에서는 주관적 가치가 포함될 여지가 큰지 작은지를 구별하려고 하고 있고, 측 정항목과 그 계측방법이 객관적인지 여부는 개별적 검증이 별도로 필요하다.