2. 가전재활용법의 실태효력평가의 구조
2.2. 법제도의 실태효력평가에 관한 기존의 구조
기존의 사례 프로그램평가의 분류와 대응 亀山(2003)의 환경조약의 효력측정사례의 4분
류 : (1) 환경의 개선도, (2) 체약국의 준수의 정도, (3) 국가의 행동변화, (40 체약국의 수
(1)은 영향력평가, 다른 것은 과정평가
OECD(1997)의 환경정책에서의 경제적 수단 의 사후평가방법의 7항목 : (1) 환경면의 효 과, (2) 경제적 효율성, (3) 정책의 실시비용, (4) 세입, (5) 넓은 의미에서의 경제영향, (6) soft면의 영향, (7) dynamic한 영향과 변혁
주로 영향력평가와 효율성평 가에 가깝다((3)과 (4)는 input 과도 관련)
총무성의 용기포장재활용정책의 정책평가서 (2003)의 4가지의 평가축 : (1) reduce의 대처 상황, (2) reuse의 대처상황, (3) 재활용의 대 처상황, (4) 폐기물감량 및 재생자원으로서의 이용상황
영향력평가와 과정평가를 조 합한 평가
하는 법의 실태평가와 유사하여 참고로 하는 바가 많은데, 평가수법 으로서는 전술한 프로그램평가의 수법이 사용되고 있다. 히가시(東)7) 에 의하면 각 부성(府省)이 실시한 종합평가에서 채용되고 있는 수법 을 전술한 5가지의 프로그램평가수법으로 정리한 바, 2002, 2003년도 에 실시된 종합평가 305건 중 93%가 과정(process)평가, 20%가 영향력 (impact)평가, 15%가 이론(theory)평가, 3%가 효율성평가가 사용되고 있 었다. 다만, 과정평가라 하더라도 영향력, output의 상태를 기술하였을 뿐인 것이 대부분이고, 이른바 과정평가라 불리는 제도설계와 실태와 의 비교 검증을 한 것은 거의 없고, 또한 이론평가에 관해서도 정책 목적과 정책수단의 관계를 단지 도식화한 것이 대부분이고, 제도설계 의 논리적 검증을 하고 있는 것은 거의 없다는 결과였다.
2.2.2. 환경정책에 관한 실태평가의 유형
환경정책에 관한 실태평가의 사례를 앞 절의 분류와 대응시키면서 정리한 결과를 표 2.1로 나타낸다.
표 2.1 환경정책에 관한 실태평가의 항목과 그 유형
기존의 사례 프로그램평가의 분류와 대응 OECD(2005)의 확대생산자책임정책의 사후평
가의 6항목 : (1) 폐기물의 수집비용의 변화, (2) 폐기물의 재활용 처리비용의 변화, (3) 외 부비용의 삭감효과, (4) 제품설계에의 영향, (5) 경쟁에의 영향, (6) 다른 정책목표에의 영향
영향력평가
가메야마(亀山)8)는 기존의 환경조약의 효력측정사례를 정리하여 (1) 환경의 개선도에 주목하는 방법, (2) 체약국의 준수의 정도에 주목하 는 방법, (3) 국가의 행동변화에 주목하는 방법, (4) 체약국의 수의 4 항목으로 정리하고 있다. (1)은 전술한 프로그램평가에서의 영향력
(impact)평가에 대응하는 것이라고 할 수 있다. (2) (4)는 국제법인 환
경조약이 조약에 비준하지 않으면 당해국가에 대하여 효력이 발생하 지 않는 등, 각 주권국가에 대하여 강력한 강제력을 가지지 못하는 것에 입각한 환경조약의 효력측정에 있어서의 특징적인 사항이다. 이 것들은 강력한 강제력을 가지지 못하는 환경조약이 어떻게 각 주권국 가에 영향을 미쳤는가라는 과정을 보는 것으로, 전술한 프로그램평가 에 있어서의 과정평가에 대응하는 것이라고 할 수 있다.
OECD(1997)9)에서는 환경정책에 있어서의 경제적 수단의 사후평가
방법으로서 (1) 환경면의 효과(Environmental effectiveness), (2) 경제적 효율성(Economic efficiency), (3) 정책의 실시비용(Administration and com- pliance costs), (4) 세입(Revenues), (5) 넓은 의미에서의 경제영향*4)(Wider economic effects), (6) Soft면의 영향*5)(“Soft” effects), (7) Dynamic한 영 향과 변혁(Dynamic effects, and innovation)의 7항목에 착안하고 있다.
(3)과 (4)는 각각 정책에의 input과 output에 착안하고 있지만, 그 외는
정책의 최종 outcome 및 중간 outcome에 착안하고 있어, 전술한 프로
*4) 가격수준, 인플레이션율, 고용, 경제성장 등에의 거시(macro)경제적 영향이나, 경 쟁과 거래형태에의 영향, 소득배분에의 영향 등을 가리킨다.
*5) 쓰레기의 분별배출에의 협력 등의 태도나 의식에의 영향을 가리킨다.
2.2. 법제도의 실태효력평가에 관한 기존의 구조
그램평가에서의 영향력(impact)평가와 효율성평가에 가까운 평가가 주 로 상정되고 있다.
재활용정책에 관해서는 총무성이 용기포장재활용정책의 정책평가서10) 를 정리하고 있다. 이것은 용기포장재활용법 시행후의 사후평가를 한 것으로, (1) 감량화(reduce)의 대처상황, (2) 재사용(reuse)의 대처상황, (3) 재생이용(재활용)의 대처상황, (4) 용기포장폐기물의 감량 및 재생자원 으로서의 이용상황의 4항목으로 나누어, 대처의 실시상황의 변화와 그 결과로 초래되는 효과가 검토되고 있다. 이것은 전술한 프로그램 평가에 있어서의 영향력(impact)평가와 과정(process)평가를 조합한 평 가라고 할 수 있다.
또한 재활용법에 관계가 깊은 EPR정책에 관해서는 OECD(2005)11)에 서는 그 사후평가항목으로서 (1) 폐기물의 수집비용의 변화(Net impact on waste collection costs), (2) 폐기물의 재활용 처리비용의 변화(Net impact on waste treatment costs), (3) 외부비용의 삭감효과(Externality
effects : 매립처분, 소각처리, 자원채굴에 수반하는외부비용이나 위험
(risk)의 삭감효과), (4) 제품설계에의 영향(Impact on Design-for-Environ- ment), (5) 경쟁에의 영향(Impact on competition), (6) 다른 정책목표에 의 영향(Side-effects on other policy objectives)을 들고 있다. OECD(1997)9) 과 마찬가지로 정책의 최종 outcome 및 중간 outcome에 착안한 것으 로, 전술한 프로그램평가에 있어서의 영향력(impact)평가에 대응하는 것이라고 할 수 있다.
2.2.3. 기존의 법제도에 관한 평가의 문제점
기존의 법제도에 관한 평가의 주된 문제점으로는 다음의 4가지 사 항을 들 수 있다.*6)
*6) 이들 문제점은 古川(2005)12)13)이 지적하는 것처럼, 일본의 정책평가가 설명책임 (accountability)의 확보에 심취(傾倒)하고 있다는 것에서 유래한다고 생각된다.
첫째로, 법제도의 재검토에 있어서 그다지 참고로 되지 않는다. 2005 년 현재 용기포장재활용법의 재고검토가 환경성의 중앙환경심의회, 경제산업성의 산업구조심의회, 농림수산성의 식품용기포장의 재활용 에 관한 간담회 등에서 논의되고 있지만, 유감스럽게도 전술한 총무
성의 “용기포장재활용정책의 정책평가서”는 그다지 참고로 되지 않는
것처럼 보인다. 평가가 그 분야에서의 필요(needs)와 부조화(mismatch) 할 가능성이 있다.*7)
둘째로, 법제도가 상정하지 않는 새로운 문제발견의 관점이 없다.
행정평가는 지금까지의 시책 등에서 실시된 것이 초래한 outcome을 평가하는 것이 기본이었다*8)고 할 수 있는데, 법제도의 재검토에 있 어서는 실시된 사항만이 아니라 그밖의 사항을 포함하여 원래의 문제 를 중심으로 시책을 재구성할 필요가 있다. 이 점에서 평가와 제도논 의의 괴리를 인정할 수 있다.
셋째로, 평가가 시책수단의 성숙화에 공헌하고 있지 않는 경우가 많 다고 생각된다. 재활용법제도는 암중모색상태로 제1기의 법제도의 정 비가 진행하였다고 볼 수 있고, 현재 선택되고 있는 방식이나 수단이 적절한지를 실태 기초(base)로 음미해 가는 것은 지금부터이고, 그러한 관점에서의 평가라는 것이 있어 좋다고 생각된다.
넷째로, 평가의 수법으로서는 재활용법제도에 고유한 특징에 입각한 평가란 어떠한 것인지 정해져 있지 않다. 재활용법제도에서는 재활용 율이 중요한 지표라는 것에 이론(異論)은 없을 것이지만, 그것으로 충
*7) 총무성의 평가는 본 연구에서 의도하고 있는 평가와는 성격을 달리하고 있고, 시 책실시에 있어서의 설명책임(accountability)을 보다 중시한다고 생각된다. 한편, 본 연구에서 목적으로 하고 있는 평가는 주무성청y나 관계기고나이 시책의 상황을 판 단하는 것을 첫째로 생각하고 있다. 이것에 입각하면, 부조화(mismatch)라기 보다는 평가의 위치부여가 다르다고 이해하여야 할지도 모른다.
*8) 설명책임(accountability)을 목적으로 한 평가에서는 행정의 책임을 나타내는 것이 주가 되기 때문에, 정책설계시에 의도한 outcome가 중요하게 된다. 동일한 견해는 窪田(2005)14)에 의해서 주장되고 있다.