경제활성화를 위한 규제개혁 방안

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한국규제학회․경기개발연구원․한국경제연구원 공통토론회

경제활성화를 위한 규제개혁 방안

- 수도권규제와 토지이용규제를 중심으로 -

2008. 01. 31

한국프레스센터 국제회의실(20층)

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진 행 순 서

시 간 내 용 비 고

13:30~14:00

(30) 등 록 등록대

14:00~14:30 (30)

개 회

∙개회사 : 좌승희(한국규제학회회장/경기개발연구원 원장)

∙개회사 : 김종석(한국경제연구원 원장)

∙축 사 : 김문수(경기도지사)

14:30~15:30 (60)

∙제 1 부: 수도권 규제 개혁의 방향과 대안

∙사 회 : 노화준(서울대학교)

- 주제 1 : 수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점 발표 : 김경환(서강대학교)

토론 : 신도철(숙명여자대학교) - 주제 2 : 새로운 수도권 관리시스템의 방향

발표 : 이상대 (경기개발연구원) 토론 : 서순탁(서울시립대학교)

주제발표 :각 15분 토론: 7분

15:30~16:30 (60)

∙제 2 부: 토지이용 규제의 개혁 방향

∙사 회 : 소병희(국민대학교)

- 주제 3 : 토지이용 규제 개혁의 원칙과 방향 발표 : 김정호 (자유기업원)

토론 : 이주선(한국경제연구원) - 주제 4 : 농지규제의 현황과 규제 개혁 방향 발표 : 김은경(경기개발연구원) 토론 : 김진국(건양대학교)

주제발표 :각 15분 토론: 7분

16:30~16:40 (10) 휴 식

16:30~18:00 (90)

∙종합 토론: 경제활성화를 위한 규제개혁 방안

∙사 회 : 최병선(서울대학교)

∙패 널 : 김도훈(산업연구원) 김 신(한국행정연구원) 윤명오(서울시립대학교) 이성우(한성대학교) 이인실(서강대학교)

조성봉(한국경제연구원) (가나다순)

∙ 청중 질문 및 답변

토론 : 각 7-8 분

18:00~18:05 폐 회

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목 차

제1부 수도권 규제개혁의 방향과 대안

주제1> 수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3

주제2> 새로운 수도권 관리시스템의 방향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·31

제 2부 토 지 이 용 규 제 의 개 혁 방 향

주제1> 토지이용 규제 개혁의 원칙과 방향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·53

주제2> 농지규제의 현황과 규제 개혁 방향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·87

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제1부(주제1)

수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점

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수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점 3

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수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점

김 경 환 (서강대학교 경제학부 교수) 요 약

수도권정비계획법에 기초한 수도권 규제의 핵심은 공장, 학교, 대형 건축물 등 인 구유발시설의 입지규제이다. 이러한 입지규제는 수도권 인구 안정이 과밀과 환경오 염, 교통혼잡 등의 문제를 해결하는 효과적인 방법이며 수도권 집중을 억제하면 비 수도권이 발전할 수 있다는 전제에 입각한 것이다. 그러나 인구 자체가 수도권 내 부 문제의 직접적인 원인이 아니며 개방화된 세계에서 수도권과 비수도권의 경제적 번영이 제로섬 게임의 관계도 아니다. 결과적으로 수도권 규제는 인구집중억제라는 정책목표를 달성하지 못했을 뿐 아니라 기업의 투자 및 생산활동을 저해하고 수도 권 주민 삶의 질 개선에 필요한 택지와 여가공간의 공급을 제한하는 등 부작용을 야기하였다.

수도권 규제가 도입될 당시와 비교해서 대내외 여건이 본질적으로 달라졌다. 제조 업기반 경제에서 지식기반 경제로, 국경이 중시되는 폐쇄경제에서 세계 전체를 경 제활동의 대상으로 하는 개방경제로, 국가간의 경쟁에서 대도시권간의 경쟁으로 여 건이 변한 것이다. 영국, 프랑스, 일본 등 선진국들이 수도권 정책을 근본적으로 개편한 것도 대도시권경쟁력이 국가경쟁력의 핵심이라는 사실을 인식했기 때문이 다. 그러나 참여정부는 수도권규제를 ‘국가균형발전’의 틀에서 접근하여 ‘선 지방 육 성․후 수도권의 계획적 관리’라는 원칙을 고수하면서 수도권 인구 안정화를 전제 로 수도권 규제를 선별적으로 완화하는 방식으로 대응해 왔다.

수도권 규제는 지나치게 넓은 지역을 하나의 권역으로 지정해 획일적이고 미시적 인 입지규제를 적용함으로써 계획으로서 효과성이 낮다. 또한 상수원 보호, 군사시 설 보호 등 다른 목적으로 다양한 개별법에 의해 도입된 중복 규제로 수도권 일부 지역은 경제적으로 기능하기 어려운 상태이다. 근본적인 개혁은 현행 수도권 규제 를 철폐하고 수도권의 경쟁력 강화와 삶의 질 제고를 지원하는 계획적 광역관리체 제로 전환하는 것이다. 그러나 수도권 규제는 정책적 규제로서 경제 논리보다는 규 제의 당위성에 대한 공감대와 정치 여건에 좌우되어 왔기 때문에 근본적인 정책 방 향전환을 위해서는 국민적 공감대가 필요하다.

근본적인 정책전환이 당장 어렵다면 현 체제내에서 우선적인 개선을 모색해야 할 것이다. 먼저 현행 수도권 3개 권역을 세분화하여 세부권역별로 규제를 차등화하

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4 경제활성화를 위한 규제개혁 방안

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고, 자연보전권역내 상수원 보호를 위한 중복규제가 적용되는 공간적 범위를 조정 하여 선별적인 개발을 허용할 필요가 있다. 산업입지와 관련해서 산집법 시행령을 개정하여 첨단산업과 국가경제 파급효과가 큰 업종의 공장입지를 허용하고, 공장총 량제를 폐지하거나 적용대상 공장규모를 확대하며, 대기업과 중소기업간의 차별적 규제, 수도권과 비수도권에 대한 세제와 재정적 차별을 해소하도록 한다, 주택단지 와 관광지 개발에 대해서도 수도권에 적용되는 차별적 규제를 완화하고 일부 낙후 지역에 관광레저형 기업도시 조성을 허용할 필요가 있다.

‘선 지방 육성-후 수도권 규제완화’ 접근방식은 수정되어야 하며 수도권규제와 ‘국 가균형발전’은 분리되어야 한다. 수도권 내부의 문제는 계획과 가격정책으로 접근 해야 하며 지역발전은 실질적인 분권화와 정책지원을 통해 추진되어야 한다.

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수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점

김 경 환 (서강대학교 경제학부 교수)

I. 서 론

21세기는 국가가 기업을 선택하는 것이 아니라 기업이 국가를 선택하는 시대라는 말이 있다. 경제활동이 국경을 넘어 자유롭게 이루어짐에 따라 기업들이 가장 좋은 사업 환경을 제공하는 국가를 찾아 생산과 판매시설의 입지를 옮길 수 있다는 의미 이다. 오늘날 국가경쟁력은 그 나라 대도시권의 경쟁력에 직결되어 있다. 우리나라 수도권은 국가경제 성장의 원동력으로서 동경, 북경, 상해, 싱가포르 등 아시아 주 요 대도시권들과 경쟁관계에 있다. 이러한 경쟁에서 살아남기 위해서는 기업 환경 과 주민들의 삶의 질을 제고하는 것이 필수적이다. 국제자본과 다국적 기업의 유치 는 우리 경제의 지속적인 성장과 세계경제에서의 위상 정립을 위해 매우 중요하다.

지식기반사회에서는 고급인력의 유치가 생산성을 좌우하며 고급인력을 유치하기 위 해서는 이들 인력이 선호하는 생활환경이 조성되어야 한다. 소득이 증가함에 따라 높아지는 고급 주거단지와 양질의 여가 공간에 대한 수요를 충족시키는 것은 수도 권 주민들의 삶의 질 제고와 경쟁력 강화를 위해 필수적이다.

현행 수도권 규제가 정착된 후 20여년이 지나는 동안 국내외 경제ㆍ사회 여건은 본질적으로 변했다. 국내적으로는 산업구조가 제조업 중심에서 서비스업 중심으로 개편되고 인구증가세가 둔화되는 한편 소득 증가에 따른 양질의 주거 서비스와 여 가공간에 대한 수요가 증가하고 있다. 외부적으로는 지구화, FTA 체결 증대, 지역 경제 통합, 대도시권간 경쟁의 본격화 등의 변화가 일고 있다. 특히 세계 주요 대 도시권들의 경쟁 심화로 영국, 프랑스, 일본 등은 국가경쟁력 강화 차원에서 과거 의 수도권 규제 정책을 폐기 또는 완화하였다. 정부나 일부 전문가들은 이들 외국 대도시권 수도권 규제 정책의 방향전환의 원인이 인구 안정화에 있다고 주장하고 있으나 해당 국가 전문가들은 수도권 인구 집중 비율 자체를 중요한 지표로 생각하 지 않고 있다.

성공적인 지역정책의 사례로 우리나라에서 자주 인용되는 프랑스의 지역정책은 2000년대 들어 근본적인 변화를 겪었다. 1960년대부터 프랑스 지역정책을 담당해 온 중앙정부 기관인 DATAR는 2003년 1월에 총리에게 제출된 전략보고서를 통해 기본적으로 방어적이고 재분배적인 종전의 국토정책에서 탈피하여 지방의 에너지를

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분출시키고 부가가치와 부를 창출하여 국가개혁을 지향하는 국토정책으로 전환할 것을 권고하였다. 이에 따라 프랑스 자체, 유럽 및 전세계 사회적, 정치적, 경제적 여건 변화에 대응하여 파리권 성장억제정책의 포기를 확인하고 지역격차 시정이라 는 정책목표를 명시적으로 기각하였다. 2006년에는 DATAR가 해체되고 DIACT라는 기관이 설립되었는데 이 기관의 사명은 각 지역들의 경쟁력을 제고하고 지속가능한 발전을 지원하는 서비스를 제공하는데 있다.

일본도 2000년대 들어 수도권 규제를 근본적으로 개혁하였다. 동경, 오사카 등 수 도권에 일정 규모 이상의 공장과 대학 등의 증설을 금지하는 공업등제한법(1959년 제정)과 수도권에서 지방으로 이전하는 기업에 대해 세제 지원을 제공하는 공업재 배치촉진법(1972년 제정)이 2002년에 폐지되었다. 2001년에는 총리를 위원장으로 하는 도시재생본부를 설치하여 도시재생 프로젝트를 추진하고 도시개발에 대한 민 간투자를 촉진하고 있으며 2002년에는 도시재생 긴급정비지역을 설정하여 용적률 등을 대폭 완화하고 민간의 재개발 사업계획을 인정하는 도시재생특별조치법을 시 행하였다. 이 법에 따라 동경 미드타운은 용적률이 2배 이상 높아져 고밀도 개발이 가능해졌다. 일본은 수도권 경쟁력 강화정책과 함께 경쟁과 차별성을 강조하는 지 방분권을 촉진하고 있다. 이를 위해 광역자치단체인 49개 도도부현을 9～12개의 주 도로 개편하고 기초자치단체인 3,323개 시정촌을 1,803개로 통폐합하여 자치단체의 광역화를 통한 지방 경쟁력 강화를 추진하고 있다(경기도 2007).

영국은 지역균형개발을 공간정책의 목표로 수립한 적이 없다 (Richardson 2007).

대도시권 정책은 런던 인구집중 억제가 아닌 광역대도시권의 관리에 초점이 맞춰져 있다. 1980년 전후 수도권 규제정책을 폐지하였으며 런던 도크랜드에 대규모 신도 시를 개발하여 경쟁력 있는 국제업무단지를 조성하여 다국적 기업들을 유치하고 있 다. 비즈니스 서비스 강화 등으로 국제금융의 중심으로서의 런던의 위상이 뉴욕을 넘어섰고 세계적인 고급인력들이 모여들어 세계도시로서의 위치가 강화되었다.

이러한 정책환경의 변화에도 불구하고 우리나라 수도권정책의 기본 골격은 유지되 어 왔다. 지난 5년 동안 참여정부는 ‘국가균형발전’을 위한 국토정책 차원에서 상대 적으로 수도권의 발전을 제한해 왔다. 신행정수도 (후에 행정중심복합도시) 건설, 혁신도시ㆍ기업도시 등의 건설, 공공기관 지방이전 등을 통해 지방의 획기적인 발 전을 추구하는 반면, 수도권에 대해서는 선별적으로 일부 규제를 완화하면서도 균 형발전 정책의 효과가 가시화된 후에 수도권의 계획적 관리를 허용한다는 방침을 고수하였다(건설부-국가균형발전위원회 2005). 이러한 접근은 다분히 정치적이고 내부지향적이다

¹⁾

. 개방된 세계경제 체제에서는 수도권을 억제한다고 해서 비수도 권이 발전한다는 보장이 없고 시간을 다투는 국제경쟁을 우리나라 내부의 결속을

1) “수도권과 지방의 상생발전을 통해 선진한국을 건설하기 위해서는 양자 모두의 양보가 필수적이 다. 그렇지 않으면 모두가 서로의 발목을 잡는 형국에서 벗어날 길이 없기 떄문이다.” 성경륭 2005.3.28, www.newcity.go.kr

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- 7 - 위해 늦출 수도 없다.

이제 국가경쟁력의 강화와 국민들의 삶의 질 제고, 그리고 성장잠재력 확충을 위 해 수도권 규제를 본질적으로 재검토하고 대안을 모색할 시점이다. 이 글에서는 수 도권 규제의 현황을 설명한 다음 수도권 규제의 기본전제와 정책목표, 계획으로서 의 효과성, 정책 부작용 등의 측면에서 문제점을 살펴보고 규제개혁의 원칙과 방 향, 단기 정책과제를 정리한다.

II. 수도권 규제의 현황

1. 수도권 공간 계획 체계와 근거 법

수도권 공간구조 근거 법령과 계획체계는 다음 <그림 1>과 <표 1>에 정리되어 있 다. 국토종합계획을 최상위계획으로 하여 그 아래에 수도권정비계획, 수도권 광역 도시계획, 도시기본계획 및 도시관리계획, 지구단위계획, 그리고 개별 개발계획 등 이 위계를 이루고 있다.

국가 국토 종합계획 국토 기본법

수도권 수도권 정비계획 수도권 정비 계획법

수도권 수도권 광역도시계획 국토의 계획 및 이용에

관한 법률

특광역시 시군

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 도시 기본계획

도시관리계획

지구 지구단위계획 국토의 계획 및 이용에

관한 법률

단위 개발사업 각종 개발사업계획 개별법

<그림 6> 현행 수도권 계획시스템

자료: 서순탁변창흠, 2007.

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구 분 목 적 주 요 내 용

국토종합계획 (국토기본법)

y 국토를 이용․개발 및 보전함 에 있어서 미래의 경제․사회 적 변동에 대응하여 국토가 지 향하여야 할 발전방향을 설정 하고 이를 달성하기 위한 계획

y 지역간 균형개발

y 개발과 환경보전을 조화롭게 추진 y 세계화에 맞추어 세계 여러나라와 연결 y 남북한간 화합하는 통일 국토

수 도 권 정 비 계 획 법

y 수도권의 정비에 관한 종합적 인 계획의 수립과 시행에 관하 여 필요한 사항을 정함으로써 수도권에 과도하게 집중된 인 구 및 산업의 적정배치를 유도 하여 수도권의 질서있는 정비 와 균형있는 발전을 기함.

y 인구집중 유발시설 및 개발사업의 관리 y 재원조달

y 수도권 인구 안정화 y 광역시설의 정비 및 확충 y [계획적 관리]로의 전환 추진 y 공간구조 개편

y 환경보전과 관리 y 권역 정비방안 y 계획의 집행과 관리 y 공장․학교 총량제 광역도시계획

(국토의 계획 및 이용에 관한

법률)

y 인접한 2개 이상 도시의 장기 적인 발전전망을 제시하고 이 들 도시의 성장을 관리

y 도시기능별 분담사항 y 환경보전

y 도로․철도․고속전철․운하․쓰레기 및 오물처리 장 등 기반시설에 관한 사항

도종합계획 (국토기본법)

y 도가 보유하고 있는 유형ㆍ무 형의 인적․물적 자원을 효과 적으로 이용․개발․보전하기 위하여 장․단기 정책방향과 지침을 설정하고 추진함으로써 지역주민의 복리향상과 지역발 전에 기여

y 국토공간계획업무의 혁신적 발전 도모

y 개별 시스템 DB의 효율적인 운영과 중복사업 방지 y 지속가능한 친환경적 국토환경 유지관리 지원 y 여러 대안을 제시하여 국민이 직접 참여하는 계획

및 정책 수립

y 국토공간계획사업의 효율성 제고 및 예산 절감 개발제한구역의

지정 및 관리에 관한 특별조치법

y 개발제한구역 지정을 통해 도 시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보전

y 개발제한구역의 지정 및 관리, 행위제한

한강수계 상수원수질개선

및 주민지원 등에 관한 법률

y 한강수계(상수원) 관리와 주민 지원을 통한 수질개선

y 수변구역 지정․관리, 수립․시행, 행위제한 y 오염총량제

y 주민지원사업 y 재원의 확보 및 관리 특정지역종합

개발촉진에관 한특별조치법

y 특정한 지역을 대상으로 경 제․사회․문화․관광 등을 전 략적으로 발전시키기 위하여 수립

y 발전전략 사업에 관한 내용 y 관련기반시설 및 사업에 관한 사항

지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률

y 지방의 발전 잠재력을 개발하 고 민간부문의 자율적인 참여 를 유도하여 지역개발사업이 효율적으로 시행될 수 있도록 함과 아울러 지방중소기업을 적극적으로 육성

y 광역개발권역의 지정․수립 y 개발촉진지구의 지정․개발 y 특정지역의 지정․개발

y 민간개발자에 의한 지역개발사업시행 y 지역종합개발지구의 지정․개발

특별대책지역 (환경정책기본

법)

y 인구 및 산업의 집중으로 인 하여 환경오염이 다양화

․

심 각화

․

현저화 되었거나 현저 하게 될 우려가 있는 지역 개 선

y 특별대책지역 지정에 관한 내용

y 특별대책지역 지정효과(시설설치 제한 등) y 특별대책지역 관리

자 료: 개별법률(법제처)

<표 2> 수도권 공간계획 관련 계획 및 법률의 목적 및 주요내용

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수도권 규제관련 핵심 법률은 수도권정비계획법이다. 1982년에 제정된 이 법률은 1994년, 1997년, 2004년에 부분 개정되었으며 현재 국회 건설교통위원회에 일부 개 정 법률안이 계류되어 있다. 이 법률을 구현하는 계획이 수도권정비계획이다. 수도 권 정비계획은 국토기본법 제6조에 의해 특정한 지역을 대상으로 특별한 정책 목적 을 달성하기 위하여 수립하는 지역계획 중의 하나로 수도권 정비계획법에 근거한 계획이다. 참여정부 출범 이후 행정중심복합도시 건설, 공공기관 지방이전 등 국가 균형발전 전략이 추진되면서 국내적 여건이 변화하고, 중국의 급속한 성장과 경제 개방화의 진전에 따라 국가경쟁력 강화를 위한 수도권 혁신의 필요성이 증대하였 다. 이에 따라 제4차 국토종합계획 수정계획(2006～2020) 등 상위계획이 변경되고, 신수도권 발전방안(2004.8) 및 수도권발전 종합대책(2005.6) 등이 수립되었으며, 추진 중이던 제2차 수도권정비계획(1997～2011)을 대체할 제3차 수도권정비계획이 수립되었다. 제1～3차 수도권정비계획의 주요 내용은 <표 2>에 비교․요약되어 있 다. <표 3>은 제3차 수도권정비계획의 주요 내용을 보여준다. 제3차 수도권정비계 획은 ‘선 지방육성, 후 수도권 계획적 정비’ 라는 국가균형발전전략과 연계되어 정 비발전지구 지정 등의 내용을 담고 있다.

한편 광역도시계획은 2개 이상 도시의 공간구조 및 기능을 상호 연계시키고 환경 을 보전하며 광역시설을 체계적으로 정비하기 위하여 필요한 경우 인접한 2개 이상 의 특별시․광역시․시 또는 군의 관할구역의 전부 또는 일부에 대하여 20년 단위 로 광역도시권의 공간구조와 기능, 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항, 광역시 설의 배치․규모․설치에 관한 사항 등에 관하여 당해 광역도시권의 지정목적 달성 에 필요한 사항에 대한 정책방향을 제시하는 도시계획 (국토계획법 제10조, 국토계 획법시행령 제10조)이다.

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<표 2> 제 1~3차 수도권정비계획 주요내용 비교

구분 제1차 수도권정비계획 제2차 수도권정비계획 제3차 수도권정비계획 기간 1982～1996(15년간) 1997～2011(15년간) 2006～2020(15년간) 기조 인구의 지방정착 기틀 마련 수도권 집중억제 및 정비 지방과 상생 발전하는 살기

좋은 동북아의 경제중심

목표

수도권의 인구 산업의 과도한 집중억제와 기능의 선별적 분산으로 국토의 균형발전

유도

세계화와 지방화 및 통일에 대비한 공간구조의 기틀 마련

①선진국 수준의 삶의 질을 갖춘 수도권의 정비

②지속가능한 수도권 성장 관리기반 구축

③지방과 더불어 발전하는 수도권 구현

④동북아 경제중심지로서의 경쟁력 있는 수도권 형성

추진 전략

①서울에 인구집중 시설의 입지를 강력히 제한

②수도권내 도시간 기능분 담으로 다핵적 광역 대도

시생활권의 계획적 형성

③한강수계 환경보호

①수도권의 질서있는 정비와 자족적인 지역생활권 육성

②세계화에 대비한 수도권의 기능제고와 통일 대비

기반구축

③쾌적한 생활환경의 확보와 자연환경 보전

①수도권 인구 안정화

②수도권의 경쟁력 강화

③수도권 주민의 삶의 질 개선

④수도권 규제의 합리적 개선

국토 공간구조

수도권내 도시간 기능분담으로 다핵적 광역대도시생활권을

계획적으로 형성

4대축별 정비 추진 (서울-인천, 안산-아산만,

파주-포천, 이천-가평)

다핵연계형 (서울 + 10개 자립적 도시권)

정비 권역

【5개권역】

이전촉진, 제한정비, 개발유도, 자연보전,

개발유보권역

【3개권역】

과밀억제, 성장관리, 자연보전

【3개권역】

과밀억제, 성장관리, 자연보전

주요

특징 ◦물리적․개별시설 입지규제 ◦경제적․총량규제 - 과밀부담금, 공장총량제

◦경제적․총량규제 - 과밀부담금, 공장총량제

◦장단기 제도개선방안 제시 - 단기 : 수도권 규제가 차등 적용되는 정비발전지구 도입 - 중장기 : 계획적 관리체제로

전환 자료: 건설교통부, 국토계획업무편람 2007, p.147.

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y 기본방향 y 인구집중 유발시설 및 개발사업의 관리 y 재원조달

y 수도권 인구 안정화 y 광역시설의 정비 및 확충 y [계획적 관리]로의 전환 추진

y 공간구조 개편 y 환경보전과 관리

y 권역 정비방안 y 계획의 집행과 관리 자료: 수도권정비계획법, 제3차 수도권정비계획

<표 4> 수도권 정비계획의 주요 내용

현행 수도권정비계획법은 수도권을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역 등 3개 권역으로 구분하여 권역별로 인구유발시설에 대한 입지규제를 차등 적용하고 있다. 권역별 주요 규제 대상과 규제내용은 <표 4>에 정리되어 있다.

공업지역의 지정은 과밀억제권역에서는 불가능하고 기존 공업지역 면적의 범위내 에서만 심의를 거쳐 허용된다. 4년제 대학의 신설은 3개 권역에서 금지되며 이전의 경우 성장관리권역에서는 가능하고 자연보전권역에서는 금지된다. 대형 건축물은 과밀억제권역에서는 과밀부담금이 부과되며 성장관리구역에서는 제한이 없고 자연 보전권역에서는 금지된다. 연면적 200 ㎡ 이상의 공장은 총량으로 규제된다. 대규 모 개발사업의 경우 과밀억제권역과 성장관리권역내에서는 택지 100만 ㎡ 미만, 공 업용지 30만 ㎡ 미만, 그리고 관광지 10만 ㎡ 미만은 심의를 거쳐 허용된다. 자연보 전권역에서는 공업용지와 관광지조성사업의 경우 3만 ㎡ 미만은 허용하고 3만～6만

㎡는 심의 후 허용하며 6만 ㎡ 초과는 금지된다. 택지조성사업의 경우 오염총량제 시행지역과 미시행지역으로 구분하여 지구단위계획 시행시에 심의 후 허용한다.

수도권정비계획법 (수정법) 이외에 수도권 규제와 관련된 법률이 다수 있으나 그 중 가장 중요한 것은 산업집적활성화와 공장설립에 관한 법률 (산집법)이다. 산집 법에 따라 과밀억제권역내 산업단지, 공업지역에서 대기업 공장 신설이 금지되고 성장관리권역내 산업단지내에서 25개 첨단업종의 외국인 투자기업의 공장 신설 및 증설이 2007년말까지 허용된다. 자연보전권역에서는 1000 ㎡ 이상의 공장 신설 및 증설이 금지된다.

이 밖에 다른 법률을 통한 수도권에 대한 차별적 규제들이 있다. 지방세법, 농지 법, 산지법, 초지법, 개발부담금법 등에 의한 조세의 중과세 및 부담금 중과 등이 있다. 또한 수도권규제와 중복되는 토지이용규제들도 다수 있다. 이에 대해서는 뒤 에서 다시 설명하기로 한다.

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구분 과밀억제권역내 행위제한 성장관리권역내에서의 행위제한 자연보전권역내에서의 행위제한

대학 4년제대 학/교육 대학

y 신설 : 금지

y 3년제 간호전문대학의 4년제 간호대학으로 신 설은 수도권 정비위원회 심의 후 가능 y 이전 : 심의 후 가능(서울 안으로 이전은

금지)

y 신설 : 금지

y 이전 : 권역내 또는 타권역에서의 이전은 가능

y 신설 : 금지 y 이전 : 금지

소규모 대학

y 신설 : 금지

y 이전 : 심의 후 가능(서울 안으로 이전은 금지)

y 신설 : 금지

y 신설 : 심의 후 가능(산업대학의 신설

·이전은 금지) y 이전 : 권역내 가능 전문/산

업/대학 원대학

y 신설 : 가능(대학원대학 이외의 경우 서울 은 금지)

y 이전 : 가능(서울 안으로 이전은 금지)

y 신설 : 가능

y 신설 : 심의 후 가능(산업대학의 신설·

이전은 금지) y 이전 : 권역내 가능

대학증 원

y 총량규제 y 산업대학·전문대학은 전국증가 10%이내 허용, 10%초과는 심의 후 허용

y대학원대학은 수도권 전체에서 매년 300인 이내 허용(첨단분야 제외), 300인 초과는 심의 후 허용 y 대학/교육대학 및 입학정원 50인이

내소규모대학(첨단학과는 100인 이 내)의 증원은 심의후 허용 대형건축물

(15,000~25,00 0㎡ 이상)

y 과밀부담금 부과(서울특별시 지역에 한함) y 지자체 출자 건축물, 벤처기업집적시설 제

외

y 규제없음

y 금지, 단, 창고시설(오수를 배출하지 않는 시설에 한함)과 주차장면적을 제 외한 면적을 기준하여 면적한정 공장(연면적

200㎡이상) y 총량으로 규제(개별규제는 산업집적활성화법에 의함)

공공청사(연면 적1,000㎡이상

)

y 신축 : 부단위행정기관의 청사로 심의 후 허용

y 신축 : 중앙행정기관(청제외)의 청 사로서 심의 후 허용

y 신축 : 부단위 중앙행정기관의 청사로 서 심의 후 허용

y 증축·용도변경(매입·임차) : 중앙행정기관 및 소속기관의 청사, 17개 기능 공공법인의 사무소로서 심의 후 허용

※ 17개 기능 공공법인(문화/군사/무역/금융/

보험/증권/언론/정보통신/관광/체육/예술/국 가정책연구/의료/보건위생/첨단과학/국제협력 /중소기업자원과 관련된 업무를 주된 기능으 로 하는 공공법인)

※ 서울지역에 입지하는 경우 과밀부담금 부과

y 증축·용도변경(매입·임차) : 중앙행정기관 및 소속기관의 청사 및 공공법인의 사무소로서 심의 후 허용

y 관할구역이 수도권에 국한되는 기관 및 공공법인의 청사 또는 사무소의 신축·증축·용도변경

y 관할구역이 수도권과 수도권 및 인근 도지역에 국한되는 기관 및 법인의 청사 또는 사무소의 신축/증축/용도변경으로서 건교부 장관과의 협의를 거치거나 승인을 얻는 것

연수시설(연면 적3,000㎡이상

)

y 금지

y ´94.4.30이전 기존시설 증축 : 20%

이내 허용 y 신축 : 심의 후 허용

y 이전 : 동일규모로 성장관리권역내 및 타권역에서 성장관리권역으로의 이전은 심의 없이 허용

y ´94.4.30이전 기존시설 증축 : 10%이 내 허용

대규모

개발사업 y 택지 100만㎡, 공업용지 30만㎡, 관광지 10만㎡이상은 심의 후 허용

y 공업용지조성사업, 관광지조성사업 : 3 만㎡미만은 허용, 6만㎡까지는 심의후 허용, 6만㎡초과는 금지

y 택지조성사업 : 오염총량제시행지역 : 도시지역(녹지제외)은 10만㎡이상 지 구단위구역내 사업시행시 심의후 허 용, 비도시 지역은 10만㎡~50만㎡ 지 구단위계획구역내 사업시행시 심의후 허용 / 오염총량제 미시행지역 : 3만

㎡미만은 허용, 6만㎡까지는 심의후허 용, 6만㎡초과는 금지

종전대지 규제

y 1만㎡이상(공업지역은 2만㎡이상)의 종전대 지에 인구집중유발시설 입지시 그 이용계 획에 대하여 심의

자료 : 정창무(2007). 수도권의 계획적 관리를 위한 정책수단

<표 4> 수도권 권역별 행위제한

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2. 수도권 규제의 특성

수도권 규제의 핵심은 인구집중유발시설에 대한 입지규제이다. 즉 수도권 인구집 중을 억제하고 분산을 촉진하기 위해 공장, 대형 건물, 대학 등의 신설 또는 증설 을 억제하는 방식이다. 1994년 수정법 개정으로 권역이 단순화되고 총량규제, 과밀 부담금 등을 통한 이른바 간접규제 방식이 도입되었으나 특정시설의 입지규제를 통 해 인구를 분산한다는 정책기조에는 변함이 없다. 참여정부의 수도권 정책은 수도 이전 및 행정중심복합도시 건설, 혁신도시 건설 등 국가균형발전 전략과 연계되어 운용되어 왔다. 수도권의 경쟁력 강화의 필요성을 인정하여 일부 규제를 선별적으 로 완화했지만 기본적으로 비수도권 지역의 발전이 가시화되기 전에는 수도권 정책 의 기조를 바꿀 수 없다는 입장을 견지하고 있다.

수도권 규제는 ‘정책적 규제’로서 과학적 비용 편익분석보다는 감성적 당위론에 의 해 지배된다. 수도권 규제는 규제의 득실, 그 수혜자 및 피해자를 판단하기 어려운 다수의 국민들과 주민들의 표를 의식한 정치인들에 의해 형성되는 여론의 지지를 바탕으로 유지․강화되고 있다. 수도권 주민들은 수도권 과밀에 따른 폐해에 대한 불만이 있기 때문에, 그리고 비수도권 기업, 자치단체 및 일부 주민들은 수도권의 성장이 비수도권 경제에 위협이 된다는 생각에서 수도권 규제를 지지한다.

수도권 일부 지역에는 수도권정비계획법 이외의 개별 법률에 의한 규제도 별도로 적용된다. 팔당상수원보전특별대책지역은 환경정책기본법을 근거로 인구 및 산업의 집중으로 인하여 환경오염이 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역 개선을 위 하여 지정․관리된다. 특별대책은 두 권역으로 구분된다. 제Ⅰ권역에서는 연면적 800 ㎡이상의 일반건축물과 400 ㎡이상의 숙박관광시설 등의 입지가 금지된다. 제Ⅱ 권역에는 BOD 20 ppm이하 처리 또는 하수처리장 유입시 일반건축물․숙박관광시 설․음식점의 입지가 허용되는 등 오염정도에 따른 제한 규제가 적용된다.

다음으로 수도법에 의한 상수원보호구역에는 일반건축물의 주택(100 ㎡이하, 영농 및 공공시설 등에 한함) 이외의 시설이 불허된다. 한강상수원 수질개선 및 주민지 원 등에 관한 법률에 의해 지정되는 수변구역에서는 창고 용도의 건축물과 오염규 모가 적은 축산시설 이외의 시설의 입지가 불허된다. 팔당특별대책지역 등 지정현 황은 <표 5>와 <그림 2>에 표시되어 있다.

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구분 특별대책지역 상수원

보호구역 수변구역

Ⅰ권역 Ⅱ권역

지정

면적 1,254.5㎢ 847,4㎢ 157㎢ 255㎢

대상 지역

남양주시(일부), 광주시(일부), 용인시(일부), 여주군(일부), 양평군(일부), 가평군(일부)

남영주시(일부), 용인시(일부), 이천시(일부), 여주군(일부), 양평군(일부), 가평군(일부)

남양주시 일부, 광주시 일부, 양평군 일부, 하남시 일부

남양주시 일부, 광주시 일부, 용인시 일부, 양평군 일부, 가평군 일부, 춘천/원주/충주

관계

법규 환경정책기본법 수도법 한강수계상수원개선및주민

지원등에 관한법률 자 료: 건설교통부 수도권계획적관리

<표 6> 팔당특별대책지역 등 지정현황(2005년 12월말)

<그림 7> 팔당대책지역 등의 현황도

자료: 건설교통부, 수도권 계획적 관리 홈페이지

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개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보호하 기 위하여 1971년에 지정되었다. 그린벨트로 알려져 있는 개발제한구역에서는 건축 물의 신축․증축, 용도변경, 토지의 형질변경 및 토지분할 등 도시개발행위가 제한 된다.

구분 개발제한구역

지정면적 1,557.5㎢

대상지역

남양주시(일부), 시흥시(일부), 광명시(일부), 부천시(일부), 성남시(일부), 안양시(일부),

수원시(일부), 안산시(일부), 구리시(일부), 의왕시(일부), 과천시(일부), 고양시(일부),

하남시(일부), 군포시(일부), 의정부시(일부), 용인시(일부), 김포시(일부), 양주시(일부),

화성시(일부), 양평군(일부), 광주군(일부) 관계법규 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 자 료: 건설교통부 개발제한구역 지정현황

<표 7> 개발제한구역 지정현황(2003년 10월)

III. 수도권 규제의 문제점

1. 기본전제와 정책목표의 문제점

수도권 정책은 몇 가지 잘못된 전제에 입각한 것이다. 먼저 수도권 인구가 과다하 다는 인식은 인구 규모 자체가 문제이며 특정한 적정인구가 존재한다는 것을 전제 로 한다. 수도권의 문제인식으로 가장 널리 통용되는 근거는 국토 면적의 11.2%에 불과한 수도권에 인구의 48%가 몰려 있다는 통계수치이다. 이 수치자체가 외국에 비해 매우 높은 것은 사실이지만 인구 자체가 문제인 것은 아니다. 인구 규모가 비 슷하더라도 삶의 질이나 경제적 성과가 다른 도시가 많이 있다. 또한 적정인구가 존재하더라도 적정인구 자체가 정태적인 개념이 아니라 동태적인 개념이다. 즉 도 시의 성장을 통해 창출되는 경제적 부의 일부를 활용하여 도시의 수용능력 자체를 확충할 수 있다면 도시의 삶의 질이 높아질 수 있는 것이다. 중요한 것은 인구규모 자체가 아니라 인구증가에 따르는 교통, 환경, 주택 등 개별 문제들을 어떻게 해결 하는가이다. 인구가 안정된다고 해서 이들 문제가 자동적으로 해결되는 것은 아니 며 인구성장 자체를 억제하는 정책은 다른 부작용을 야기한다.

두 번째 전제는 수도권이 발전하면 비수도권 지역의 발전이 저해된다는 것이다.

수도권은 블랙홀과 같아서 수도권에 대한 규제를 완화하면 인적․물적 자본이 수도

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권으로 몰리고 여타 지역의 경제는 더욱 침체된다는 주장이 있다. 그러나 수도권과 비수도권의 관계는 주어진 크기의 파이를 나누는 제로섬 게임이 아니다. 수도권에 시설 입지를 억제할 경우 수도권 인근 비수도권 지역 일부가 반사적 이익을 누릴 뿐 다른 지역 경제에 미치는 영향은 미미하다. 비수도권 경제가 침체된 것은 수도 권이 성장해서가 아니라 근본적으로 지역경제 자체에 문제가 있기 때문이다. 수도 권 집중 억제를 통해 비수도권의 발전을 유도한다는 정책은 개방화된 세계 경제체 제에서 효과를 기대하기 어렵다. 기업들은 수도권에 공장 등 시설 입지가 좌절될 경우 공장 신설 또는 증설을 미루거나 포기하거나 아니면 우리나라 비수도권이 아 닌 외국 도시를 택할 수 있다. 우리나라 수도권은 국내 다른 지역과 경쟁하는 것이 아니라 비슷한 규모의 외국 대도시권들과 경쟁하는 것이다. 결국 지역정책은 지역 경제 활성화 자체를 목표로 삼아야 하며 수도권 규제를 통해 지역의 균형발전을 추 구한다는 것은 정치적 슬로건 이상의 의미가 없다.

2. 계획으로서 수도권 규제의 문제점

수도권정비계획법에 의한 수도권정비계획은 사실상 효과적인 계획의 기능을 수행 할 수 없다. 여기에는 본질적인 이유가 있다. 즉 권역구분은 지나치게 넓고 조악한 반면 해당 권역에 대한 규제는 과도하게 미시적이라는 것이다.

첫째로, 3개 계획권역 구분이 극도로 거시적이다. 과밀억제권역 2,021.53 ㎢, 성 장관리권역 5,907.24 ㎢, 자연보전권역 3,841.09 ㎢ 라는 광대한 면적이 각각 하나 의 권역으로 되어 있어, 수 개 또는 그 이상의 시군에 해당되는 지역에 대해 일정 기준에 따른 동질적인 토지이용을 기대하기 어렵다. 둘째로, 권역이 넓을수록 행위 제한도 개괄적이어야 하는데 수도권정비계획법령의 행위제한은 오히려 극도로 미시 적이다. 인구집중 유발시설로 분류되는 공장, 대형건물, 공공시설, 학교 등에 대해 세세한 입지규제가 적용된다. 하나의 넓은 권역에 포함된 여러 시군들은 각각 나름 대로 경제여건과 개발수요가 다름에도 불구하고, 일단 인구집중 유발시설로 분류된 시설은 획일적인 입지규제를 받게 된다. 이러한 문제는 수도권규제가 행정구역을 기준으로 한 수도권과 여타 지역이라는 이분법적 접근을 따르고 있기 때문이다. 따 라서 수도권 내의 일부 지역이 비수도권 지역에 비해 열악한 경제여건을 지니고 있 다 하더라도 수도권에 속한다는 이유만으로 규제의 대상이 되는 것이다.

결국, 수도권정비계획은 토지이용(용도지역․지구 등), 기반시설(교통․상하수 도․기타 공공시설 등), 사업(도시개발사업 등)에 관한 내용을 포괄한 종합적인 공 간계획이 아니라 매우 거시적이고 거친(rough) 권역 구분에 따른 특정 시설에 관한 규제만을 열거한 데 그치고 있다. 최근에 수도권 광역도시계획이 확정됨에 따라 수

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도권정비계획에 포함되어야 할 내용들이 대부분 반영되어 있으며 이 계획이 제대로 작동한다면 “수도권의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전”을 위해 별도의 수도권정비 계획법이 존재할 이유가 없다.

또 하나의 문제는 수도권 규제가 다양한 법률에 대해 중복적으로 이루어지고 있다 는 점이다. 수도권정비계획법에 의한 규제와 별도로 환경정책기본법에 의한 팔당특 별대책지역, 군사시설보호법에 의한 군사시설보호구역, 개발제한구역 등이 있다.

팔당특별대책지역은 경기도 7개 시군에 걸쳐 모두 2,102 ㎢ 가 지정되어 있으며 이 는 이들 시군 전체면적의 49%에 해당한다. 팔당특별대책지역 내에서는 일정규모 이상의 건축물, 숙박시설, 음식점, 공장, 우사, 돈사, 양식장, 집단묘지, 골프장, 골프연습장 등의 설치가 금지된다.

군사시설보호구역 면적은 경기도 25개 시군에 걸쳐 모두 2,213 ㎢ 가 지정되어 있 으며 연천군과 파주시의 경우 전체 면적의 각각 98%와 93%가 군사시설보호구역이 다. 군사시설보호구역 중 통제보호구역에는 주택, 근린생활시설, 공장, 공연장, 대 학교 등의 신축이 전면 금지되며 제한보호구역의 경우 주택 등 구조물 설치와 토지 형질변경에 대해 군부대의 사전 동의가 필요하다.

경기도 내 개발제한구역 지정면적은 21개 시군 1,251 ㎢ 으로 경기도 전체면적의 12%에 달한다. 의왕시, 하남시, 시흥시의 경우 개발제한구역 면적이 전체 면적의 각각 89%, 86%, 75%를 차지하고 있다. 개발제한구역 내에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지 형질변경 등의 행위가 제한된다.

또한 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률에 따라 수변구역이 지 정되어 공동주택의 건설, 관광숙박업 등이 금지된다. 이처럼 수도권 일부지역에는 각종 토지이용 관련 중복규제가 적용되고 있다. 예컨대 팔당호 주변은 7개 법률에 의해 개발이 규제되고 있다.

3. 수도권규제의 부작용

수도권 규제는 인구집중 억제라는 소기의 목적을 달성하지 못했을 뿐 아니라 다양 한 부작용을 초래하였다. 가장 직접적인 부작용은 기업 활동의 저해이다. 수도권에 서 산업단지를 조성하려면 공업지역으로 지정해야 하나 수도권정비계획법 제7～9조 는 권역별로 공업지역 지정을 제한하고 있다. 과밀억제권역에서는 신규지정은 금지 되고 동일 면적의 대체지정만 허용되고, 성장관리권역에서는 수도권정비계획의 공 업용지 공급물량 범위 내에서 지정이 가능하며, 자연보전권역에서는 수도권정비위 원회 심의를 거쳐 6만 ㎡ 이내의 공업지역을 지정할 수 있다. 제3차 수도권정비계 획에서는 수도권 산업단지 개발 면적을 전국의 20% 이내에서 관리하고 있다. 수도

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권에 전국 공장의 49%가 위치하고 있기 때문에 이러한 개발면적 배분으로는 공업 용지의 수요를 충족시킬 수 없다. 공업용지의 부족은 계획입지인 산업단지 공급을 제약하고 개별입지를 조장하는 결과를 초래한다. 이에 더하여 공장건축총량 규제는 200 ㎡ 이하 영세사업장을 양산하고 있다.

이러한 산업 입지규제로 인한 경제적 비효율은 매우 심각하다. 박헌수(2004)의 연 구에 따르면 비수도권에 비해 수도권 지역의 기업이 거의 모든 업종에서 효율이 더 높으며 수도권 공장건설에 대한 규제와 공장총량제를 완화할 경우 연간 국내총생산 이 2.7% 증가할 것으로 추정되었다. 동 연구는 수도권 규제 중 인구분산과 공장입 지규제가 미치는 효과를 경제적 측면에서 검토하고, 공장입지규제의 비용을 추정하 였다. 추정결과 규제로 인한 수도권의 산업별․기업규모별 비효율성이 비수도권에 비해 높은 것으로 나타나고 있으며 공장증설 규제완화와 공장건축총량에 대한 규제 완화는 연간 총생산량에 약 16조원의 추가성장을 가져오는 것으로 나타났다.

구 분 생산액

(억원)

부가가치 (억원)

부지면적 (㎡)

공장증설규제완화 수도권 55,019 24,574 1,364,234

자연보전권역 (1,686) (531) (131,326) 공장건축총량규제완화 수도권 107,980 52,3445 4,416,880

자연보전권역 - - -

합 계 162,999 76,919 5,781,114

주: 공장건축총량규제완화의 자연보전권역에 대한 효과는 따로 계산되지 않음.

자료: 경기개발공사 (2004) 재구성

<표 8> 수도권 공장관련 규제의 완화 효과

한편 김군수 (2005)는 수도권 내 첨단대기업 공장 신증설 규제를 완화하여 허용 업종을 8개에서 25개로 늘릴 경우 경제적 효과를 추정하였다. 추정 결과 2006년도 25개 대기업 첨단업종의 설비투자 증가와 매출증가의 총 파급효과는 생산유발효과 13.0조원 (2004년 GDP의 2%에 해당), 부가가치 유발효과는 4.3조원, 수출증대 효 과는 2.5조원, 그리고 고용유발효과는 96,625명으로 나타났다. 2007년 추정치는 생 산유발효과 13.2조원, 생산유발효과 13.0조원 (2004년 GDP의 2%에 해당), 부가가 치 유발효과는 4.3조원, 수출증대 효과는 2.5조원, 그리고 고용유발효과는 96,625 명으로 나타났다. 2007년 추정치는 생산유발효과 13.2조원, 부가가치 유발효과 4.5 조원, 고용유발효과는 97,764명이었다.

한편 수도권규제로 인해 삼성전자/쌍용자동차 등 국내 유수기업들의 공장 증설이 지연되거나 규모가 축소된 경우도 있다. 정책 환경에 관한 불확실성은 기업의 투자

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의욕을 저해하고 시간을 다투는 투자결정의 지연은 주력산업의 기업경쟁력을 훼손 하고 있다. 경기도는 2007년 상반기 도내 기업규제 피해실태 조사를 토대로 대기업 10여개를 포함한 IT, LCD 업체 등 첨단 업종 51개 기업이 투자를 보류한 금액이 51조원에 이르는 것으로 추정했다(문화일보 2007.7.2). 또한 수도권규제로 인해 공 장설립 인허가가 지연되어 외국으로 공장을 이전한 사례도 있다.

우리나라에 투자를 희망하는 외국 기업의 대부분이 수도권을 우선 투자대상으로 생각하고 있으나 규제로 인해 투자가 좌절된 사례가 많다. 대표적인 예가 1996년에 이천시 자연보전권역 내 토지 60만 ㎡에 2억 달러를 들여 레고랜드를 조성하려던 덴마크 완구업체인 레고그룹의 경우이다. 레고그룹은 6만 ㎡ 이상의 대규모 관광지 의 조성을 금지하는 수도권정비규제법 때문에 투자를 포기하고 결국 2002년에 독일 에 레고랜드를 개장했다(경기도 2006).

다음으로 대기업들에 비해 상대적으로 환경오염 처리 의지와 능력이 낮은 영세 무 등록 공장들이 수도권에 난립하여 환경의 질을 저해하고 있다. 주민들의 삶의 질과 관련하여 개발제한구역과 엄격한 토지이용 규제로 인한 가용택지 공급 부족으로 소 비자들이 원하는 위치에 주택이 원활하게 공급되지 않아 주택가격이 상승하고 주거 수준의 향상을 제약하고 있다. 대규모 관광단지 조성이 금지되어 소득 증가에 따라 늘고 있는 레저수요를 충족하지 못하여 많은 국민들이 관광 레저 목적으로 외국을 찾고 이로 인해 국제수지 적자가 증가하고 있다.

끝으로 수도권 내의 개발 격차의 문제가 있다. 앞에서 설명한 바와 같이 수도권 동부와 북부 지역은 수도권 규제와 개별법들에 의한 중복규제로 개발이 엄격히 제 한된다. 자연보전구역내 도시지역에서는 50만 ㎡ 를 초과하는 택지 조성이 원천적 으로 불가능하다. 오염총량제가 시행되는 도시지역에서는 10만 ㎡ 이상 개발이 허 용되지만 오염총량 자체가 적다. 30만 ㎡ 이상의 대규모 택지조성도 수도권정비위 원회 심의를 통과하면 허용되는 성장관리구역에 비해서 훨씬 엄격하게 규제받고 있 다. 자연보전권역이 수도권 내에서도 가장 규제가 강한 것은 수도권 주민들의 식수 원을 보호하기 위해서이다. 그러나 현행 규제는 수질 보전과 직접 관련이 없는 지 역까지도 개발을 제한하고 있다는 비판을 받고 있다. 이러한 자연보전권역에 대한 강력한 규제로 인해 수도권의 개발수요는 성장관리구역을 중심으로 충족되어 왔다.

이에 따라 분당-판교-용인-광교-동탄-오산-평택 등 경부축에 있는 개발 가능 토지 는 대부분 소진된 상태인 반면 수도권 동부지역에 대한 개발압력이 증가하고 있다.

북부지역은 군사시설보호구역의 중복규제를 받고 있다. 결과적으로 수도권 동북부 일부 지역에는 연천, 가평, 양평 등 전국적으로 낙후되고 소득이 낮은 시군들이 상 당수 있다. 행정구역상 경기도에 위치했다는 이유로 인근 비수도권 지역에 비해 개 발이 엄격히 제한되는 데 대해 주민들의 불만이 높다.

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IV. 수도권 규제 개혁의 원칙과 방향

1. 기본원칙

수도권 규제는 글로벌 스탠더드에 어긋나는 우리나라 특유의 규제로서 철폐되어야 할 대표적인 규제 중의 하나이다. 지구화의 진전으로 국경이 무의미해지고 대도시 권간 경쟁이 심화되고 있는 상황에서 우리나라의 대표적인 대도시권인 수도권을 규 제하는 것은 수도권 자체의 경쟁력은 물론 국가 전체의 경쟁력을 저해하는 불합리 한 일이다. 앞으로 수도권 정책은 수도권이 지식기반 서비스를 기반으로 동북아지 역의 고급 도시서비스 공급센터로서 기능할 수 있도록 하고 수도권에 거주하는 주 민들의 삶의 질을 높여갈 수 있도록 지원하는 데 초점을 맞춰야 한다. 한편 수도권 과밀문제의 본질이 인구규모에 있는 것이 아니며 인구성장이 둔화되더라도 도시기 능의 제고를 위한 노력은 지속되어야 한다. 따라서 주택, 교통, 환경 등의 주요 부 문의 문제를 적절한 방법으로 해결해 나가야 한다. 이러한 관점에서 수도권 규제에 대한 근본적인 전환이 요구된다. 이를 위해서는 수도권정비계획법을 폐지하고 수도 권의 광역적 계획관리체계를 도입해야 한다. 수도권의 기업환경 및 삶의 질 개선과 국가경쟁력 제고에 정책목표를 둔다면 인구와 산업의 분산을 목적으로 한 수도권정 비계획법은 정당화되기 어렵기 때문이다. 수도권 규제의 철폐를 전제로 한 수도권 의 계획적 관리를 위해서는 산발적인 소규모 난개발 방지를 전제로 공간구조 개편, 도시개발 관리, 광역 인프라 확충, 택지공급, 녹지보존과 관리, 환경관리 등에 대 한 구체적 전략이 필요하며 그 구체적 내용에 대해서는 이미 많은 연구가 이루어져 있다. 가장 어려운 과제는 수도권 정책의 방향전환에 대한 국민적 합의를 도출하는 일이다. 이를 위해서는 수도권도 하나의 지역으로 인정하는 인식 전환이 필요하다.

이와 함께 보다 세부적인 원칙 몇 가지를 고려할 필요가 있다. 첫째로 환경오염, 교통혼잡 등 외부효과 문제는 입지규제가 아닌 해당 외부효과 유발 행위에 대한 직 ㆍ간접 규제로 해결하는 것이다. 입지규제는 외부효과를 해결하는 직접적이고 효과 적인 방법이 아니며 다른 부작용을 초래할 수 있기 때문이다. 둘째, 수도권과 비수 도권, 대기업과 중소기업간 차별적 규제를 시정하는 것이다. 규제의 목적이 외부효 과의 시정에 있다면 이러한 차별은 정당화되기 어렵다. 환경오염의 경우 대기업이 중소기업에 비해 오염물질을 더 많이 배출하는 것이 아니며 오히려 오염물질 처리 능력이 상대적으로 우수하다. 셋째, 중복규제를 가능한 한 해소하는 것이다. 동일 한 지역에 다양한 규제가 중복되거나 동일한 기업에 대해 면적 제한과 행위 제한이 동시에 적용되지 않도록 하자는 것이다. 중복규제는 각각의 목적이 있으므로 일괄 적으로 해소할 수는 없겠지만 지역 특성을 감안하여 선별적으로 규제를 완화하는 접근이 필요하다. 예컨대 상수원 수질 보전을 위한 규제구역 지정은 행정구역이 아 니라 기능적 측면에서 조정될 필요가 있다.

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2. 추진 방향

가. 근본적 개선

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수도권 인구 및 산업 집중 억제라는 정책목표에서 벗어나면 수도권정비계획법의 권역구분과 그에 따른 입지규제가 불필요하고 따라서 이와 관련된 조항들은 전면 폐기 대상이다. 다만, 환경보전을 위하여 자연보전권역의 행위제한을 일부 존속시 킬 필요가 있다면 이는 환경관련 법령에서 흡수하면 될 것이다. 공장에 대한 규제 가 일부나마 필요하다면 산집법이나 환경 관련법에서 수용하면 된다. 대학 설립 및 증설에 대해서도 규제가 꼭 필요하다면 교육관련 법령이 주된 규제수단이어야 한 다. 과밀부담금과 총량규제도 폐지 대상이다. 결국 인구집중 억제라는 시각에서 벗 어나 수정법에서 불필요한 조항들을 삭제하고 나면, 광역기반시설이나 서비스의 계 획, 재원조달, 건설 및 운영에 관한 내용만이 남는다.

새로운 틀에서의 수도권 정책은 국가경제 발전의 선도적 역할을 담당하는 수도권 의 기능 강화와 수도권 주민들의 삶의 질 개선을 분권화된 접근으로 실현하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해서는 수도권 내 지방자치단체들 간의 협력과 조정을 기반 으로 한 광역적 관리가 필요하다.

광역수도권이 하나의 생활권을 이루며 성장함에 따라 교통문제, 주택문제, 상하수 도 문제, 쓰레기 문제 등이 모두 강한 광역적 성격을 지니게 되었고 이에 따라 수 직․수평적 행정협조 체제의 구축이 수도권문제 해결의 필수적인 요소로 대두되었 다. 그러나 아직도 수도권의 광역자치단체와 기초자치단체 사이의 관계가 과거의 중앙집권적 통제체제로부터 지방의 자율권을 기반으로 한 협조관계로 전환되지 않 아 광역적 문제를 해결하는 데 많은 어려움이 있고, 중앙과 지방, 수도권 내 지방 자치단체들 간에 갈등이 빈발하고 있다. 아래 <표 8>은 우리나라 광역행정기구의 현황과 문제점을 정리한 것이다.

2) 이 절의 내용은 김경환-박명호-손재영 (2002)을 기초로 한 것이다.

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광역기구 현 황 문제점 또는 특징

행정협의회

y 2개 이상의 정부가 관련된 사무의 일부를 공동으 로 처리 집행능력 없음

y 총 수도권 행정협의회 등 52개

y 운영이 형식화(첨예한 문제는 제외), 개최 실적 미비, 비상설 기관으로 사후 점검 미비

자치단체 조합

y 2개 이상의 정부가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동처리 집행능력이 있음(행정처분가능 및 재산 보유 가능)

y 기피분쟁과 비용분쟁을 야기하는 사무 처리에 효 율적

y 관리운영만 하고 있고, 행정처분을 하는데 한계가 있고, 관리운영상 한계가 있음

수도권교통조합

y 자치단체간 연합형태로 구성된 일종의 자율 연합 y 3개의 지자체에서 파견된 공무원으로 구성, 현실

적 대안이 유리함

y 법적근거 미약으로 인해 각 지자체로부터 업무 확 보해야 함

y 파견 공무원으로만 구성되어 전문성 부족

수도권 광역행정 조정위원회

y 중앙해정기관과서울시장의 의견을 달리하는 경우 설리

y 서울시장만 포함되어 실효성 약함

y 안건 선정이 선택적이어 매우 중대하고 위급한 안 건이 아니면 개최되기 어려움

광역교통기획단 y 광역교통계획 심의 및 행정기관간 이견 조정 y 교통세의 2% 배정

분쟁조정위원회 y 행정부산하와 시도지사산하 y 중앙정부의 간섭 없이 조정

y 조정결정사항이 성실히 이행되지 아니한 때에는 당해 지방자치단체에 대하여 이를 이행(2000년 3 월부터 시행, 그러나 이는 행정자치부 산하 업무 에만 적용)

자료: 정희윤, 김제국(20007). 수도권의 계획적 관리를 위한 시스템 구축

<표 9> 우리나라 광역행정기구의 현황과 문제점

이제 수도권의 계획적 관리와 관련하여 광역행정체계에 관한 몇 가지 주요 사항을 살펴보자. 첫째로, 계획적 측면에서 보면, 수도권정비계획법 제4조 1항이 규정하는 수도권 정비계획의 9 가지 내용 중 선언적인 내용이나 실천수단의 문제를 제외하고 나머지 광역계획에 해당되는 항목은 인구 및 산업 등의 배치, 권역의 구분 및 권역 별 정비, 인구집중유발시설 및 개발사업의 관리, 광역적 교통시설 및 상하수도 등 의 정비, 환경보전 등 5 가지이다. 수도권 인구분산이라는 종래의 정책목표를 탈피 한다면 권역구분이나 인구집중유발시설에 대한 입지규제는 근본적으로 달라질 것이 다. 지금까지는 인구집중 유발효과가 큰 시설의 입지를 규제하는 것이 기본적인 접 근이었지만 새로운 접근방식에서는 환경보전, 광역 기반시설의 투자와 이용 등의 문제가 중요해진다. 따라서 권역구분과 그에 따른 입지규제는 자체로서 의미가 없 다. 인구 및 산업 등의 배치는 인위적으로 조정할 수 있는 문제가 아니며 계획수립 의 지표로서 예측대상이 될 뿐이다. 결국 핵심은 광역 교통시설 및 그 관리, 상하 수도 등의 정비, 환경보전 문제가 광역 수도권 계획의 핵심내용이 될 것이다.

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경제적 측면에서 광역행정의 문제는 공공서비스의 생산이 가장 효율적인 지역적 범위와 행정구역의 경계가 일치하지 않기 때문에 발생한다. 인구규모와 분포, 산업 구조와 생산, 지형, 지세, 기후 등의 요소에 따라서 상하수도, 쓰레기 처리, 기타 여러 공공서비스들은 각각 규모의 경제가 적용되는 공간적 범위가 다르며 어느 경 우도 하나의 행정구역과 정확히 일치하기 힘들다. 따라서 모든 자치단체가 모든 공 공서비스를 독자적으로 공급하는 것은 지극히 비효율적이다. 이런 이유로 미국에서 는 하나의 공공서비스만을 가장 효율적으로 제공하는 특별구(special districts)가 광 범위하게 이용된다. 이런 특별구는 일반정부에 비해 훨씬 신축적인 재원조달이 가 능하며, 수익자부담의 원칙에 따라 운영되므로 보다 효율적이라는 등의 장점이 있 는 반면 일반정부에 비해 주민들의 감시와 감독이 부족하며, 정치적 책임성이 확보 되지 않고, 기존의 지방정부 체계가 약화되거나 복잡해진다는 등의 비판도 있다.

우리나라의 경우 예컨대 한강수계의 관리가 행정구역별로 나뉘어 있어서 수계에 가 까운 강원도 지역은 규제를 받지 않는 반면, 경기도 지역 중에는 수계로부터의 거 리가 먼 경우에도 규제를 받는 경우가 있는데, 현재의 행정구역 경계와 무관하게 한강수계 전체를 관리하는 특별구가 설치된다면 이러한 문제는 경감될 수 있을 것 이다.

수정법의 대체입법으로서의 수도권성장관리법안의 주요 내용은 광역기반시설 투 자, 토지이용 효율성 제고에 관련된 자치단체간 협력체제 구축 등이 될 것이다. 이 론적으로 광역행정 문제는 수도권 뿐 아니라 지방의 여타 대도시권에도 공통적으로 제기되는 문제이기 때문에 분권화 차원에서 보편적인 광역행정체계를 갖춘다면 수 도권에 국한된 성장관리 체제가 따로 필요한가에 대한 의문이 제기될 수도 있다.

결국 문제의 본질은 광역도시계획의 원활한 작동과 광역행정을 담당할 장치를 마련 하는 데 있다.

나. 현행 체제내의 개선

근본적 규제개혁의 실현가능성은 정치적 수용가능성에 달려 있으며 여기에는 수도 권과 비수도권간의 이해 상충문제가 걸려 있다. 따라서 단기적으로 앞에서 제시한 근본적인 규제개혁의 실현 가능성은 낮다. 따라서 보다 현실적인 개선 방향은 기존 의 수정법 틀 안에서의 규제 개선에서 찾을 수밖에 없다.

먼저 권역의 세분화 및 권역 내 차별적 관리이다. 특히 자연보전권역은 환경보전 과 상수원보호를 위해 강력한 규제를 받아왔다. 그 결과 수도권의 광역화 추세에서 동부지역은 개발이 낙후되고 경부축을 따라 과도한 개발압력이 집중되었다. 따라서 향후 수도권의 택지개발과 여가 공간 수요에 능동적으로 대응하는 동시에 자연보전 권역 지정 목적을 효과적으로 달성하기 위해서는 자연보전권역을 도시지역과 비도