우리 수도권의 실체
참여정부 제1의 정책목표는 국토의 균형발전이라 고 한다. 국토균형발전의 한쪽에는 지방경제 활성 화 문제가 있고, 다른 한쪽에는 수도권 과밀 문제가 있다. 수도권에 대해서는 두 가지 인상이 있다. 하 나는 굉장한 경쟁력을 가지고 블랙홀과도 같이 지 방의 인구를 흡수하는 그런 수도권이다. 두 번째는 뉴욕, 도쿄, 파리 등 선진국의 대도시권에 비해 경 쟁력도 낮고 삶의 질도 형편없는 그런 수도권이다.
어느 것이 실체에 가까울까?
<그림 1>은 최근 10년간의 인구이동을 나타낸 것이다. 지방의 경우 부산, 대구, 광주 등 지방 대도 시 인근지역에서만 인구가 증가하고, 수도권은 더 욱 확장되어 충남북부와 강원서부지역까지 영향을 미치는 모습을 보여주고 있다. 과거에는 수도권과 영남지역이 인구를 분담해서 흡수했으나, 최근의 인구증감은 수도권 - 비수도권의 문제로 귀결되는 듯한 모습이다.
수도권집중의 경향과 원인
이처럼 수도권에 인구가 집중되는 이유는 무엇일 까? 수도권이 살기 좋은 곳이라는 점을 반증하는
수도권 문제를 어떻게 해결할 것인가?
김경욱｜건설교통부 수도권정책팀장 기 고
<그림 1> 1995-2004년간 인구이동
15% 이상 증가 0~15% 증가 0~15% 감소 15% 이상 감소
권의 1인당 GRDP가 전국 평균의 1.5배~2배까지 월등히 높은 것을 감안하면, 우리나라 수도권과 지 방의 1인당 생산액 격차는 이례적으로 작으며, 일 부에서는 통계의 신뢰성에 의문을 제기하기도 할 정도다.
삶의 질 측면은 수도권이 지 방에 비해서 열악하다. 비산먼 지를 비롯한 대기오염이 심각 한 수준이다. 주택사정도 열악 하며, 수도권 주민의 상당수가 서울지역으로 출퇴근하면서 극 심한 교통난에 시달리고 있다.
그런데 왜 수도권으로 인구가 집중될까?
2000년 이후 수도권 인구는
연평균 33만 명 증가하였다. 이 중 사회적 증가가 16만 명, 자 연증가가 17만 명으로 대략50
:50의 비중을 차지하고 있 다. 매년 45만 명 내외가 수도 권을 떠나고 60만 명 정도가 수 도권으로 유입되고 있다.수도권 유출입자에 대한 조 사(1997년 통계청)에 따르면 수 도 권 유 입 이 유 는 직 업 (25.6%), 가족(22.4%), 교육 (20.2%), 주택(17.5%), 근린 환경(9.0%), 자연환경(5.3%)
<그림 3>은 2000~2004년까지 수도권과 지방의 취업자 증가현황이다. 수도권과 지방을 합쳐서 연 간 10만 5천 명의 농업부문 취업자 감소분을 흡수 하고, 기타 경제활동인구의 증가 등에 따른 수요에 부응하기 위해 연간 45만 5천 명의 신규 일자리가
<그림 3> 2000-2004년 수도권과 지방의 취업자 증가현황
(천 명/년) 200
100
0
-100
<수도권> <지방>
<그림 2> 수도권인구 증가현황
수도권인구 증가
사회적 증가 자연 증가
45 40 35 30 25 20 15 10 5 -
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (만 명)
창출되고 있다. 이 중 61%인 27만 7천 명은 수도권 에서, 39%인 17만 7천 명은 지방에서 창출되고 있 다(참고로 IMF 이전의 수도권 대 지방의 일자리 창 출비율은 54:46이었으며, IMF 이후 신규 일자리 의 수도권 집중이 심화).
보다 중요한 것은 일자리의 내용이다. 농림어업 부분은 유휴인력을 계속 양출하고 있고, 수도권과 지방을 막론하고 제조업 부문에서는 취업증가가 전혀 이루어지지 않고 있다. 건설업, 사업∙공공서 비스업과 수도권의 도소매∙음식∙숙박업 및 전 기∙운수∙창고∙금융분야에서만 취업증가가 이 루어지고 있다.
의사, 변호사, 회계사 등 소위 자격증을 소지한 취업자들에게 한정된 시장으로 볼 수 있는 사업서 비스업과 교사, 공무원 등 공공부문은 어느 정도 수 도권과 지방의 취업이 균형을 이루고 있다고 볼 수 있고, 수도권의 경우 통신업, 운수업, 부동산업 등 일부에서 고용이 증가하고 있다(금융업은 전반적 인 고용감소 추세).
건설업의 경우는 수도권∙지방을 막론하고 모 두 증가하고는 있지만 소위‘노가다’라고 불리는 건설분야 비정규직의 증가로 볼 수 있다. 도소매업 과 음식숙박업의 경우도 유휴인력의 과잉공급이 이루어지고 있는 것으로 보이며, 그나마 지방의 경 우는 포화상태에 이르러 수도권으로만 집중되고 있다.
비정규직 또는 소규모 자영업으로 볼 수 있는 건 설업, 도소매업, 음식숙박업 분야에서 연간 6~7만 명의 수도권 취업자가 증가하고 있고, 이 중 상당수 는 이농인구를 비롯한 지방에서의 인구가 유입되 고 있는 것으로 추정된다(이농 취업자의 절반인 5
만 명만 수도권으로 유입되더라도 가족을 포함하 면 15만 명이 되어 수도권 인구의 사회적 증가 규 모와 같다).
수도권의 경쟁력과 관련해서 특이할 만한 점은 고용구조의 취약성이다. 서울과 홍콩, 싱가포르의 고용구조를 비교해 보면, 전체 취업자 중 도소매업 종사자의 비율이 서울 19.9%, 홍콩 9.3%, 싱가포 르 14.5%다. 음식숙박업 종사자의 비율은 서울
8.1%, 홍콩 6.6%, 싱가포르 5.9%다. 서울은 홍콩
이나 싱가포르에 비해 10% 정도의 인력이 도소매 및 음식숙박업에 과다 공급되어 있어 도시 전체의 생산성을 낮추는 요인으로 작용하고 있다.이상에서 최근의 수도권 인구집중 문제와 관련 하여 몇 가지 사실을 유추할 수 있다.
첫째, 제조업의 고용은 수도권과 지방을 막론 하고 증가도, 감소도 하지 않는 상태를 유지하고 있다.
둘째, 정보통신, 부동산업 등 일부 분야에서 수 도권 집중이 나타나고 있으나 그 영향은 크지 않으 며, 사업서비스업과 공공서비스부문에서는 수도권 과 지방 간 취업균형이 이루어지고 있다.
셋째, 농림어업 분야에서 상당수의 이농민이 발 생하고 있으며, 지역중심도시보다는 수도권의 비 정규직과 자영업 분야로 유입되고 있다.
이와 같은 사실에서 아래와 같은 가설을 상정할 수 있다.
� 수도권 인구증가는 수도권의 강한 경쟁력으 로 인한 인구흡수보다는 지방에서 발생한 유 휴인력을 수도권에서 떠맡고 있는 성격이 강 하다.
기 고
용하여 마치 과거 농업분야의 위장실업과 같은 상 황이 연출되고 있다(예: 세탁소가 1개만 있으면 충 분한 아파트단지에 3개가 난립하여 같이 도산하는 현상).
수도권 정책방향의 전환
이상과 같은 가설을 수용한다면 (물론 더 검증해 봐야 하겠지만) 수도권 정책방향이 전환되어야 한 다. 수도권에 대한 진입을 규제하는 것이 아니라 지 방경제를 활성화시키는 것이 우선이며 수도권에 과다유입된 인력의 수용처를 마련해야 한다.
현재 수도권의 비숙련 노동시장은 공급과잉 상 태이며 수많은 자영업자와 비정규직 노동자들이 기본생계를 유지하기 어려운 한계상황으로 내몰리 고 있다. 수도권이 되었건, 지방이 되었건 이들 유 휴인력을 재교육시켜 취업시킬 수 있는 통로를 마 련하는 것이 급선무다. 관광산업 등에 대한 투자가 활성화되어야 하는 이유가 여기에 있다.
수도권의 낮은 노동생산성을 향상시킬 대책을 찾아야 한다. 과잉공급된 도소매업, 음식숙박업, 건 설일용근로자 등에 대한 대책과 더불어 전체 고용 의 21%를 차지하는 제조업의 고부가가치화 방안 을 수립해야 한다.
수도권 제조업은 영세성을 면치 못하고 있다. 수 도권규제에 의해 대기업 공장신증설이 제약을 받 고, 높은 지가 등의 영향으로 수도권 제조업체는 지 방에 비해 훨씬 작은 규모다. 산업단지의 공급제약
(수도권 제조업체 종사자는 130만 명으로 전국의
47%에 이르고 있지만 공업산출액은 37% 수준에
머무르고 있음).영등포 - 부천 - 부평 - 남동공단 - 시화공단 - 안양∙군포 등으로 연결되는 노후화된 기존 공업 지역의 리모델링 방안을 찾아야 한다. 현재와 같이 영세공장들이 도심 한가운데를 차지하고 있는 공 간구조는 수도권의 질적 발전을 위해서나, 제조업 체의 경쟁력을 위해서나 바람직하지 않다. 기존 공 업지역의 재배치를 통해 제조업체의 시설현대화와 도시공간의 효율적 활용이라는 두 마리 토끼를 모 두 잡아야 한다.
관련기관에서는 RIS(Regional Innovation
Systems, 지역혁신체계), 혁신클러스터 등을 통해
기존 제조업체의 고부가가치화를 추진하고 있지 만, 생산성 향상을 위해서는 설비현대화가 관건이 고 이 과정에서 앞선 기술을 적용할 수 있다. 기존 공업지역의 공장들을 재배치하면서 연관산업을 묶 고, 설비를 현대화하고, 연구소들도 함께 배치해야 한다.기존 위치에서는 여러 가지 규제 등으로 이 중 어느 한 가지도 이루기 어려운 것이 현재 우리 기업 들이 처한 환경이다. 공장들은 새로운 땅을 찾아서 도시외곽(또는 지방)으로 나가고, 그 자리는 창조 적 산업을 유치하거나 집을 지을 터로 삼는 등 유용 하게 사용하면서 개발이익의 일부는 공장의 설비 현대화 등에 재투입되도록 해야 한다.
수도권의 공간구조는 재점검할 필요가 있다. 서
울의 인구가 수년째 감소하고 있지만, 사실 서울은 계속 커지고 있다. 인구는 감소하지만 고용수는 계 속 늘고 있다. 주변 지역에서 서울로 통근하는 사람 이 늘어남에 따라 주변도시는 베드타운화되고 도 심 진입도로의 혼잡이 가중되고 있다.
1990년대 이전까지 시가지의 확장은 서울시내
에서 이루어졌으며, 5개 신도시 건설에 즈음하여 서울시계를 넘어 경기도로 확장되었다. 수도권의 총 면적은 36억 평 중 시가화된 면적은 1990년에2.9억 평 정도 되었으나, 2003년에는 5.4억 평으로
확대되었다. 13년 동안 서울의 총 면적보다 넓은2.5억 평이 녹지, 농지 등에서 시가지로 전환되었
다. 5개 신도시 이후에는 대규모 신도시 개발이 없 는 상태에서 개별업체들이 알아서 개발여건이 좋 은 땅을 찾아서 개발하는 난개발이 발생하였다. 수 도권 택지개발이 모두 기존 시가지 주변에서 이루 어져 결국은 모두 연담화되어 거대한 한 덩어리의 시가지를 이루게 되었다.앞으로 15년간 개발수요가 얼마나 될까? 인구
증가가 없더라도 개발수요는 존재할 수 있다. 인구 가 수십 년째 늘지 않는 지방의 중소도시에서도 시 가지 면적은 2배 이상 증가한 것을 볼 수 있다. 지 난 1990년~2003년간 수도권 인구는 24% 증가한 데 반해, 가구수는 32%, 1인당 주거면적은 45% 증 가하였으며, 이를 위해 필요한 시가지 면적은 90%
로 두 배 가까이 증가하였다. 시가지 면적증가의 대 부분(70%)은 세대분화, 소득향상에 따른 것이고, 일부분(30%)만이 인구증가에 기인한 것으로 추정 된다.
제3차 수도권정비계획안은 2020년의 수도권 인 구비중을 현재수준 이하로 유지한다는 것을 목표 로 삼고 있다. 그런데도 앞으로 상당한 물량의 개발 수요가 존재하며, 이를 어떤 방향으로 수용할 것인 가는 매우 중요한 문제다.
현재 수도권 내 택지개발은 기존 시가지와 인접 한 곳에 소규모로 진행되고 있다. 개발제한구역해 제지역 등이 택지개발에 활용되고 있으며, 심지어 군부대, 군용공항부지까지 택지로 전환하는 방안 기 고
<그림 4> 수도권 토지이용의 변화
1990년 2003년
개발용지 증가의 30%는 인구증가,
70%는 1인당 면적 증가에
기인 �인인구구 2,,276만만
�650만만 가가구구 [가구당 83평]
�1인인당당 주주거거 6..1평평
�시시가가지지 면면적적 1,787km2 [5.42억 평 = 1인당 24평]
�인인구구 1,,834만만
�492만만 가가구구 [가구당 58평]
�1인인당당 주주거거 4..2평평
�시시가가지지 면면적적 941km2 [2.65억 평 = 1인당 16평]
면 전혀 다른 접근방법을 모색해야 한다.
기존 도시의 밀도를 높이는 방안과 고속교통망 과 연계하여 원거리에 전원도시를 건설하는 방안 등 두 가지가 검토될 수 있다. 기존 도시는 저밀도 로 개발되었음에도 불구하고 공원, 녹지, 도로 등 기반시설이 부족하여 공간이 지극히 비효율적으로 활용되고 있다. 동일한 인구를 수용하더라도 주거 지역을 고밀화할 경우 이에 따라 발생하는 여유부 지를 공원, 도로 등으로 활용할 수 있다.
근래 신도시 설계지침 등에서 택지원단위를 계 속 높이는(=개발밀도를 낮추는) 것이 바람직한 것 으로 알려져 왔고 환경단체 등도 같은 입장을 취하 고 있다. 그러나 개발밀도가 낮으면 시가지화되는 면적이 늘어나고 녹지훼손이 증가하게 된다는 점에 서 개발밀도에 대해서는 다시 생각해 봐야 하는 문 제다. 가용지가 풍부한 외국과는 달리 우리의 경우 는 콤팩트(Compact) 도시 등의 개념이 더 적합할 수 있다.
원거리 개발방식과 관련해서는 접근성 향상을 위한 고속교통망과의 연계가 필수이며, 이를 감당 할 수 있는 규모의 경제를 실현해야 한다.
100~200만 평 이내의 미니 신도시 개발로는 교통
망 정비를 위한 재원을 마련할 수 없다. 연담화가 불가능할 정도의 보다 원거리로 나가서 대규모 신 도시 수개를 건설하고, 대신 기존 시가지 인근에 있 는 수십만 평짜리 빈 공간은 공원 등으로 소중히 활 용해야 한다. 적정한 거리와 규모의 확보는 베드타 운화를 방지하고 직주가 근접한 자족형 도시를 건우리나라의 위상도, 수도권 주민의 삶의 질도 높여 야 한다.
