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국토연 2003­1

정주공간의 구조적 변화와 대응방향 The Characteristics and Policy Implications

of Territorial Structure Changes in Korea

김창현․박양호․박인권

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연 구 진 연구책임 김창현 연구위원

연구반 박양호 선임연구위원 박인권 연구원

연구심의위원 김용웅 부원장 (주심) 김현식 선임연구위원 김광익 연구위원 이원섭 연구위원 이성호 부산대학교 교수

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발 간 사

내년에 경부고속철도가 개통되면 우리나라도 본격적인 고속철도 시대를 맞이 하게 된다. 그리고 최근 국토 내륙의 중앙고속국도, 국토 서해안의 서해안고속국 도, 남부 내륙지역의 대전-진주간 고속국도 등이 속속 개통되면서 우리나라 국토 정주공간의 접근성이 크게 개선되고 있다. 이와 같이 교통수단이 급속하게 고속 화되고 있는 가운데 통신수단의 첨단화가 상호 상승적인 효과를 발휘하면서 국 토공간 상에서의 국민정주활동은 커다란 변화를 겪고 있다.

교통‧통신수단이 고속화‧첨단화됨에 따라 물리적 거리에 따른 한계가 극복되 고, 이동에 소요되는 시간거리가 대폭 단축됨으로써 도시화, 인구이동 패턴, 일상 의 생활공간 등에 질적인 변화가 초래되고 있는 것이다. 향후 주5일 근무제가 본 격적으로 도입되면 여가활동의 확대와 함께 여가수요에 질적인 변화가 일어나 국민 정주활동에 큰 영향을 줄 것으로 예상된다. 이러한 여건변화 속에서 IMF 금융위기를 계기로 인구의 지방분산 흐름이 수도권 유입의 확대로 역류하고 있 으며, 서울을 중심으로 한 광역교통망의 확충 등으로 인해 서울 대도시권의 광역 화와 수도권의 광역화 현상이 동시에 전개되고 있다.

이러한 국토정주공간의 변화 흐름은 정책적 대응 여하에 따라 우리나라 국토 의 수도권 일극 집중구조가 더욱 심화될 수도 있으며 지방분산을 촉진시킬 수도 있을 것이다. 그 동안 우리나라는 국토균형발전을 위한 각종 시책을 강구하고 추 진하여 왔음에도 불구하고 우리나라 국토정주구조의 수도권 집중성은 좀처럼 해 소되지 못하고 있다. 교통‧통신수단의 고속화‧첨단화에 따라 기존의 행정구역을

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초월한 지역간 교류와 생활권이 형성되고 있다. 대도시를 중심으로 주민의 생활 공간이 급속히 광역화되고 있어 기존 행정구역을 중심으로 한 정책추진은 실효 성이 약화되고 있는 것이다. 향후 국토균형발전과 관련하여 각종 국토 및 지역정 책을 수립하는 데 있어, 이러한 국민 정주공간의 변화모습을 정확히 파악하는 것 은 선결요건이 된다.

이러한 배경 하에 본 ‘정주공간의 구조적 변화와 대응방향’연구는, 정주공간의 도시화와 생활공간의 광역화, 지역간 인구이동 패턴, 지역간 상호교류, 그리고 정 주인구의 구조적 변화 등에 관한 실태분석을 통하여 우리나라 국토정주공간 및 정주체계의 구조적 특성과 변화 추이를 파악하고, 이에 의거해 정책적 과제를 도 출하고 향후의 정책적 대응방향을 모색하여 제시하고자 수행되었다. 아무쪼록 본 연구의 결과가 국토균형발전 차원에서 국토정책의 방향정립과 지방의 자립형 대도시경제권 형성을 위한 논의에서 크게 기여할 수 있기를 바란다.

본 연구에 연구책임자로 참여한 김창현 연구위원, 박양호 선임연구위원, 그리 고 박인권 연구원 등 전담 연구진의 협력‧열정과 그 노고에 심심한 사의를 표하 는 바이며, 아울러 바쁜 가운데서도 본 연구의 수행과정에서 공식‧비공식적으로 많은 도움을 준 건설교통부 국토정책국의 관련 공무원에게도 감사를 드리는 바 이다.

2003년 12월 국토연구원장 이 규 방

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서 문

교통‧통신수단이 고속화‧첨단화됨에 따라 국토공간 상에서의 국민 정주활동 이 구조적으로 크게 변화하고 있다. 물리적 거리의 한계 극복, 시간거리의 단축 등은 도시화, 인구이동 패턴, 일상의 생활공간 등에 질적인 변화를 초래하여 국 민 정주공간을 크게 변모시키고 있다. 서해안고속국도, 국토 내륙의 중앙고속국 도 등의 개통으로 국토 전체의 접근성이 크게 개선되면서 수도권으로의 인구유 입이 양적으로 확대되고 인구유입의 지역간 구조가 변화하고 있으며, 서울을 중 심으로 한 광역교통망의 확충 등으로 인해 서울 대도시권의 광역화와 수도권의 광역화 현상이 동시에 전개되고 있다. 일부구간의 개통을 앞두고 있는 경부고속 철도 역시 국토 정주공간에 커다란 영향을 미칠 것으로 보이며, 주5일 근무제가 본격적으로 도입되면 여가활동의 확대와 함께 여가수요에 질적인 변화를 초래하 여 국민 정주활동에 큰 변화가 발생할 것으로 예상된다. 이러한 변화요인과 함께 정보화, 고령화의 급속한 진전 등이 복합적으로 작용하여 국토 정주공간의 구조 적 변화를 더욱 촉진시킬 것이다.

이러한 변화요인은 정책적 대응 여하에 따라 현재의 수도권 일극 집중구조를 더욱 강화시킬 수도 있으며 지방분산을 촉진시킬 수도 있다. 지방의 대도시, 중 소도시, 농어촌지역이 상호간에 체계적인 연계구조를 갖지 못한 상태에서 수도 권과의 직접적인 상호교류가 강화될 경우 수도권에 대한 집중은 더욱 확대될 것 이다. 대도시권에서의 주민 생활공간이 급속히 광역화되고 있어 기존 행정구역 중심의 정책추진은 실효성이 약화되고 있다. 또한 이러한 국토 정주공간 변화요

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인들에 의한 영향은 지역간에 서로 다르게 나타남으로써 지금까지와는 다른 정 책적 처방이 요구될 것이다.

그 동안 각종 국토균형발전 시책의 강구와 추진에도 불구하고 우리나라 정주 구조의 수도권 집중성은 좀처럼 해소되지 못하고 있다. 최근 IMF 금융위기 이후 수도권 집중성은 더욱 강화되는 듯한 모습을 보여주고 있다. 따라서 지역계층간, 수도권과 지방간의 정주구조 차이와 변화실태를 파악하는 것이 필요하다. 국토 균형발전과 관련하여 각종 국토 및 지역정책을 수립하는 데 있어 국민 정주공간 의 변화를 정확히 파악하는 것은 선결요건이 된다.

이러한 배경 하에 본 ‘정주공간의 구조적 변화와 대응방향’연구는, 정주공간의 도시화와 생활공간의 광역화, 지역간 인구이동 패턴, 지역간 상호교류, 그리고 정 주인구의 구조적 변화 등에 관한 실태분석을 통하여 우리나라 정주공간 및 정주 체계의 구조적 특성과 변화 추이를 파악하여 정책적 과제를 도출하고 향후의 정 책적 대응방향을 모색하여 제시하고자 수행되었다.

우리나라는 그동안 국토균형발전을 위하여 각종 정책을 입안하고 추진하여 왔 지만, 국토정주공간의 수도권 집중성은 좀처럼 완화되지 않고 있는 가운데, 최근 에는 오히려 수도권 집중성이 더욱 강화되는 추세를 보여주고 있다. 국토의 균형 발전을 위해서는 지방의 정주체계가 독자성을 갖도록 하여야 한다. 이를 위해서 는 향후 국토정책이 지방에서 ‘중심대도시-주변 도시지역-배후 농어촌지역으로 구성되는 정주체계가 계층성과 체계성을 가지면서 상호 밀접하게 연계되어 독자 적인 자립형 대도시경제권’을 형성할 수 있도록 유도하는 방향으로 나아가야 한 다. 본 연구가 이러한 부문에 대한 향후의 연구와 논의과정에서 하나의 디딤돌과 고리가 되기를 바란다.

2003년 12월 김창현 연구위원

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요 약

본 연구는 교통‧통신수단의 고속화‧첨단화 등 여건변화에 따른 우리나라 국토 정주공간의 구조적 변화를 파악하고 국가균형발전 차원에서 정책적 대응방향을 모색하고 있다. 이를 위하여 정주공간의 도시화와 생활공간의 광역화, 지역간 인 구이동 패턴, 지역간 상호교류, 그리고 정주인구의 구조적 변화 등에 관한 실태 분석을 통해 우리나라 정주공간 및 정주체계의 구조적 특성과 변화 추이를 파악 하며 이에 의거해 정책적 과제를 도출하고 향후의 정책적 대응방향을 모색하여 제시하는 것에 연구의 목적을 두고 있다. 이러한 목적을 갖는 본 연구는 8개의 장(章)으로 구성되어 있으며, 제1장과 제2장은 서론과 이론적 검토 부분, 제3장에 서 제6장까지는 실태분석, 그리고 제7장과 제8장은 향후 전망과 정책과제 및 정 책적 대응방향, 그리고 결론 부분에 해당된다.

제1장 ‘서론’에서는 연구의 배경과 목적‧방법, 그리고 연구와 분석을 위한 개 념적 프레임 워크와 기본 틀을 제시한다. 제2장 ‘정주공간의 정의와 이론적 검토’

에서는, 본 연구에서의 실태분석을 위한 이론적 배경을 구축하기 위하여 중심지 이론, 도시체계론, 인구이동이론 등 정주공간 및 정주인구의 구조적 변화와 관련 된 이론을 종합적으로 검토한다. 이론적 검토결과, 정주공간은 사회발전단계와 밀접하게 연관되면서 그 구조적 변화를 경험하게 되는데, 인구이동의 결과로서 정주공간이 도시 중심으로 전환되고 지역간 성장이 차별적으로 일어나 위계성을 갖는 정주체계가 형성되며, 대도시를 중심으로 공간구조가 재편되면서 대도시권 이 외연적으로 확산되고, 지역의 산업구조와 기능에 따라 정주계층간에 정주인

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구의 구조적 특성이 서로 다른 모습을 보이는 것으로 종합할 수 있다. 즉, 이론적 으로 볼 때, 사회가 초기 산업사회, 고도산업사회, 서비스경제, 고도서비스경제로 발전함에 따라 도시가 형성되고 대도시가 출현하며 대도시권 중심으로 정주체계 가 형성되고 대도시권이 광역화되는 정주공간의 구조적 변화가 발생하며, 각 단 계별로 인구가 농어촌지역에서 도시로, 도시에서 대도시로, 그리고 대도시에서 주변지역으로 이동하게 된다. 이에 따라 도시화과정은 초기단계, 가속단계, 종착 단계, 그리고 퇴행단계로 진행하게 된다. 이러한 정주공간의 구조적 변화과정에 서 대도시 경제가 고차서비스업을 중심으로 서비스화되고 주변지역은 생산기능 을 위주로 하는 공간적 분화현상이 일어나며, 대도시에는 젊고 학력수준이 높은 전문인력이 집적되고 주변지역에는 단순기능인력이 집적되며, 배후 농어촌지역 에는 활력성이 낮고 전문성이 없는 고령인구가 거주함으로써 정주계층간에 인구 구조의 구조적 차이가 발생하게 된다.

제3장 ‘도시화‧인구분포의 지역간 비교분석’에서는, 우리나라 도시화 추이와 인구분포 변화를 지역간에 비교 분석한다. 우리나라의 도시화 과정은 1990년대 에 들면서 종착단계에 진입하고 있는 가운데 2000년 현재 84.5%의 도시화율을 보이고 있다. 도시화 과정의 종착단계 진입과 함께 도시계층간 인구분포의 종주 성이 약화되고 있는데, 이러한 도시계층간 인구분포의 분산경향은 인천, 수원과 신도시지역 등 수도권 도시지역의 성장에 기인하고 있다.

권역간에서는, 수도권은 1990년대 초반부터 도시화속도가 정체되고 영남권은 1990년대 말부터 도시화속도가 급격히 둔화되며 충청권과 호남권은 여전히 도시 화가 빠르게 진행되고 있어 지역간에 정주공간의 구조적 변화가 서로 다르게 진 행되고 있다. 이러한 도시화 과정에서, 수도권과 영남권의 경우 권역 중심도시를 정점으로 하여 도시성장임계규모를 넘는 도시들이 두터운 계층을 형성함으로써 도시정주체계가 견고한 반면 충청권과 호남권의 경우는 권역중심도시를 제외하 면 도시발달이 미약한 실정이다.

도시화가 정체되고 있는 수도권의 경우 ‘대도시 인구감소․주변 도시지역의 인

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ⅶ 구증가․배후 농어촌지역의 인구정착 확대’, 도시화 수준이 상대적으로 높은 영 남권에서는 ‘중심대도시 인구감소․주변 도시지역 인구 증가․배후 농어촌지역 의 인구정주기반 약화’, 도시화 수준이 낮은 호남권에서는 ‘중심대도시 인구증 가․주변 도시지역 인구정주기반 약화․배후 농어촌지역의 인구정착기반 약화’, 그리고 충청권에서는 ‘중심대도시 인구증가․주변 도시지역 인구정주기반 강 화․배후 농어촌지역의 인구정착기반 약화’라는 정주공간의 구조적 특성을 보이 고 있다. 특히, 대전을 중심으로 하는 충청권의 경우는 수도권의 영향으로 인하 여 도시지역의 인구정주기반이 강화되고 있다.

제4장 ‘인구이동의 지역간 비교분석’에서는 인구이동 방향과 인구이동 요인을 지역간에 비교 분석하고 수도권 전입‧전출인구의 구조적 차이를 분석한다. 우리 나라의 인구이동은 1990년대에 들어서면서 농어촌지역으로부터 도시지역으로의 인구이동은 거의 정체단계에 접어든 반면 도시간 이동이 주류를 형성하고, 특히 대도시에서 중소도시로의 인구이동이 두드러지고 있다. 권역간에서는 수도권 인 구집중 현상이 좀처럼 완화되지 않고 있는 가운데 수도권에 인접한 충청권으로 의 인구유입이 확대되고 있으며, 그 동안 수도권과 함께 양대 권역을 형성하였던 영남권으로부터 인구유출이 급속히 확대되고 있어, 수도권은 비대화‧광역화되고 있는 반면 지방은 인구정착기반이 급속히 쇠퇴하고 있다.

권역의 정주계층간에서는, 권역의 중심대도시 중 광주, 대구, 부산의 인구가 서울로 순유출되고 서울인구는 대전으로 순유출되는 가운데, 수도권의 중심대도 시인 서울의 영향력이 충청권과 호남권의 주변 도시지역으로까지 확대되고 있어 대전과 광주의 경우 배후세력권이 제대로 형성되지 못하고 있다. 권역의 주변 도 시지역간에서는 충청권을 제외한 지방대도시권 주변 도시지역에서 수도권의 주 변 도시지역으로 인구가 유출되는 가운데 수도권의 주변 도시지역으로부터 충청 권 주변 도시지역으로 인구가 순유입되고 있으며, 수도권의 주변 도시지역의 영 향력이 충청권과 호남권의 배후 농어촌지역으로 확대되는 것으로 나타난다. 이와 같이 충청권과 호남권의 정주체계가 수도권 종속성이 심화되는 가운데 서울대도

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시의 광역화 여파가 이들 권역으로까지 확대되고 있다.

종전에는 인구이동이 주로 농촌에서 도시지역으로 이뤄지면서 경제적인 요인 이 이동의 중요한 사유였으나 1990년대 이후 도농(都農)간 인구이동이 정체되면 서 도시간에서 주택‧교육‧생활환경 등이 주요 인구이동 요인으로 부상하고 있 다. 권역간에서는, 수도권의 경우 지방에 비하여 주택요인과 주거‧근린환경요인 이 상대적으로 높은 비중을 차지하는 반면, 지방의 경우는 직업요인, 교육요인 등이 상대적으로 높다. 도(道)지역 간에서는, 인접한 중심대도시의 규모가 클수 록 주택요인이 높게 나타나고 수도권 인접지역에 대해서는 직업요인이 높게 나 타나는 경향이 있다.

수도권전입‧지방전출 인구의 구조적 차이에서는, 전반적으로 수도권 전입인 구의 평균연령이 수도권 전출인구의 평균연령보다 낮은 것으로 나타나 상대적으 로 젊은 층의 인구가 수도권으로 유입되고 있으며, 최근 전문대졸 이상 고학력자 의 수도권 전입이 확대되는 반면 저학력자의 지방 전출이 확대되는 경향에 있다.

그리고 운수‧창고‧통신업과 금융‧보험‧부동산‧사업서비스업 등 첨단‧고차부문 종사자의 수도권 유입이 확대되고 도소매‧음식숙박업, 제조업 종사자는 지방전 출이 확산되고 있으며, 전문‧관리‧사무직 종사자의 수도권 전입 확대와 판매‧서 비스직 종사자의 지방확산이라는 특징이 발견된다. 즉, 중추관리기능 및 고차서 비스 기능의 수도권 집중과 제조업 등 생산기능의 지방분산으로 젊고 학력수준 이 높은 고급인력의 수도권 유입이 가속화되는 가운데 취업 및 직종구조의 공간 적 분화가 더욱 강화됨으로써 지방의 수도권 종속성은 더욱 심화되고 있다.

제5장 ‘상호교류패턴의 지역간 비교분석’에서는 지역연계 차원에서 통근‧통학 및 여객통행을 중심으로 상호교류작용을 지역간에 비교 분석한다. 수도권과 충 청권, 그리고 충청권과 호남권간의 통근‧통학에 의한 지역간 연계성이 강화되는 가운데, 통근‧통학거리가 멀어지더라도 수도권에 거주지를 두는 경향이 강하며, 서울대도시의 통근‧통학권이 강원‧충청지역, 전북‧경북의 일부지역으로까지 확 대되고 서울 및 수도권 거주자의 지방 통근‧통학통행이 증가하고 있다. 충청권의

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ⅸ 주요 도시들이 수도권 통근‧통학권에 편입되어 있는 가운데, 대전의 통근‧통학권 이 대전 이남으로 확대되고 있는데, 대전 이남지역으로는 대전에 거주지를 둔 채 통근‧통학하는 경향이 강하다. 지방 대도시에서도 기존의 행정구역을 초월한 통 근‧통학권이 형성되고 있는데, 대구경북권과 부산경남권은 통근‧통학에 의한 지 역간 연계성이 매우 높은 가운데 통근‧통학권이 행정구역을 넘어 서로 중첩되고 있으며, 호남권에서는 광주의 통근‧통학권이 전남의 일부지역에 국한되고 있다.

특히, 서울의 인구가 서울주변 수도권지역으로 거주지이전을 통하여 확산되는 반면 수도권 외부지역으로는 통근‧통학에 따른 불편함을 감수하더라도 거주지 이전은 이뤄지지 않는 경향이 있는 것은 수도권 인구의 지방분산이 매우 어렵다 는 것을 시사한다.

여객통행패턴에서는 수도권 광역화의 영향으로 수도권과 충청권 그리고 강원 지역간의 여객통행이 상대적으로 높은 비중을 차지하는 가운데 수도권과 부산경 남권, 그리고 대구경북권의 경우 중심대도시와 주변 도시지역간의 여객통행이 주된 흐름을 차지하고 있고, 충청권과 호남권의 경우는 대체로 중심대도시보다 는 주변 도시지역과 배후농어촌지역, 그리고 주변 도시지역 상호간의 여객통행 이 주된 흐름을 형성하고 있다. 최근의 추세에서는 권역의 중심대도시를 중심으 로 하는 여객통행의 비중이 확대되어 여객통행의 대도시 중심구조가 강화되고 있다. 권역간에서는 충청권과 호남권의 주변 도시지역의 경우 서울이나 인근 권 역 중심대도시와의 여객통행이 상당한 비중을 차지하는 가운데, 최근 서울대도 시의 여객통행권이 크게 확산되어 경기도 대부분의 지역과 강원도 및 충청도 일 부 지역으로까지 확대되고 있다.

상호교류작용을 통한 지역간 연계구조에서, 대도시권이 광역화되는 가운데 주 변지역들이 대도시 영향권으로 편입됨으로써 우리나라의 국토정주공간이 대도 시권을 중심으로 재편되고 있다. 이와 함께 수도권의 직접 영향권이 충청, 강원 지역과 호남 및 영남 일부지역으로 확대되면서 지역간 상호교류작용에 대한 수 도권의 영향력이 확대되고 있다. 수도권과 부산경남권의 경우 중심대도시를 정

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점으로 하고 중심대도시 주변에 도시지역의 발달정도가 양호하여 계층성과 체계 성을 갖는 정주계층간 연계구조를 지니고 있으나 충청권과 호남권의 경우는 중 심대도시 기능의 미약, 중심대도시 주변 도시지역의 미발달 등으로 인하여 지역 간 연계구조가 독자적인 계층성과 체계성을 가지지 못한 채 수도권이나 인접 권 역의 중심대도시에 의해 배후지가 잠식당하고 있다.

제6장 ‘인구구조의 지역간 비교분석’에서는 인구의 연령‧학력‧취업‧직업구조 를 지역간에 비교 분석한다. 그 동안의 도시화과정에서 젊은 층 인구를 중심으로 한 농어촌인구의 도시유출이 극심하여 농어촌지역 인구과소화와 정주인구의 고 령화 현상이 심각한 수준에 도달하고 있다. 도시규모간에서는 인구 25만 이상∼

100만 미만의 도시계층에서 젊은 층 인구의 집적 정도가 높고, 인구 100만 이상 의 대도시에서는 노동시장 신규진입‧이탈대상인구의 비중이 높으며, 인구 25만 이하의 도시계층에서는 인구활력성이 상대적으로 낮다. 권역간에서는 도시지역 을 중심으로 주력 노동력 계층의 수도권 집중이 심화되는 가운데, 지방에서는 농 어촌지역을 중심으로 노령인구가 집중되어 지방의 농어촌지역 대부분에서 노령 화지수가 100%를 초과하고 있다. 그리고 그동안 우리나라 인구는 지역에 관계없 이 학력수준이 크게 높아졌지만 여전히 농어촌지역, 특히 지방의 농어촌지역에 대해서는 저학력인구의 비중이 높은 실정이며, 도시규모간에서는 수위도시 서울 과 인구 100만 미만∼50만 이상의 수도권 도시지역에 고학력인구의 집중 정도가 높은 것으로 나타난다.

우리나라의 도시화가 종착단계에 접어들면서 취업구조는 도시지역을 중심으 로 탈제조업화, 서비스화가 급속히 진행되는 가운데 농어촌지역 역시 도소매‧음 식숙박업을 중심으로 한 서비스화가 진전되고 있다. 도시규모간에서는 금융‧보 험 등 고차서비스기능을 중심으로 수위도시 서울의 취업구조가 고도로 서비스화 되고 있어 도시기능의 중추성이 더욱 강화되고 있으며, 지방 대도시의 대부분이 포함되어 있는 인구 500만 미만∼100만 이상의 도시계층에서보다 수도권 도시지 역이 중심이 되고 있는 인구 100만 미만∼50만 이상의 도시계층에서 금융‧보험

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ⅺ 등 고차서비스기능의 집적정도가 더 높다. 수도권에 이어 비교적 견실한 도시계 층이 형성되어 있는 영남권에서도 대도시의 고차서비스기능이 미약한 가운데 도 시지역의 제조업 편향성이 높은 실정에 있다.

도시화의 둔화, 산업구조의 서비스화와 함께 도시의 직업구조가 전문‧관리‧사 무직 중심으로 전환되는 가운데, 농어촌지역에서는 생산직의 비중이 확대되는 직업의 도농간 공간적 분화현상이 일어나고 있다. 도시규모간에서도 수위도시 서울에 전문‧관리‧사무직종이 고도로 집적되어 있어 서울이 도시계층 상 최고차 중심지로서의 위치를 확고히 하고 있으며, 지방 대도시보다 수도권 도시지역에 서 전문‧관리‧사무직종의 집적정도가 더 높은 것으로 나타나 지방 대도시의 도 시기능이 미약한 실정에 있다. 권역간에서도 수도권에 대한 전문‧관리‧사무직종 의 집적정도가 높은 가운데 지방에서는 정부대전청사가 입지한 충청권에서 그 집적정도가 상대적으로 높으며, 영남권의 경우는 생산직종이 상대적으로 높게 집적되어 있다.

제7장 ‘향후 전망과 정책적 대응방향’에서는 주요 여건변화 요인을 중심으로 하고 앞의 실태분석 결과에 의거하여 정주공간의 구조적 변화에 대하여 개략적 으로 전망하며, 지금까지의 분석결과를 종합하여 정책과제를 도출하고 정책적 대응방향을 모색한다. 향후 우리나라의 도시화 추이는 90%대에서 안정화될 것으 로 전망되는 가운데, 대도시를 중심으로 교외화 현상이 지속되어 도시공간의 광 역화가 정주공간 변화의 주요 요인이 될 것으로 예상된다. 상대적으로 정주여건 이 우수한 수도권으로의 인구집중이 지속되어 2020년경에는 수도권의 인구가 지 방을 앞지르는 가운데, 수도권과 인접지역의 정주기반은 강화되고 영‧호남지역 의 정주기반은 더욱 약화될 것으로 전망된다. 그 결과 수도권은 ‘중심대도시-주 변 도시지역-배후 농어촌지역’이라는 정주체계가 계층성을 갖고서 더욱 견고해 져 정주공간의 수도권과 지방간 격차가 더욱 확대되고, 우리나라의 정주공간에 서 지방의 수도권 의존성이 더욱 확대될 가능성이 있다.

고속철도의 개통, 정보화 진전, 여가시간 확대 등 여건변화에 적절하게 대응하

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지 못할 경우, 향후 우리나라 인구이동에서의 ‘수도권 순유입의 확대’라는 특성 과 지역간 연계구조에서의 ‘서울대도시권의 영향력 확산’현상은 오히려 더욱 확 대되는 가운데 지방의 정주체계는 계층성이 더욱 약화될 것으로 전망된다. 즉, 수도권에 기업 본사기능 등 중추관리기능이 집적되어 있고, 금융‧정보‧통신 등 고차 서비스 기능이 집적되어 있는 상태에서, 고속철도의 개통은 오히려 인구의 수도권 흡입에 대한 파이프 역할을 할 것으로 전망되며, 정보화의 진전 역시 서 울과 서울대도시권으로의 인구집중을 더욱 가속화할 가능성이 있다. 이는 결국 수도권에 인접한 충청지역, 강원지역으로 수도권이 확대되는 결과를 초래하면서 수도권과 거리가 먼 영‧호남권에서 지속적으로 인구가 유출됨으로써 정주기반 이 약화되는 결과를 초래할 것으로 보인다.

이와 함께 향후 중추관리기능 및 고차서비스 기능의 수도권 집중과 제조업 등 생산기능의 지방분산 경향이 확대될 것으로 보이는데, 이는 젊고 학력수준이 높 은 고급인력의 수도권 유입을 가속화시키는 가운데 취업 및 직업구조의 공간적 분화를 더욱 촉진시킬 가능성이 있다. 즉, 현 상태에서 교통‧통신수단의 고속화‧

첨단화는 기업본사 등 중추관리기능과 금융‧정보통신 등 고차서비스기능의 수 도권 집중과 제조업을 중심으로 한 생산기능, 도소매‧음식숙박업 등 저차서비스 기능의 지방분산이라는 공간적 분화현상을 더욱 가속화할 가능성이 있다.

향후 우리나라 인구는 급속하게 고령화되면서 65세 이상의 노령인구 비율이 2000년의 7% 수준에서 2020년에는 15%를 초과하여 고령사회를 맞이하며, 2030 년에는 23%대에 이르면서 초고령사회를 맞이할 것으로 전망된다. 권역간에서는 서로 다른 고령화의 진행과정을 보이면서 2020년을 기준으로 수도권과 수도권 인접의 충청권에서는 상대적으로 고령화 수준이 낮은 반면 대구경북권과 호남권 의 경우는 여전히 전국평균에 비하여 높은 정도의 고령화 수준을 나타낼 것으로 전망된다.

이상으로부터 우리나라 국토정주공간의 수도권 일극 중심구조가 강화되는 가 운데 지방의 수도권 종속성이 심화되고 있으며, 정책적 대응 여하에 따라 이러한

(15)

ⅻⅰ 추세는 더욱 강화될 수도 있음을 알 수 있다. 이로부터 국토의 균형발전을 위해 서는 지방경제권의 자립기반 육성이 대전제가 되는 가운데 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수가 있다. 첫째, 최근 다시 강화되고 있는 수도권으로의 인구 집중 추세를 지방분산 흐름으로 전환하여야 한다. 둘째, 인구의 지방분산과 관련 하여 지방의 자립기반 육성과 강화가 필요하다. 셋째, 지방의 자립기반 확충을 위해 지방대도시의 경제활성화와 중심기능의 강화가 필요하다. 넷째, 지방대도 시의 기능 강화와 관련하여 그 기반이 되는 지방 중소도시의 기능과 역할을 강화 하여야 한다. 다섯째, 인구과소화와 인구고령화 현상으로 지역사회 자체의 붕괴 우려를 안고 있는 농어촌지역에 대한 인구정착기반의 확충이 필요하다. 여섯째, 지방의 자립기반 육성을 위해서는 고급전문인력의 지방정착과 육성이 긴요하다.

일곱째, 국가 전체 차원에서 뿐만 아니라 지역 차원에서도 급속하게 진전되고 있 는 인구고령화에 대한 대응이 시급하다.

자립형 지방경제권의 육성을 위해서는, 지방에서 ‘중심대도시-주변 도시지역- 배후 농어촌지역으로 구성되는 정주체계’가 계층성과 체계성을 가지면서 상호 밀접하게 연계되는 독자적인 경제권을 형성하도록 하는 정책방향이 설정되어야 한다. 이를 위하여, 첫째, 대도시경제권을 단위로 하는 지방육성전략의 수립과 추 진이 필요하다. 둘째, 지방의 대도시가 서울과 상호 연계되면서 권역의 최고차 중심지로서 기능하도록 하는 중추관리기능, 고차서비스기능의 확충방안을 마련 하여야 한다. 셋째, 지방의 중소도시가 권역의 중심대도시와 밀접하게 연계되는 가운데 주변 농어촌지역에 대한 중심기능을 확보할 수 있도록 고유 특성에 의거 한 전문기능 도시로의 특성화전략이 요구된다. 넷째, 지속적인 인구유출로 인구 희소화와 고령화 현상을 겪고 있는 지방의 농어촌지역에 대한 인구정착기반을 강화할 수 있도록 인접 도시지역과 연계한 도농간 통합적‧공존적 정책 접근이 필요하다. 다섯째, 지방의 도시지역에 대한 인구정착기반을 강화하도록 지역특 성과 연계하여 젊은 층을 중심으로 한 고학력의 전문인력이 정착할 수 있고 양성 될 수 있는 정책적 방안이 마련되어야 한다. 이와 함께 기존의 행정구역을 뛰어

(16)

ⅹⅳ

넘는 정책과 계획 차원에서의 대도시경제권 설정 방안이 강구되어야 하며, 장기 적으로는 행정구역의 개편방안도 강구될 필요가 있다. 또한 고령화 시대에 대응 하여 지역경제의 활성화와 연계되는 실버산업의 체계적 육성전략과 도농간 유기 적인 노인복지‧의료전달체계의 확립, 그리고 도시 공간구조의 배리어프리 (barrier-free)화 정책방안이 마련되어야 한다.

끝으로, 제8장 ‘요약 및 결론’에서는 본 연구의 내용 중에서 핵심적인 분석결과 와 정책적 대응방향을 종합적으로 정리한다. 우리나라는 그 동안 국토균형발전 을 위하여 각종 정책을 입안하고 추진하여 왔지만, 국토정주공간의 수도권 집중 성은 좀처럼 완화되지 않고 있는 가운데, 최근에는 오히려 수도권 집중성이 더욱 강화되는 추세를 보여주고 있다. 도시간 인구이동이 우리나라 인구이동의 주된 흐름이 되고 있는 가운데, 수도권의 도시지역으로 인구가 몰려들고 있으며, 서울 대도시의 광역화는 수도권 인접의 강원지역과 충청지역을 넘어 호남권과 경북지 역으로까지 확산되고 있다. 이러한 정주공간의 변화 속에서 고소득의 전문‧관리

‧사무직 일자리가 고도로 집적되어 있는 수도권으로 젊고 유능하며 전문성을 지 닌 고급인재들이 지속적으로 유입되고 있으며, 단순생산기능은 지방으로 분산되 어 수도권과 지방간에 경제활동의 공간적 분화현상이 심화되고 있다. 이에 따라 수도권 정주체계는 점점 견고해지면서 광역화되고 있는 가운데 지방의 정주체계 는 수도권 예속성이 점점 심화되고 있다. 국토의 균형발전을 위해서는 지방의 정 주체계가 독자성을 갖도록 하여야 한다. 이를 위해서는 향후 국토정책이 지방에 서 ‘중심대도시-주변 도시지역-배후 농어촌지역으로 구성되는 정주체계가 계층 성과 체계성을 가지면서 상호 밀접하게 연계되는 독자적인 자립형 대도시경제 권’ 형성을 유도하는 방향으로 나아가야 한다. 이를 위해서는 지방 대도시에 대 한 중추관리기능과 고차서비스기능의 확충, 지방 중소도시의 전문기능도시로의 특성화, 도농간 통합적‧공존적 발전, 고급전문인력의 지방양성과 지방정착 강화 등의 정책방안이 마련되어야 한다.

(17)

차 례

발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

제 1 장 서 론

1. 연구의 배경 ··· 1

2. 연구의 목적‧방법과 차별성 ··· 2

1) 연구목적 ··· 2

2) 연구범위 ··· 3

3) 연구방법 ··· 4

4) 주요 선행연구와의 차별성 ··· 5

3. 연구와 분석의 기본 틀 ··· 6

1) 연구의 개념적 틀 ··· 6

2) 분석의 기본 틀 ··· 7

제 2 장 정주공간의 정의와 이론적 검토 1. 정주공간의 정의 ··· 11

2. 정주공간 변화관련 이론의 검토 ··· 12

(18)

1) 정주공간의 도시화 ··· 12

2) 중심지와 도시체계의 형성 ··· 16

3. 인구이동과 정주인구의 구조 변화 ··· 24

1) 인구이동의 원리 ··· 24

2) 정주인구의 구조적 변화 ··· 26

4. 정주공간 관련이론의 종합적 검토 ··· 28

제 3 장 도시화‧인구분포의 지역간 비교분석 1. 도시화 추이와 지역간 비교분석 ··· 31

1) 우리나라의 도시화 추이 ··· 31

2) 도시규모간 인구분포의 변화 ··· 34

2. 도시화의 지역간 비교분석 ··· 40

1) 도시화율의 지역간 비교 ··· 41

2) 도시규모간 인구분포의 지역간 비교 ··· 44

3. 인구분포의 지역간 비교분석 ··· 47

1) 인구분포 변화의 권역간 비교 ··· 47

2) 인구분포 변화의 시‧도간 비교 ··· 51

제 4 장 인구이동의 지역간 비교분석 1. 인구이동 변화추이의 지역간 비교분석 ··· 57

1) 인구이동 변화추이의 도농간 비교 ··· 57

2) 인구이동 변화추이의 권역간 비교 ··· 62

3) 인구이동 방향의 권역간 비교 ··· 64

4) 인구이동 방향의 시‧도간 비교 ··· 68

2. 수도권 순유입 인구의 지역간 분포 변화 ··· 71

3. 인구이동의 권역간 비교 분석 ··· 77

1) 권역내 인구이동의 비교 ··· 77

(19)

2) 권역간 인구이동의 비교 ··· 86

4. 인구이동 요인과 수도권 전입‧전출인구의 특성차이 ··· 96

1) 인구이동의 요인 ··· 96

2) 수도권 전입‧전출인구의 특성차이 ··· 100

제 5 장 상호교류패턴의 지역간 비교분석 1. 통근‧통학통행의 지역간 비교분석 ··· 107

1) 통근‧통학 구조변화의 권역간 비교 ··· 107

2) 통근‧통학 방향의 권역간 비교 ··· 114

3) 통근‧통학권 광역화의 권역간 비교 ··· 119

2. 여객통행의 지역간 비교분석 ··· 125

1) 여객통행 변화의 권역간 비교 ··· 125

2) 여객통행의 권역내 정주계층간 비교 ··· 128

3) 여객통행 변화의 권역간 비교 ··· 133

4) 여객통행 변화의 시‧도간 비교 ··· 142

5) 여객통행권 변화의 대도시간 비교 ··· 146

제 6 장 인구구조의 지역간 비교분석 1. 인구 연령구조의 지역간 비교분석 ··· 151

1) 인구 연령구조의 도농간 비교 ··· 151

2) 인구 연령구조의 도시규모간 비교 ··· 154

3) 인구 연령구조의 지역간 비교 ··· 156

2. 인구 학력구조의 지역간 비교분석 ··· 164

1) 인구 학력구조의 도농간 비교 ··· 164

2) 인구 학력구조의 도시규모간 비교 ··· 165

3) 인구 학력구조의 지역간 비교 ··· 167

3. 취업구조의 지역간 비교분석 ··· 171

(20)

1) 취업구조의 도농간 비교 ··· 171

2) 취업구조의 도시규모간 비교 ··· 173

3) 취업구조의 지역간 비교 ··· 175

4. 직업구조의 지역간 비교 ··· 181

1) 직업구조의 도농간 비교 ··· 181

2) 직업구조의 도시규모간 비교 ··· 182

3) 직업구조의 지역간 비교 ··· 184

제 7 장 향후 전망과 정책적 대응방향 1. 여건변화 요인과 향후 전망 ··· 191

1) 주요 여건변화 요인 ··· 191

2) 향후 전망 ··· 192

2. 분석결과의 종합 ··· 206

1) 실태분석결과의 종합 ··· 206

2) 향후 전망의 종합 ··· 218

3. 정책적 과제와 대응방향 ··· 219

제 8 장 요약 및 결론 참고문헌 ··· 237

SUMMARY ··· 243

부 록 ··· 245

(21)

표 차례

<표 2-1> 중심지체계와 네트워크체계의 속성비교 ··· 24

<표 2-2> 사회발전과 정주공간 및 인구이동 방향의 변화 ··· 28

<표 2-3> 서비스경제화와 정주공간의 계층별 인구구조 ··· 29

<표 3-1> 우리나라 도시화의 추이 ··· 32

<표 3-2> 인구증가율의 도농간 비교와 도시화 속도 ··· 34

<표 3-3> 도시규모간 인구분포의 변화 추이 ··· 36

<표 3-4> 순위규모법칙의 q계수의 변화 추이 ··· 39

<표 3-5> 종주도시지수의 변화추이 ··· 40

<표 3-6> 도시화율의 권역간 비교 ··· 42

<표 3-7> 인구규모와 도시화율의 시‧도간 비교 ··· 43

<표 3-8> 도시규모간 인구분포의 권역간 비교 : 2000년 ··· 46

<표 3-9> 인구비중 변화추이의 권역간 비교 ··· 48

<표 3-10> 인구증가율의 권역간 비교 ··· 49

<표 3-11> 인구비중 변화추이의 시‧도간 비교 ··· 52

<표 3-12> 인구증가율의 시‧도간 비교 ··· 53

<표 4-1> 정주계층간 인구이동의 변화 비교 ··· 59

<표 4-2> 정주계층간 인구 순이동의 변화 비교 ··· 61

<표 4-3> 순유입 인구 변화추이의 지역간 비교 ··· 63

<표 4-4> 인구 순이동 방향의 권역간 비교 ··· 67

<표 4-5> 인구이동 방향의 시도간 비교 : 1991∼2000년 ··· 69

<표 4-6> 수도권 순유입인구의 권역간 분포 변화 ··· 74

<표 4-7> 수도권 순유입 인구의 지역간 분포변화 ··· 76

(22)

<표 4-8> 권역 내 인구이동의 비중 변화 ··· 77

<표 4-9> 수도권 내의 지역간 인구 순이동 ··· 79

<표 4-10> 충청권 내의 지역간 인구 순이동 ··· 80

<표 4-11> 호남권 내의 지역간 인구 순이동 ··· 82

<표 4-12> 대구경북권 내의 지역간 인구 순이동 ··· 84

<표 4-13> 부산경남권 내의 지역간 인구 순이동 ··· 85

<표 4-14> 권역의 중심대도시간 인구 순이동 ··· 87

<표 4-15> 권역의 중심대도시와 주변 도시지역간의 인구 순이동 ··· 89

<표 4-16> 중심대도시와 배후 농어촌지역간의 인구 순이동 ··· 91

<표 4-17> 권역의 주변 도시지역간 인구 순이동 ··· 92

<표 4-18> 권역의 주변 도시지역과 배후 농어촌지역간의 인구 순이동 ··· 94

<표 4-19> 인구이동의 요인 : 1966∼1997년 ··· 97

<표 4-20> 인구이동 요인의 지역간 비교 : 1997년 ··· 99

<표 4-21> 수도권 전입‧전출인구의 연령구조 비교 ··· 101

<표 4-22> 수도권 전입‧전출인구의 학력구조 비교 ··· 103

<표 4-23> 수도권 전입‧전출인구의 취업구조 비교 ··· 104

<표 4-24> 수도권 전입‧전출인구의 직종구조 비교 ··· 105

<표 5-1> 통근‧통학인구의 지역간 비교 ··· 109

<표 5-2> 통근‧통학인구 증가율의 권역간 비교 : 1990∼2000년 ··· 110

<표 5-3> 통근‧통학지별 인구분포의 권역간 비교 ··· 112

<표 5-4> 통근‧통학 방향성의 권역간 비교 : 1990∼2000년 ··· 115

<표 5-5> 중심대도시와 대도시 외부지역과의 통근‧통학비율의 권역간 비교 ··· 118

<표 5-6> 통근‧통학 통행 외부확산의 권역간 비교 : 2000년 ··· 121

<표 5-7> 통근‧통학 통행 외부확산의 권역간 비교 : 1990∼2000년 ··· 122

<표 5-8> 권역의 중심대도시간 여객통행량 ··· 134

<표 5-9> 권역의 주변 도시지역과 중심대도시간의 여객통행 ··· 136

<표 5-10> 권역의 배후 농어촌지역과 중심대도시간의 여객통행 ··· 138

<표 5-11> 권역의 주변 도시지역간 여객통행 ··· 139

<표 5-12> 권역의 배후 농어촌지역과 주변 도시지역간의 여객통행 ··· 141

<표 5-13> 여객통행 변화의 시‧도간 비교 ··· 144

(23)

<표 6-1> 인구 연령구조의 도농간 비교 ··· 153

<표 6-2> 인구 연령구조의 도시규모간 비교 ··· 156

<표 6-3> 연령계층별 전국인구 분담비중의 권역간 비교 : 2000년 ··· 158

<표 6-4> 인구 연령구조의 권역간 비교 ··· 159

<표 6-5> 인구 연령구조의 정주계층간 비교 : 2000년 ··· 161

<표 6-6> 인구 연령구조의 시‧도간 비교 : 2000년 ··· 163

<표 6-7> 인구 학력구조 변화의 도농간 비교 ··· 165

<표 6-8> 인구 학력구조의 도시규모간 비교 ··· 166

<표 6-9> 인구 학력구조의 권역간 비교 ··· 167

<표 6-10> 인구 학력구조의 정주계층간 비교 ··· 169

<표 6-11> 인구 학력구조의 시‧도간 비교 : 2000년 ··· 170

<표 6-12> 취업구조 변화의 도농간 비교 ··· 172

<표 6-13> 취업구조의 도시규모간 비교 ··· 174

<표 6-14> 취업구조의 권역간 비교 ··· 175

<표 6-15> 취업구조의 정주계층간 비교 : 2000년 ··· 177

<표 6-16> 취업구조의 시‧도간 비교 : 2000년 ··· 179

<표 6-17> 직업구조 변화의 도농간 비교 ··· 181

<표 6-18> 직업구조의 도시규모간 비교 ··· 183

<표 6-19> 직업구조의 권역간 비교 ··· 185

<표 6-20> 직업구조의 정주계층간 비교 : 2000년 ··· 186

<표 6-21> 직업구조의 시‧도간 비교 : 2000년 ··· 188

<표 7-1> 장래인구 변화의 권역간 비교 ··· 194

<표 7-2> 장래인구 비중 변화의 시‧도간 비교 ··· 196

<표 7-3> 주5일 근무제 실시집단과 비실시집단간의 여가활동 비교 ··· 201

<표 7-4> 인구 연령구조 장래 추이의 권역간 비교 ··· 203

<표 7-5> 인구 연령구조 장래추이의 시‧도간 비교 : Ⅰ ··· 204

<표 7-6> 인구 연령구조 장래추이의 시‧도간 비교 : Ⅱ ··· 205

(24)

그림 차례

<그림 1-1> 연구의 개념적 프레임 워크 ··· 7

<그림 1-2> 분석의 기본 틀 ··· 8

<그림 2-1> 도시화 곡선 ··· 15

<그림 2-2> 도시체계의 계층구조 ··· 18

<그림 2-3> 세계도시체계의 형성과정 ··· 20

<그림 2-4> 정주공간 네트워크의 유형 ··· 23

<그림 3-1> 우리나라의 도시화 곡선 ··· 33

<그림 3-2> 도시규모간 인구분포의 변화 추이 ··· 35

<그림 3-3> 순위규모법칙의 q계수의 변화 추이 ··· 38

<그림 3-4> 도시화 추이의 권역간 비교 ··· 41

<그림 3-5> 도시규모간 인구분포의 지역간 비교 : 2000년 ··· 45

<그림 4-1> 정주계층간 인구이동 구조의 변화 ··· 60

<그림 4-2> 인구이동 순흐름의 권역간 비교 ··· 66

<그림 4-3> 수도권 순유입 인구의 변화추이 ··· 72

<그림 4-4> 수도권 순유입 인구에 대한 권역별 분담비중의 변화 ··· 73

<그림 4-5> 수도권 내의 지역간 인구이동 : 1995∼2000년 ··· 78

<그림 4-6> 충청권 내의 지역간 인구이동 : 1995∼2000년 ··· 80

<그림 4-7> 호남권 내의 지역간 인구이동 : 1995∼2000년 ··· 81

<그림 4-8> 대구경북권 내의 지역간 인구이동 : 1995∼2000년 ··· 83

<그림 4-9> 부산경남권 내의 지역간 인구이동 : 1995∼2000년 ··· 85

<그림 4-10> 권역 중심대도시 인구 순이동 영향권의 변화 ··· 95

(25)

<그림 5-1> 중심대도시 통근‧통학인구의 지역간 분포 변화 : 1990∼2000년 ··· 124

<그림 5-2> 정주계층간 여객통행 변화추이 ··· 126

<그림 5-3> 권역간 여객통행의 변화추이 ··· 127

<그림 5-4> 수도권내 지역간 여객통행 ··· 129

<그림 5-5> 충청권내 지역간 여객통행 ··· 130

<그림 5-6> 호남권내 지역간 여객통행 ··· 131

<그림 5-7> 대구경북권내 지역간 여객통행 ··· 132

<그림 5-8> 부산경남권내 지역간 여객통행 ··· 133

<그림 5-9> 중심대도시 여객통행권의 변화 : 1998∼2001년 ··· 147

<그림 6-1> 인구 연령구조의 도시규모간 비교 : 2000년 ··· 155

<그림 7-1> 우리나라 도시화의 추이와 전망 ··· 193

<그림 7-2> 도시화 단계와 인구분포 변화의 권역간 비교 종합 ··· 208

<그림 7-3> 인구이동 동향의 권역간 비교 종합 ··· 211

<그림 7-4> 중심대도시 통근‧통학 및 여객통행권 변화의 권역간 비교 종합 ···· 215

<그림 7-5> 인구구조의 권역간 비교 종합 ··· 217

(26)

제 1 장∙서 론 1

1

C H A P T E R 서 론

1. 연구의 배경

교통‧통신수단이 고속화‧첨단화됨에 따라 국토공간 상에서의 국민 정주활동 이 구조적으로 크게 변화하고 있다. 물리적 거리의 한계 극복, 시간거리의 단축 등은 도시화, 인구이동 패턴, 일상의 생활공간 등에 질적인 변화를 초래하여 국 민 정주공간을 크게 변모시키고 있다. 서해안고속국도, 국토 내륙의 중앙고속국 도 등의 개통으로 국토 전체의 접근성이 크게 개선되면서 수도권으로의 인구유 입이 양적으로 확대되고 인구이동의 지역간 구조가 변화하고 있으며, 서울을 중 심으로 한 광역교통망의 확충 등으로 인해 서울 대도시권의 광역화와 수도권의 광역화 현상이 동시에 전개되고 있다. 일부구간의 개통을 앞두고 있는 경부고속 철도 역시 국토 정주공간에 커다란 영향을 미칠 것으로 보이며, 주5일 근무제가 본격적으로 도입되면 여가활동의 확대와 함께 여가수요에 질적인 변화를 초래하 여 국민 정주활동에 큰 변화가 발생할 것으로 예상된다. 이러한 변화요인과 함께 정보화, 고령화의 급속한 진전 등이 복합적으로 작용하여 국토 정주공간의 구조 적 변화를 더욱 촉진시킬 것이다.

(27)

2

이러한 변화요인은 정책적 대응 여하에 따라 현재의 수도권 일극 집중구조를 더욱 강화시킬 수도 있으며 지방분산을 촉진시키는 요인이 될 수도 있다. 지방의 대도시, 중소도시, 농어촌지역이 상호간에 체계적인 연계구조를 갖지 못한 상태 에서 수도권과의 직접적인 상호교류가 강화될 경우 수도권으로의 집중추세는 더 욱 심화될 것이다. 또한 대도시권에서의 주민 생활공간이 급속히 광역화되고 있 어 기존의 행정구역을 중심으로 한 정책추진은 실효성이 약화되고 있다. 이러한 국토 정주공간 변화요인들에 의한 영향은 지역간에 서로 다르게 나타남으로써 지금까지와는 다른 정책적 처방이 요구될 것이다.

그 동안 각종 국토균형발전 시책의 강구와 추진에도 불구하고 우리나라 정주 구조의 수도권 집중성은 좀처럼 해소되지 못하고 있다. 최근 IMF 금융위기 이후 수도권 집중성은 더욱 강화되는 듯한 모습을 보여주고 있다. 따라서 지역계층간, 수도권과 지방간의 정주구조 차이와 변화실태를 파악하는 것이 필요하다. 국토 균형발전과 관련하여 각종 국토 및 지역정책을 수립하는 데 있어 국민 정주공간 의 구조적 특성과 변화를 정확히 파악하는 것은 선결요건이 된다.

2. 연구의 목적‧방법과 차별성

1) 연구목적

교통‧통신수단의 고속화‧첨단화 등 여건변화에 따른 우리나라 국토 정주공간 의 구조적 변화를 파악하고 국가균형발전 차원에서 정책적 대응방향이 필요하다 는 점을 연구의 배경으로 하고 있는 본 연구의 목적은 다음과 같다.

먼저, 도시화의 구조적 변화, 지역간 인구이동 패턴의 변화, 통근‧통학 및 여객 통행 등 지역간 상호교류 작용의 변화, 그리고 정주인구의 구조적 변화 등에 관 한 실태분석을 통하여 우리나라 정주공간 및 정주체계의 구조적 특성을 파악하 고자 한다. 다음으로, 정주구조 변화의 주요 요인에 대한 개략적인 전망과 정책

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과제를 도출하고 국토균형발전 차원에서 향후의 정책적 대응방향을 모색하여 제 시하고자 한다. 정주공간의 도시화와 생활공간의 광역화, 지역간 인구이동 패턴, 지역간 상호교류, 그리고 정주인구의 구조적 변화 등에 관한 실태분석을 통하여 우리나라 정주공간 및 정주체계의 구조적 특성과 변화 추이를 파악하여 정책적 과제를 도출하고 향후의 정책적 대응방향을 모색하여 제시하는 데에 본 연구의 목적을 두고 있는 것이다.

2) 연구범위

본 연구에서는, 우리나라의 정주공간 및 정주체계의 구조적 변화를 인구측면 에 초점을 맞춰 분석한다. 내용적으로는 도시화와 인구분포, 인구이동 패턴과 인 구이동 요인, 통근‧통학 및 여객통행, 그리고 인구구조에 대한 비교‧분석을 연구 의 범위로 한다.

인구에 초점을 맞춰 이러한 내용을 분석함에 있어서, 공간적으로는 다양한 지 역분류를 통하여 지역간에 다각적인 비교‧분석이 이루어질 수 있도록 한다. 먼저 지역을 수도권, 충청권, 호남권, 대구경북권, 부산경남권의 5개 주요 권역으로 구 분하여 분석하는데 수도권은 서울특별시‧인천광역시와 경기도를 포함하며, 충청 권은 대전광역시와 충청남‧북도, 호남권은 광주광역시와 전라남‧북도, 대구경북 권은 대구광역시과 경상북도, 그리고 부산경남권은 부산광역시와 울산광역시, 경상남도를 포함한다. 필요에 따라 대구경북권과 부산경남권을 영남권으로 통합 하기도 하며 강원도와 제주도를 강원‧제주지역으로 묶어 분석을 수행하기도 한 다. 정주공간의 계층성을 고려하여 이들 5개 권역을 권역의 중심대도시, 주변 도 시지역, 배후 농어촌지역으로 구분하여 분석을 수행하는데, 중심대도시는 서울, 대전, 광주, 대구, 부산을 나타내며, 각 권역에서 주변 도시지역은 중심대도시를 제외한 시(市)지역을 포함하고, 각 권역의 배후 농어촌지역은 군(郡)지역을 포함 한다. 경우에 따라서는 좀 더 자세하고 구체적인 특성차이와 정보를 도출하고자

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16개 특별‧광역시 및 도(道)를 분석단위로 하여 지역간 비교분석을 수행하기도 하며, 시‧군을 분석단위로 다루기도 한다.

시간적으로는 1980년과 2000년의 20년 동안을 기본적인 분석대상 기간으로 하 는데 분석의 필요성, 자료의 구득 가능성, 비교의 명료성 등을 고려하여 분석대 상 기간을 적절하게 조정한다.

3) 연구방법

본 연구에서는 기존의 문헌조사를 통한 분석적 고찰, 각종 통계자료의 수집과 분석, 연구협의회 등을 통한 전문가 및 정책실무자의 의견수렴 등의 방식을 활용 하여 연구를 수행한다.

첫째, 정주공간 및 정주체계에 관한 기존의 문헌 조사와 분석을 통하여 정주공 간에 대한 개념을 정립하고 경제사회발전과 정주공간의 구조적 변화를 이론적 차원에서 종합적으로 검토한 후, 선험적인 견지에서 정주공간의 변화과정에 대 한 개념(concept)을 명확히 하고자 한다. 이러한 이론적 검토에 의거하여 통계자 료를 수집하여 분석한다.

둘째, 실증적 분석은 인구관련 자료를 중심으로 하여 크게 도시화‧인구분포, 인구이동, 통근‧통학 및 여객통행, 인구구조의 네 부문으로 나누어 수행한다. 도 시화‧인구분포에 관한 실증적 분석에서는 통계청의 인구 및 주택총조사 자료를 근거로 하여 도시화율, 인구분포 비중, 인구증가율 등 각종 지표를 산출하여 지 역간에 비교 분석한다. 인구이동에 관한 실증적 분석에서는 통계청의 인구 및 주 택총조사 자료와 인구이동통계 자료를 근거로 하여 지역간 인구이동의 방향, 권 역의 정주계층간 인구이동 방향, 중심대도시 인구이동의 광역적 전개 등을 비교 분석한다. 통근‧통학 및 여객통행에 관한 실증적 분석에서는 통계청의 인구 및 주택총조사 자료와 국가교통데이터베이스의 지역간 여객통행량을 근거로 하여 통근‧통학권, 여객통행의 방향과 강도(强度) 등을 지역간에 비교 분석하며, 인구

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구조에서는 통계청의 인구 및 주택총조사 자료에 의거하여 인구의 연령‧학력‧취 업‧직업구조를 다양한 지표를 통하여 지역간에 비교 분석한다.

셋째, 향후 전망과 관련해서는 고속철도 개통, 정보화의 진전, 주5일 근무제의 도입, 고령화 등과 관련한 기존의 조사 및 연구 결과를 적극 활용하며, 정책과제 의 도출과 정책적 대응방향의 모색 및 제시와 관련해서는 연구협의회 등을 통하 여 정책실무자와 관련 전문가 등의 의견을 적극 반영하고자 한다.

4) 주요 선행연구와의 차별성

정주공간의 구조적 변화와 관련하여 주요 선행연구 결과들을 살펴보면, 1980 년대 초반과 중반에 걸쳐 국토연구원 등을 중심으로 지역생활권 체계에 관한 연 구가 많이 이뤄졌으나 그 이후의 여건변화에 대응한 새로운 연구‧분석이 제대로 이뤄지지 못하였으며, 이후 1990년대에 걸쳐 농어촌지역을 대상으로 한 생활권 관련 연구가 농촌경제연구원 등을 주축으로 활발히 전개되어 왔으나 국토전체 차원에서의 종합적인 관점이 부족하다. 또한 최근에 지역의 시‧도연구원 등을 중 심으로 일부 정주공간 관련 연구가 수행되고 있으나 분석과 연구의 관점이 특정 지역에 국한되는 경향이 있다. 그 동안 학계, 관련 전문가 등을 중심으로 정주공 간 및 정주체계와 관련된 연구가 지속되어 왔는데 도시화, 인구이동 등 특정부문 이 주요 연구대상으로 되고 있고 미시적 행태분석이 주류를 형성하고 있다.

전반적으로 정주공간의 구조적 변화와 관련한 기존의 주요 선행연구 결과에서 는 최근의 여건변화를 고려하는 종합적‧체계적인 연구가 부족한 가운데 특정지 역, 특정부문에 대한 분석에 치우치는 경향이 있는 것으로 나타나고 있는데 본 연구는 새로운 여건변화를 고려하고 체계적‧거시적인 실태분석과 함께 정책적 대응방향을 제시하는 종합적인 연구로 수행하고자 한다. 이를 위하여, 첫째 1980 년대 이후의 새로운 여건변화와 신규로 발표되는 통계자료를 활용한 종합적인 분석과 전망을 시도한다. 둘째, 국토공간 전체 차원의 종합적인 관점에서 대도시

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와 중소도시, 그리고 농어촌지역을 포괄하여 지역별 현황과 구조적 특성을 파악 하고자 한다. 셋째, 지역별 구조적 특성과 변화를 고려하면서 전체를 통합하는 종합적 차원에서의 정책적 대응방향을 모색하고자 시도한다.

3. 연구와 분석의 틀

1) 연구의 개념적 틀

본 연구에서는 정주공간의 구조적 변화현상을 도시화, 광역화, 연계화라는 세 가지 압축된 개념에 초점을 맞추어 파악하고자 한다. 여기서 도시화란 주거와 경 제활동 등의 공간이 도시지역으로 집중되는 현상을 의미하며, 광역화는 대도시 를 중심으로 도시생활권이 외연적으로 확산되는 현상을 의미한다. 그리고 연계 화는 교통‧통신망의 발달을 계기로 지역간에 상호교류작용이 활발해지면서 상 호 밀접하게 연계되는 현상을 나타낸다. 이러한 정주공간의 변화현상은 거주지 이전에 의한 인구이동, 통근‧통학‧쇼핑 등 일상생활 패턴 및 공간, 지역간 인적‧

물적 상호교류의 변화 등의 요인에 의해서 크게 좌우된다. 정주공간의 변화를 가 져오는 요인들은 정주인구의 구조적 변화를 야기할 뿐만 아니라 정주인구의 특 성에 의해서도 영향을 받게 된다. 정주공간의 변화현상과 정주공간의 변화요인 은 서로 영향을 주고받으면서 정주공간의 구조적 특성을 형성하고 형성된 특성 의 변화를 초래한다.

본 연구에서 의미하는 정주공간의 구조적 변화는 정주공간의 구조적 변화현상 인 도시화‧광역화‧연계화와 정주인구의 구조적 변화인 인구구조 및 경제활동의 구조적 변화로 정의될 수 있다. 이에 따라 본 연구는 <그림 1-1>에서 내부 원 (circle)을 구성하는 인구이동, 생활권, 연계성, 인구구조 각각에 대한 해당요소를 분석하고 이를 통하여 정주공간의 구조적 변화를 거시적 차원에서 종합적으로 파악하는 것에 중점을 둔다. 이러한 분석결과를 바탕으로 하여 외부 원(circle)을

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<그림 1-1> 연구의 개념적 프레임 워크

인구이동

이동 방향성 이동인구 구조

연 계 성

인적.물적 통행 지역간 상호교류

생 활 권

통근.통학권 대도시 영향권

인구구조

연령.학력구조 전문성.특화성

광역화 연계화 도시화 광역화 광역화 연계화연계화

도시화 도시화

광역대도시권 대응 중소도시 기능강화 인구의 지방정착

도농간 통합발전

인구노령화 대책 고급인력의 정착

지역의 전문특화 지역간 공동발전

내부 circle : 분석의 인과관계 외부 circle : 대응과제의 탐색

구성하는 인구의 지방정착과 도농(都農)간 통합‧공존적 발전, 광역대도시권의 형 성에 대한 대응과 정주계층상의 허리역할을 담당하는 중소도시의 기능강화, 지 역간 연계성 강화에 따른 지역의 전문‧특화발전과 공동발전, 인구구조의 고령화 에 대한 대응과 고급인력의 지방정착 등을 위한 정책적 과제와 대응방향을 탐색 해 보고자 한다.

2) 분석의 기본 틀

본 연구는 내용의 구성 상 크게 이론적 검토, 실태와 동향분석, 향후 전망 및 정책적 과제와 대응방향의 세 부문으로 구분될 수 있다.

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첫째, 이론적 검토부문에서는 먼저 정주공간에 관한 개념을 명확히 하며, 이어 정주공간의 도시화, 중심지와 도시체계의 형성, 그리고 인구이동과 정주인구의 구조 등과 관련한 이론들을 조사‧분석한다. 다음으로 이러한 이론적 내용을 종합 적으로 검토하여 개략적이나마 본 연구에서 중점적으로 다룰 이론적 틀을 제시 하고자 한다.

둘째, 실태와 동향분석은 도시화와 인구분포, 인구이동, 상호교류, 인구구조의 네 부문에 걸쳐 분석이 이뤄지는데, 먼저 도시화와 인구분포에서는 지역간에 도

<그림 1-2> 분석의 기본 틀

향후전망 ∙ 도시화와 인구분포 ∙ 지역간 인구이동 ∙ 지역간 상호교류 ∙ 인구구조 고령화

이론적 검토 ∙ 정주공간의 개념 ∙ 관련이론의 검토

∙ 정주공간 구조적 변화의 종합

20년(1980∼2000) 동향 인구주택총조사 등

정책적 과제 대 응 방 향

결론과 정책적 제언 실태와 동향분석

∙ 도시화와 인구분포 분석 ∙ 인구이동 분석

∙ 상호교류 분석 ∙ 인구구조 분석

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제 1 장∙서 론 9

시화의 정도와 인구분포 변화를 비교‧분석한다. 인구이동에 관한 실태 및 동향분 석에서는 지역간 인구이동 및 인구이동의 방향성, 그리고 우리나라 인구이동의 주된 흐름인 수도권으로의 인구유입을 중시하여 수도권과 지방간 전출‧전입인 구의 구조적 특성차이와 이동사유 등을 비교‧분석한다. 상호교류와 관련해서는 통근‧통학 통행과 여객통행을 중심으로 대도시권의 광역화 현상, 지역간 연계성 의 변화 등을 비교‧분석한다. 끝으로, 인구구조와 관련해서는 도시화‧광역화‧연 계화라는 공간적 변화현상이 정주인구의 구조적 변화로 귀결된다는 인식 하에 지역간에 인구의 연령‧학력‧취업‧직업구조를 비교‧분석한다. 이를 통하여 정주 인구의 고령화 정도와 인적 자원 및 경제활동의 활력성‧전문성‧특화성 등 특성 차이를 지역간에 비교‧분석할 수 있을 것이다.

셋째, 향후 전망과 관련해서는 고속철도의 개통 등 교통수단의 고속화, 재택근 무 등 정보화에 따른 주거지 선호 변화, 주5일 근무제 도입 등 여가시간의 확대, 인구구조의 고령화 등의 향후 여건변화 요인을 중심으로 하고 통계청의 장래인 구 추계결과를 바탕으로 하여 도시화와 인구분포, 지역간 인구이동, 지역간 상호 교류, 인구구조 고령화의 지역간 차이 등에 대하여 개략적으로 전망한다. 여기서 는 주로 기존의 연구결과를 활용한다. 이에 이어 실태 및 동향분석과 향후 전망 에 대한 분석결과를 종합적으로 정리하고, 이를 토대로 하여 국토균형발전 차원 에서 정책적 과제와 대응방향을 모색하여 제시한다.

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제 2 장∙정주공간의 정의와 이론적 검토 11

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C H A P T E R 정주공간의 정의와 이론적 검토

1. 정주공간의 정의

본 연구를 시작함에 있어 먼저 정주공간에 대한 정의가 선행되어야 하는 바 본 장(章)에서는 정주공간에 대한 정의를 내린 후 경제사회의 발전과 더불어 정 주공간의 구조적 변화가 어떻게 전개되는 지를 이론적으로 검토한다. 이론적 검 토를 통하여 정주공간의 구조적 변화모습에 대하여 개략적이나마 나름대로의 선 험적 개념(concept)을 정립하고 정주공간의 구조적 변화에 대한 실태분석과 정책 적 대응방향의 모색에서 이론적 배경으로 삼고자 한다.

정주공간을 단순하게 정의하면 “인간(human being)이 정주(settlement)하는 공간(space)”이라 할 수 있는데, 인간정주(human settlement)는 “개인과 가족 등 사람의 이동이 공간상에 결정(結晶)화되어 나타난 모듬살이”라 할 수 있으며, 이 러한 모듬살이의 장(場)을 정주공간이라 정의할 수 있다. 이와 같이 정의된 정주 공간에는 국가 역시 하나의 정주공간에 포함될 수 있다. 국가라는 하나의 정주공 간 내에는 소단위 정주공간들이 상호 연계되어 정주체계(settlement system)를 형성하게 된다. 정주체계를 구성하는 소단위 정주공간은 그 특성에 따라 도시지

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역과 농어촌지역으로 대별할 수 있다. 도시는 다시 그 규모나 구조적 특성에 따 라 거대도시, 대도시, 중도시, 소도시 등으로 분류될 수 있다.

정주공간의 도시화는 세계적 추세인데, 도시화의 진행에 따라 정주공간에서 차지하는 도시지역의 비중이 증대된다. 오늘날과 같은 현대산업사회에서는 도시 가 정주공간의 대부분을 차지하고 있는 바 도시체계가 정주체계와 거의 동일한 의미로 사용되고 있다. 이에 정주공간 또는 정주체계에 대한 분석에서는 도시적 정주공간에 대한 분석이 중요한 부분을 차지하고 있다.

실천적인 측면에서는, 정주공간은 그 기능과 특성에 따라 행정구역으로 제도 화되어 지역적 특성이나 분석적‧정책적 차원에서 하나의 단위공간으로서 취급 된다. 우리나라의 경우, 행정구역으로서의 정주공간은 그 규모나 특성에 따라 특 별‧광역시, 도(道), 시‧군‧구, 읍‧면‧동 등으로 구분되고 있다. 그리고 국가라는 하나의 정주공간에서 이러한 행정구역들은 소단위 정주공간으로서 국토정주체 계를 형성한다. 따라서 본 연구에서의 정주공간은 행정구역을 의미하며, 분석은 이러한 행정구역을 단위로 하여 수행된다.

2. 정주공간 변화관련 이론의 검토

1) 정주공간의 도시화

① 도시화의 개념과 요인

한 사회가 산업화됨에 따라 산업화된 도시지역으로의 인구이동이 일어나고 국 토라는 정주공간 상에서 정주체계의 변화 및 새로운 정주체계가 형성되며, 정주 인구의 구조적 변화가 유발된다고 할 수 있다. 즉, 농어촌지역의 인구가 산업이 집중된 도시로 집중하는 도시화현상이 진행되고 도시화와 함께 도시가 점차 전 문화‧특화되어 정주공간 상에서 기능과 역할이 분화되며, 분화된 도시들간의 상

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