(1) 관련 법령체계
우리나라의 토지이용은 100여개에 가까운 법률의 규제를 받는다. 자본주의 국가의 헌법으로는 예외적으로 우리나라는 헌법에서부터 토지의 이용에 관한 사항을 정하 고 있다.
토지관련 법률 중에서 헌법을 제외한 형식적으로 가장 상위의 것은 국토기본법이 라고 볼 수 있다. 이 법은 건설교통부장관 및 관계기관의 장이 국토종합계획·도종 합계획·시군종합계획·지역계획 및 부문별계획을 수립해서 시행할 것을 규정하고 있 다. 그러나 이들 계획이 그리 규제효과가 크지 않다는 점에서, 그리고 이 법이 제 정되기 전(2002년 2월 4일)에도 이런 계획들은 이미 수립 시행되어 왔다는 점에서 토지이용규제에서 중요한 위치를 차지하는 법은 아니다.
실질적으로 큰 효과를 가진 법으로는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획 법), 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률(개발제한구역법), 수도권정비계획 법, 농지법 및 초지법, 산지관리법을 들 수 있다.
국토계획법은 전국의 토지를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으 로 나눈 후 각각에 대해서 허용되는 행위의 종류와 건축물의 용적율 및 건폐율을 규제하고 있다.
다음 <표 1>의 오른쪽은 2003년 1월 1일부터 시행된 새로운 국토계획법의 내용이 며, 왼쪽은 국토계획법의 모태인 국토이용관리법(폐지)에서 정하고 있는 내용을 대 비한 것이다. 국토계획법은 국토이용관리법과 도시계획법을 통합한 내용을 담고 있 다.
토지이용 규제 개혁의 원칙과 방향 61
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-과거(국토이용관리법) 현재(국토계획법)
용도지역 세 분 건폐율 용적률 용도지역 세 분 건폐율 용적률
도시
지역 주거
제1종전용 50 100
도시
지역 주거
제1종전용 좌동 좌동
제2종전용 50 150 제2종전용 " "
제1종일반 60 200 제1종일반 " "
제2종일반 60 250 제2종일반 " "
제3종일반 50 300 제3종일반 " "
준주거 70 700 준주거 " 500
상업
중심상업 90 1,500
상업
중심상업 좌동 좌동
일반상업 80 1,300 일반상업 " "
근린상업 70 900 근린상업 " "
유통상업 80 1,100 유통상업 " "
공업
전용공업 70 300
공업
전용공업 " "
일반공업 70 350 일반공업 " "
준공업 70 400 준공업 " "
녹지
보전녹지 20 80
녹지
보전녹지 " "
생산녹지 20 100 생산녹지 " "
자연녹지 20 100 자연녹지 " "
준도시 60 200 관리
지역
계획관리 40 100
생산관리 20 80
준농림 40 80 보전관리 20 80
농 림 60 80 농 림 20 80
자연환경보전 40 80 자연환경보전 20 80
<표 1> 국토계획법 상의 용도지역과 건폐율․용적률
국토계획법을 만들게 된 가장 큰 동인은 준농림지역에서의 난개발 문제였다. 이 문제를 해결하기 위해 국토계획법은 과거의 준도시지역과 준농림지역을 관리지역 으로 통합한 후, 지방정부별로 ‘토지적성평가’를 거쳐서 계획관리지역, 생산관리지 역, 보전관리지역으로 나누게 되어 있다. 그리고 행위제한의 내용도 과거 보전녹 지, 생산녹지, 자연녹지지역 수준으로 강화하고 행위제한방식을 제한행위 열거 방 식에서 허용행위 열거 방식으로 변경했다. 토지적성평가 작업이 끝나기 전까지 한 시적으로 건폐율 및 용적률을 각각 40% 및 80%로 하기로 했다. 이런 조치의 궁극 적 취지는 농지와 임야가 도시토지로 넘어가는 것을 막자는 것이다.
국토계획법이 전국의 모든 토지에 대해서 규제의 내용을 정하고 있기는 하지만, 전국토의 90%에 이르는 농지와 임야의 경우 국토계획법 보다는 농지법과 산지관리 법이 규제의 실질적 내용을 결정한다. 쉽게 말해서 국토계획법의 주무부처인 건설 교통부가 도시지역 이외의 규제를 아무리 바꾸고 싶어도 농지법과 산지법의 주무부 처인 농림부와 산림청이 동의하지 않으면 불가능하다. 어떤 땅을 농지나 임야로 할 것인지, 그리고 그것을 사용함에 있어 어떤 규제를 가할 것인지에 대한 대부분의 내용은 국토계획법이 아닌, 농지법과 산지관리법이 실질적으로 결정한다.
농지법은 모든 농지의 전용을 원칙적으로 농림부 장관의 허가 사항으로 규정해 놓 고 있다. 즉 농지를 농업 이외의 용도로 사용하려면 농림부장관의 허가를 받아야
62 경제활성화를 위한 규제개혁 방안
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-하는 것이다. 그런데 농림부 장관은 농지가 줄어드는 것을 그리 달가워하지 않을 테니 농지를 다른 용도로 바꾸기는 매우 어려울 수밖에 없다.
그 중에서도 농업진흥지역으로 지정된 농지의 전용은 더욱 어렵다. 농지법은 농지 를 농업진흥지역(이하 농진지역) 내의 농지와 농진지역 밖의 농지로, 그리고 농진 지역은 농업진흥구역과 농업보호구역으로 다시 구분한 후 각각에 대해서 허용되는 행위와 금지행위를 규정하고 있다. 농업진흥지역은 대개 경지정리가 되었거나 경지 정리 계획이 세워져 있는 넓은 평야의 농지로 보면 될 것이다. 농업진흥지역 안의 토지는 농업 이외의 다른 용도로 전용이 거의 불가능하다. 농진지역 밖의 토지는 어느 정도 전용의 가능성이 열려 있지만 그것을 포함한 모든 농지가 허가를 받아야 만 전용이 가능하다는 점에서는 다름이 없다.
농지 전용 허가는 농지보전부담금을 납부해야 완성된다. 과거에는 대체농지조성비 와 농지전용부담금(2006년 1월 현재 제곱미터당 상한 5만원)이던 것이 농지보전부 담금으로 통합되었다.
농지 전용 허가를 받았다고 해서 바로 다른 용도로 사용할 수 있는 것이 아니라 도시 지역의 토지와 마찬가지로 건축허가나 개발행위허가 같은 것을 추가로 받아야 함을 언급해둘 필요가 있겠다. 농지전용허가는 이미 어려운 토지의 용도 변경을 더 욱 어렵게 만드는 추가적 장애물인 셈이다.
초지법에 의해 초지로 조성된 토지 역시 농지와 마찬가지로 초지전용 허가를 받아 야 다른 용도로의 전용이 가능하다.
산지를 임업 이외의 목적으로 전용하려는 사람은 산림청장에게 전용허가를 받아야 한다. 또 농지의 절반 이상이 농업진흥지역으로 지정되어 있듯이 산지에서는 보전 산지가 그런 역할을 한다. 산지관리법은 모든 산지를 보전산지와 준보전산지로 구 분하고 있다. 보전산지는 다른 용도로의 전용이 매우 까다로운 땅으로서 임업용산 지, 공익용 산지로 나뉜다. 보전산지 이외의 산지는 준보전산지라고 부른다. 그것 으로도 부족하다고 생각되면 산림청장이 산지전용제한지역을 지정할 수 있게 되어 있다. 산지의 전용허가를 받은 사람은 원칙적으로 전용면적에 비례해서 대체산림자 원조성비를 납부해야 한다.
농지와 임야 규제의 실질적인 효과는 규제의 내용에 의해서도 결정되지만, 전체의 토지들 중 어느 정도가 농지와 임야로 지정되어 있는지에 의해서 결정된다. 규제의 내용이 매우 엄격하더라도 농지와 산지로 지정된 면적이 작다면 규제의 실질적인 효과는 미미할 것이다. 전 국토 중 농지와 임야의 면적이 어느 정도인지를 가장 잘 보여주는 수치는 지목을 기준으로 한 분류이다.
지목은 지적법에 의해서 지정되는데, 지목은 23개의 종류가 있으며, 그 중에서 농 지에 속하는 것은 전(밭)과 답(논), 과수원, 목장용지이며 산지에 해당하는 것은
토지이용 규제 개혁의 원칙과 방향 63
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-임야이다. 2006년 지적통계에 의하면 위의 네가지 농지의 면적 합계가 21%이고 임 야가 65%로서 농지와 산지를 합친 면적이 전국토의 86%를 차지하고 있다. 전체 산지면적 중 77.1%가 보전산지이며 나머지 22.9%가 준보전산지이다. 농업진흥지 역이 전체의 농지면적에서 차지하는 비율은 57%이다.
도시적 용도 토지의 대표격이라고 할 수 있는 대(垈)와 도로를 합쳐서 5.1%이다.
기타 공장용지, 학교용지, 주차장 등 11개 용도의 지목을 합친 것이 1.6%로서 전 체 도시적 용도로 이용되는 토지의 면적은 6.7%라고 볼 수 있다.
한편 개발제한구역은 도시의 지리적 확장을 억제함에 있어서 강력한 힘을 발휘해 왔다. 개발제한구역이란 1972~1977년 박정희 정권 당시 5년에 걸쳐 전국의 14개의 중규모 이상의 도시를 도너츠 모양으로 둘러싸도록 지정된 일단의 토지들을 말한 다. 개발제한구역으로 지정되면 농업 이외에 토지의 형상을 바꾸는 거의 어떤 이용 행위도 할 수 없다. 그 이후로 지속적으로 약간씩의 규제완화가 이루어졌으나 대부 분 기존 주민들의 생활편의를 위한 조치들이었고, 큰 틀에는 변화가 없었다. 그러 다가 1998년 김대중 대통령 이후 구역 조정이라는 큰 틀의 변화가 시작되었다. 조 치의 일환으로 7개 중소도시권의 개발제한구역은 완전히 폐지되었으나 대도시 지역 에는 큰 변화가 없다. 남아 있는 면적은 수도권, 부산 등 7개 대도시권에 4,028㎢
이며 전국토의 4%에 해당한다.
수도권에서의 토지 이용은 위의 여러 가지 규제들과는 별도로 수도권정비계획법의 규제를 또 받는다. 이 법에 의해 수도권에서는 대기업의 공장입지가 엄격히 제한된 다. 중소기업의 경우도 대기업보다 엄격함이 작기는 하지만 여전히 규제를 받으며, 전체적으로 공장총량제라는 제도를 통해서 공장용지의 공급이 제한받는다. 그 외에 도 택지 등 대규모의 토지이용 행위가 수도권만의 특별한 규제를 받는다.
농지나 임야에 대한 전용허가를 받았다 하더라도 그것을 도시적 용도로 사용하는 데에는 여러 가지의 다른 규제들이 따른다. 이미 언급했던 개발행위허가제를 통해 서 해당 토지의 개발이 주변 지역에 미치는 영향을 평가 받으며, 환경영향평가 교 통영향평가 같은 것이 필요하다.
개발의 토지의 면적이 일정 규모를 넘어 설 경우 지구단위계획의 대상이 된다. 지 구단위계획이란 계획의 대상이 되는 필지들 전체를 대상으로 개발계획을 세우는 것 을 말한다. 이밖에도 새로 개발되는 토지는 기반시설부담금을 납부해야 하는 부담 을 지게 된다.
지금까지의 규제가 개별필지가 도시적 용도로 전환되는 과정에서 적용되는 것이라 면 도시전체를 대상으로 적용되는 규제도 많다. 먼저 국토계획법에 의해서 도시 내 의 모든 토지가 주거, 상업, 공업, 녹지지역 중 하나로 지정되며, 각각에 대해서 용적률과 건폐율 규제를 받는다. 또 각 지역별로 허용되는 용도와 금지되는 용도가 지정된다.