우리나라에서는 1949년에 제정된 ‘농지개혁법’에 따라 농지개혁이 실시되면서 ‘자작 농 체제’를 유지하기 위하여 농지 소유자격, 소유 상한, 임대차 등에 대해 엄격한 규제가 적용되었다. 또한 농지법에서는 농지를 ‘국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반’이고 ‘농업과 국민경제의 균형 있는 발전에 영향을 미치는 귀중한 자원’으로 규 정하고 있다. 즉 농지를 소중히 보전하고 공공복리에 적합하게 관리하는 것은 국가 적 의무이기 때문에 농지에 관한 권리행사에 제한과 의무를 부과하고 있다.
1960년대 이후 공업화․도시화가 진전됨에 따라 농지전용이 증가되기 시작하면서 정부는 농지보전을 목적으로 1972년 ‘농지의 이용 및 보전에 관한 법률’을 제정하여 농지보전제도를 정비하였다. 즉 농지를 절대농지와 상대농지로 구분하고 절대농지 는 원칙적으로 전용을 금지하는 등 농지전용에 대한 엄격한 규제가 시작되었다. 그 러나 필지별 보전제도인 절대농지제도는 1992년 우량농지를 권역별로 보전하는 농 업진흥지역 지정제도로 전환되었다.
한편 농지의 임대차가 확대됨에 따라 1986년 ‘농지임대차관리법’을 제정하여 현실 적으로 확대된 농지임대차를 법제정을 통해 사후적으로 추인하였다.
3)
다른 한편3) 농지임대차는 헌법의 경자유전원칙과 모순이 있음에도 불구하고 1970년대의 급속한 도시화 과정에 서 부재지주가 증가되면서 비농민의 농지소유와 농지임대차는 확대되고 있었다. 따라서 1980년 헌 법 개정시 제122조에서 농지의 소작제도는 법률에 의하여 금지되지만 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정한다고 규정하면서 농지임대차의 헌법적 기초가 마련되었다. 또한 1987년 헌법 개정시 제121조 제2항에 따르면 국가 는 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며 농지의 소작제도는 금지되지만 농업생산 성의 제고와 농지의 합리적 이용 혹은 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영이
농지규제의 현황과 규제개혁 방향 91
91
-농지의 소유자격은 자신의 농업경영에 이용하거나 이용할 사람 즉 농민으로 제한되 어 있었지만 1994년 농지법 제정 이후 시민으로 확대되면서 규제가 완화되어 현재 경작이 가능한 자이면 농지를 소유할 수 있다.
전반적인 농지규제의 기조는 1990년대 초반까지 강화 추이를 보이다가 1990년대 중반 이후부터는 완화를 주요한 흐름으로 하고 있다.
4)
농지를 관리하고 보전하기 위한 각종 제도는 1994년 ‘농지법’으로 통합되어 1996년부터 시행되고 있다. 새로운 농지법에서는 농지의 소유규제를 대폭 완화하는 대신 ‘농지처분명령제도’를 도입하 여 경작의무를 강화하였으며 농업회사 법인에게 농지소유자격을 허용하면서 농지이 용계획제도를 도입하여 지방자치단체들이 농지를 계획적으로 이용하도록 유도하고 있다. 2005년의 농지법 개정에서는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 1만m2의 소유상한을 초과하는 농지라도 그 기간 중에는 이를 계속하여 소유할 수 있도록 소 유규제를 완화하였다.한편 농지취득시 소유자격, 소유상한, 통작거리 등 사전적 규제를 폐지 내지 완화 하여 농지취득을 용이하게 하는 대신 취득한 농지를 취득 목적대로 자경하지 않는 경우 이를 처분하게 하는 제도로서 농지처분명령제도를 도입하였다. 이 제도는 농 지의 ‘취득규제 완화․이용규제 강화’를 목적으로 하는 정책수단이다. 일반적으로 소유농지를 정당한 사유 없이 농업경영에 이용하지 않는 경우, 농지전용 허가 후 2 년 이내에 그 목적사업에 착수하지 않는 경우, 농지의 소유상한을 초과하여 농지를 소유한 경우, 부정한 방법으로 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 경우 등에는 소유 농지를 처분해야 한다. 처분 절차는 매년 1회 이상 시장․군수․구청 장 책임 하에 농지이용실태에 대한 조사를 실시한 후 시장․군수․구청장은 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 처분 대상농지․처분의무기간 등을 명시하여 해당 농지의 처분을 통지한다. 그리고 시장․군수․구청장은 농지소유자가 처분의 무기간 내에 처분대상 농지를 처분하지 않는 경우 6개월 이내에 농지소유자에게 처 분명령을 통지한다. 또한 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 지정기간 안에 이 행을 하지 않는 경우 토지가액의 20%에 상당하는 이행강제금을 부과한다. 1997년 말에서 1998년 초에 걸쳐 최초로 농지처분명령제도가 실시되었으며 처분 원인은 휴 경에 의한 처분이 압도적으로 많고 임대, 사용대차, 위탁 등의 순서였다.
다른 한편 2006년 농지법 개정으로 농지처분명령유예제도가 도입되면서 농지처분 명령제도는 완화되었다. 처분 통지를 받고 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 당해 농지를 다시 자기의 농업경영에 이용하거나 당해 농지에 대하여 한국농촌공사 등과 매도위탁계약을 체결하는 경우 3년간 처분명령을 유예한다. 또한 처분명령을 유예받은 농지소유자가 유예사유를 위반하지 아니하고 유예기간을 경과한 때에는 당해 처분의무는 소멸된다.
인정된다.
4)이는 WTO 출범 등 1990년대 이후 가속화되는 개방화와 무관하지 않은 것으로 평가된다.
92 경제활성화를 위한 규제개혁 방안
92
그러나 본질적인 농지규제는 지속되는 것으로 평가된다. 먼저 농지 소유상한의 경 우 농업진흥지역에서는 대규모 경영이 가능하도록 상한을 폐지하였지만 농업진흥지 역 밖에서는 농가당 소유 상한이 제한되어 있다. 또한 농지 취득을 위해서는 소유 자격과 소유상한 등을 확인․심사하는 ‘농지취득자격증명’을 발급받아야 한다.
5)
<그림 1>, <표 1-1>과 <표 1-2> 등은 현행 농지법에 근거한 다양한 농지규제와 규 제 체계를 보여주고 있다.
농지취득 제한
우량농지 확보․ 보전
농지의 효율적 이용
농지관리 강화
소유자격 제한 소유상한 설정
농지취득자격증명제도
농업진흥지역 지정 농지전용 제한
농지조성금 ․ 전용부담금 제도
농지이용계획 농지이용증진사업 대리경작제도
농지관리위원회 농지처분명령제도
<그림 24> 농지법에 의한 농지규제 체계
5) 이 제도는 농지에 대한 투기 등을 방지하고 적격자에게만 농지 취득을 유도하는 것을 목적으로 한 다. 따라서 농지개혁 이후 취득자격에 대한 규제가 완화되고는 있지만 본질적인 정책기조는 현재 까지 지속되고 있다고 평가될 수 있다. 농지취득자격증명은 농업인, 농업인이 되고자 하는 자, 농 업법인, 농지전용허가를 받은 자 등에게 농업경영을 목적으로 농지를 취득하는 경우에만 발급되고 있다.
농지규제의 현황과 규제개혁 방향 93
93 -구분 농지법
조항 규제내용
총칙 제3조 2항
농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유․이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 안 됨
농지 소유
제10조
소유 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우, 농지를 취득한 자가 농지를 당해 목적사업에 이용하지 않거나 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 않는 경우, 농지 소유 상한을 초과한 농지를 소유 한 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지취득자격증명을 발급 받아 농지를 소유한 경우, 농업경영계획서 내용을 이행하지 않는 경우 등에는 농 지 소유자는 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당농지를 처분해야 함 제2조
3호
“농업법인”이란 농업회사법인을 대표하는 자가 농업인이고 농업회사법인의 업무집행권을 가진 자 중 2분의 1이상이 농업인인 농업회사법인
제7조
상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 1만㎡까지만 소유, 이농한 자는 이농 당시 소유 농지 중 에서 총 1만㎡까지만 소유, 주말․체험영농을 하려는 자는 총 1천㎡ 미만 의 농지 소유
제9조
농지 소유자는 「병역법」에 따라 징집 또는 소집, 3개월 이상 국외 여 행. 농업법인이 청산 중인 경우, 질병, 취학, 선거에 따른 공직 취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우 등과 농지이용증진 사업 시행계획에 따라 혹은 자기 노동력이 부족한 경우 등에만 위탁 경영 가능 제6조
1항 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못함 제8조 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또
는 면장에게서 농지취득자격증명 발급 필요
농지 이용
제22조 2항
농업생산기반정비사업이 시행된 농지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법 률」에 따른 경우, 농지전용허가를 받거나 농지전용신고를 하고 전용한 농 지, 분할 후의 각 필지의 면적이 2천㎡ 넘도록 분할하는 경우, 농지의 개 량, 농지의 교환․분합 등 대통령령으로 정하는 사유 등을 제외하고 분할 될 수 없음
제23조
특정 규정에 해당하는 경우, 농지이용증진사업 시행계획에 따른 경우, 질 병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부 득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지이거나, 60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하 지 않고 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지인 경우, 소유 하고 있는 농지를 주말․체험영농을 하려는 경우, 한국농촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하는 경우, 상속으로 농지를 취득하여 농 업경영을 하지 않고 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지나 법으로 정하는 기간 이상 농업경영을 한 후 이농한 자가 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지 등의 경우에만 농지의 임대나 사용대 가능
<표 1-21> 농지법에 따른 다양한 농지규제