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中國의 國土開發政策에 관한 硏究 A S tu d y o n N ati o n al Lan d D e v e l o p m e n t P o l icy i n C h i n a

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A S tu d y o n N ati o n a l La n d D e v e l o p m e n t P o l i cy i n C h i n a

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中國의 國土開發政策에 관한 硏究

A S tu d y o n N ati o n a l La n d D e v e l o p m e n t P o l i cy i n C h i n a

朴 寅 星

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발행・1998년 12월 31 일 발행처・국토개발연구원 출판등록・제2-22호

주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화・0343-380-0429(출판팀)・0343-380-0114(대표전화) 팩스・0343-380-0474

값・6000원 ISBN 89-8182-078-3

이 책은 국토개발연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없음을 밝혀둡니다.

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올해는 중국이 개혁개방정책을 채택・실시한 지 20주년이 되는 해이다.

이 기간중 중국은 지속적으로 세계에서 가장 높은 경제성장율을 기록해 오고 있으며, 12억 인구를 바탕으로 성장하고 있는 거대한 시장에 세계의 관심이 집중되고 있다. 우리 국토는 이처럼 중요한 국가의 동북부에 반 도로 연접되어 있다. 그러나 우리의 국토에 대한 인식과 정책적 관심은 최근 까지도 한반도의 남반부 범위 밖으로 크게 벗어나지 못하였으며, 대 외적인 관심과 지향도 대륙과 단절된 섬과 같은 개념하에 태평양쪽에 치 우쳐 왔던 것이 현실이었다. 국토개발연구원 동북아연구팀에서는 이같은 문제에 보다 능동적으로 대응하고자 통일과 동북아국가에 대한 연구를 수 행해 오고 있다.

본 연구는 1998년도 동북아연구팀의 연구과제로서, 사회주의체제의 중 국이 건국된 이후 최근까지 중국정부가 추진해 온 국토계획 및 지역개발 정책의 배경과 도시, 교통, 토지, 주택 등 부문별 정책의 구체적 내용을 분석・정리한 것이다. 따라서 본 연구가 북한을 포함한 동북아시아 지역 과 우리 국토계획의 연계강화를 위한 연구와 정책수립에 도움이 되기를 바라며, 특히 경제체제전환과정에서 나타나는 국토 및 지역개발의 문제와 그에 대응하는 정책의 배경과 내용을 구체적으로 이해하기 위한 기초자료 로 활용되었으면 한다.

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준 中國社會科學院의 리칭(李靑)硏究員과 上海市 浦東新區土地局 우웨이 (武偉)博士에게 감사드리며, 연구를 수행한 朴寅星책임연구원의 노고에 사 의를 표한다.

1998年 12月

國土開發硏究院 院長 洪 哲

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우리의 생활터전인 한반도는 중국의 동북부에 육지로 연접되어 있다.

그러나 냉전과 국토분단의 영향으로 인하여, 최근에 이르기까지 한반도의 남반부는 대륙과는 단절된 섬과 같은 존재로서 그 대외적인 지향이 태평 양쪽에 치우쳐왔던 것이 현실이었다. 이와 같은 현실은 지리적 관계 및 입지조건에 대한 우리의 인식 및 사고에 까지도 매우 큰 영향을 미쳐왔 다. 그러한 영향이 지리적 관계에서 파생되는 입지조건을 바탕으로 국토 자원의 이용과 보존을 위한 장기구상의 틀을 마련하는 국토계획 및 개발 분야에도 매우 강하게 작용해 왔다.

그러나 최근 들어 우리나라의 국토계획 및 관련정책들을 입안하는 과정 에 중국의 관련 동향 분석의 중요성은 계속 증가하고 있다. 중국의 국토 및 지역개발 방향과 그에 따른 개발축의 형성은 거대시장인 중국의 투자 환경 분석을 위한 공간구조 파악과, 연접한 한반도의 향후 개발방향 설정 과 관련하여 불가분의 관계를 형성하게 될 것이기 때문이다. 또한 우리 나라의 입장에서, 중국시장 진출을 위한 대책을 여하히 수립할 것인가 하 는 문제는 최우선의 국가적 관심사이며 과제가 될 수밖에 없다.

따라서 중국의 국토 및 지역개발 계획의 현황과 배경을 포함한 맥락을 구체적으로 파악하기 위한 작업을 더 이상 미룰수 없다. 이 같은 문제인 식하에 본 연구는 크게 두가지 측면에 주요 관심을 두고 있다. 첫째, 개 혁개방 이후 지속되어온 고도경제성장이 중국의 공간구조에 미친 영향과,

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책의 맥락을 올바로 파악하는 것이다.

본 연구의 내용은 서론과 결론을 제외하면, 중국의 국토계획(제 2장), 수송체계(제 3장), 도시정책 및 도시화 과정(제 4장), 국토개발의 주요문제 (제 5장), 토지・주택정책(제 6장)의 5개부문으로 구성되어 있다. 각 장의 내용을 요약하면 다음과 같다.

제 2장에서는 중국정부의 국토계획과 국토개발정책의 입안 및 추진 연 혁, 그리고 거시적 경제배치전략과 제 9차 5개년계획 및 2020년 장기구상 (九五計劃及2020年遠景目標) 에 따라 국가발전계획위원회가 작성한 국토 총체계획 등을 고찰・정리하였다. 개혁개방 이전 중국의 국토계획은 지 령성 계획경제체제하에서 지역간 균형개발과 美蘇와의 전쟁에 대비하는 국방상의 필요에 따라 동부연해지역 보다는 중서부 내륙지역의 개발을 중 시하였다. 개혁개방 직후에는 이러한 추세가 역전되었다. 즉 외국 자본 과 기술 유치를 통하여 동부연해지역을 경제성장의 거점으로 개발하는 정 책이 실시되었다. 그러나 최근에 동부지역과 중서부지역과의 지역경제격 차가 심화되자 다시 중서부 내륙지역의 개발에 국가적 지원을 집중하고 있다.

제 3장에서는 중국 교통운수의 발전과정과 철도, 수운, 고속도로, 항공, 파이프라인의 부문별 교통시설의 현황과 발전전망을 고찰・정리하였다.

중국의 교통운수체계는 아직 철도와 수운의 비중이 크지만, 최근 도로와 항공교통의 발전이 매우 빠른 발전추세를 보이고 있다. 중국정부는 낙후 된 교통시설 특히 고속도로 및 고속철도 건설에 외국자본을 유치하고자 노력하고 있으며, 그러한 노력중 대표적인 것이 고속도로 건설에 BOT투 자방식을 채택・도입하겠다는 것이다.

제 4장에서는 중국의 도시정책 및 도시화과정을 고찰・정리하였다. 개 혁개방 이전 중국정부는 '反都市政策'이라 불릴 정도로 도시 보다 농촌을 중시해 왔다. 이는 중국공산당이 농촌과 농민을 기반으로 혁명전쟁을 수

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직도 매우 낮은 수준(1996년말 도시 비농업인구 비중 23.1%)이다. 한편, 중국의 도시계획은 1956년 제정된 도시계획수립지침(城市規劃編制暫行辦 法) 에 의하여 수립, 운영되어 오다가 1980년, 1991년 두차례 전면개정이 되어 현재에 이르고 있으며, 1990년에야 도시계획법(城市規劃法) 이 제정, 시행되고 있다.

현재의 시점에서 볼 때, 중국의 도시계획 및 관리체제는 매우 단순하고 미약해 보인다. 그 이유는 계획의 카운터파트인 市場의 형성 및 발전이 미약했었기 때문이라 생각된다. 도시계획을 포함한 계획체제는, 市場에 대한 규제 역할을 수행하면서, 또 그 실천경험을 축적하면서 진화・발전 하기 때문이다. 즉 개혁개방 이전, 중국에서 계획의 역할은 생산목표량의 설정과 생산물의 배분에 관한 定額(norm a)을 결정, 하달하는 데에 집중되 어 있었다. 그후, 개혁개방이 본격적으로 추진되면서 市場이 형성・발전 하게 되자, 計劃의 市場에 대한 거시적 규제기능이 중시되기 시작하였으 며, 계획체제도 새로운 상황에 대처하기 위하여 정비되고 있다. 다시 말 하여, 중국의 계획체제는 개혁개방이 본격적으로 추진되기 시작한 80년대 부터 비로소 국가의 시장개입 수단으로서의 성격을 갖게 되었으며, 진 화・발전의 단계에 본격적으로 들어섰다고 할 수 있다. 그러나 아직도 통치 이데올로기로서의 사회주의라는 이름과 지령성 계획경제체제의 전통 이 존재하고 있으므로, 개혁개방 이후 본격적으로 발흥하고 있는 市場과 그곳에서 발생하는 문제에 대한 인식, 또 그러한 문제의 해결을 위한 접 근방법이 매우 본질적이다. 이러한 특성은 시장의 발전이 아직 초보단계 에 머무르고 있기 때문에 유지되고 있다고 볼 수도 있다. 어쨌든 중국의 도시계획체제는 아직은 우리 보다 자본축적의 논리를 위한 복무의무로 부 터 자유로운 것 같다.

제 5장에서는 중국 국토개발의 주요 현안 과제인 농경지 보호, 사막화 방지, 지역간 격차문제의 현황과 대책을 고찰・정리하였다. 농경지 보호

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모래바람에 의한 사막화 피해도 매우 심각한 문제이다. 농경지문제와 사 막화 문제 모두 12억 인구의 식량문제와 연결되어 세계적인 문제로 까지 비화되고 있다. 한편 지역간 및 도농간 격차문제는 중국이 당면한 문제 중 가장 심각한 문제라 할 수 있다. 특히 소수민족 거주지가 변방 낙후 지역에 있는 관계로, 중국의 지역간 격차문제는 민족문제와 연결되어 경 제적 측면은 물론 정치적으로도 매우 민감한 문제로 대두되고 있다. 신 중국 건국 이후, 중국공산당은 농민과 농촌을 위해 균형개발정책을 추진 해 왔으며, 사회주의권내에서는 유례를 찾기 힘들 정도의 유연한 농업개 혁정책의 성공 등, 상당한 성과를 거두어 온 것도 사실이다. 그러나 1979 년말 이래 본격화된 개혁개방정책을 통한 공업화와 도시화의 도정에서, 농촌과 농민의 문제는 현중국 통치권 차원의 최대의 난제로 부각되고 있 다. 중국공산당 내부에서도 농민과 농촌을 끌어안고 지속적인 경제성장 을 추구해 나가는 정책방안을 찾는 것이, 농민을 선동하여 파괴적인 수단 을 통해 일제와 국민당과의 혁명전쟁에서 승리했던 것 보다 더욱 어렵고 복잡한 과제가 될 것이라는 시각이 있다.

제 6장에서는 중국의 토지・주택정책을 고찰・정리하였다. 중국의 토 지・주택정책은 크게 두가지 시기로 구분된다. 첫째는, 중화인민공화국 정권이 출범한 1949년 10월부터 1976년 마오쩌뚱(毛澤東)의 죽음으로 문화 대혁명이 종결되기 까지이고, 둘째는 덩샤오핑(鄧小平)에 의하여 개혁개방 정책이 채택・시행되기 시작한 1978년말 부터 현재까지 이다.

1978년 이후, 경제체제 개혁이 추진되면서, 토지부문에서는 국가소유(全 民所有)인 도시토지의 사용권을 소유권으로 부터 분리하여 사유화・상품 화하는 정책이 추진되었다. 즉 원래의 계획경제체제하에서 無償,無期限, 無流通의 3無의 토지사용제도를 有償,有期限,有流通의 3有의 제도로 개혁 하였다. 이에 따라 도시토지의 사용권이 분리되어 私有商品化되었다. 토 지사용제도 개혁에 대한 요구는 도시지역의 경제건설과 기반시설건설자금

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도시서비스시설의 기능을 떨어뜨렸다. 이에 따라, 중국정부는 도시건설자 금 부족문제를 완화하기 위한 재정수입 증대방안으로서 토지의 유상사용 방안을 모색하게 되었고 토지사용비를 징수하게 되었다.

중국의 도시토지사용권시장은 거래단계에 따라 1급 토지시장과 2급 토 지시장으로 구분된다. 1급 토지시장은 국가가 제 1차 토지사용자에게 토 지사용권을 유상양도하는 과정으로, 토지소유자인 국가가 공급을 독점하 는 국가독점시장이다. 이는 국가가 지대의 수취를 통하여 토지소유권을 실현하기 위한 것이다. 2급 토지시장은 국가가 土地使用權을 유상양도한 후에, 土地使用權을 취득한 자와 토지사용권 수요자간에, 토지사용권의 재 양도행위가 반복되는 市場을 의미한다. 2급토지시장에서는 土地使用權을 포함한 부동산의 매매, 대여, 저당, 주식화, 교환 등의 시장거래행위가 행 해진다. 도시토지사용제도의 개혁이 추진되면서, 토지사용비 및 관련조세 의 징수에 의한 중앙 및 지방정부의 재정수입이 대폭 증가하고 있다. 반 면에 토지의 소유권과 사용권이 분리되면서 토지사용권의 관리문제와 토 지사용수익의 배분문제가 야기되고 있다.

주택부문의 제도 및 개혁경험도 개혁개방 이전과 이후로 구분된다. 개 혁개방 이전의 중국 주택정책은 사회주의체제 출범에 따른 私有住宅의 국 공유화 및 재분배, 무상배분에 의한 공급제 및 준공급제와 저임대료 정책 의 채택 및 실시로 대표된다. 그러나 그러한 정책하에서는 만성적인 주 택건설 재원의 부족 현상이 더욱 악화될 수 밖에 없었고, 그로 인하여 신 규 주택 건설은 물론 기존 주택의 유지관리 측면에서도 근본적인 문제들 에 봉착하게 되었다.

이에 따라 개혁개방 이후에는 計劃經濟體制에서 社會主義市場經濟體制 로 이행하는 전반적인 경제체제의 전환과정중에 주택부문에 축적되어온 문제점의 해결을 위한 제도개혁이 진행되어 왔다. 개혁개방 이후 중국정 부가 추진해 오고 있는 주택개혁은 주택의 私有化 및 商品化, 그리고 주

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고 있다. 즉 개인의 주택구입을 촉진하려면, 주택임대료 부담이 최소한 주택가격의 은행이자 보다는 무거워야 한다. 그러나 현재 중국 대부분의 지역에서 공유주택의 임대료는 주택가격 은행이자의 1/ 10도 안되는 수준 이다. 그럼에도 불구하고 주민의 부담능력과 사회불안 요인의 증대라는 문제를 고려하면 주민의 임대료 부담을 늘리는 데는 한계가 있다. 개혁 개방 이후 중국의 주택개혁 경험은 이러한 맥락의 문제를 극복하기 위한 다양한 정책과 제도적 수단의 실험과정이라고 할 수 있다.

마지막으로 본연구의 의의는 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 북 한을 포함한 동북아시아 지역과 우리 국토계획의 연계강화를 위한 기초연 구로 활용할 수 있을 것이다. 둘째, 계획경제체제에서 시장경제체제로 전 환하는 과정에서 나타나는 국토 및 지역개발 정책및 수단과 그에 따른 국 토 및 지역공간구조의 변화와 관련한 주요 개념과 문제점들을 체계적으로 정리, 재인식하기 위한 자료로 활용될 수 있을 것이다. 셋째, 중국의 국 토 및 지역개발 계획 및 관련정책과 제도의 형성, 그리고 시행과정에 대 한 분석을 통하여 향후 중국의 국토 및 지역개발정책의 방향을 전망하고, 이를 바탕으로 관련자료가 부족한 북한의 국토개발 관련정책의 실체와 문 제점을 유추해석하고, 통일로 가는 과정과 통일후 북한지역을 포함한 동 북아지역과의 연계강화를 위한 우리 국토계획의 방향을 설정하기 위한 기 초연구로 활용할 수 있을 것이다.

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제 1장 서 론 17

1. 연구배경 및 목적 17

2. 연구의 범위 및 방법 19

제 2장 중국의 국토계획 20

1. 중국 국토개발정책의 연혁 20

1) 국토개발정책의 연혁 20

2) 신중국의 국토개발정책 추진과정 21

2. 국토공간계획체계 30

1) 국토공간계획체계의 특징 및 개요 30

2) 국토계획업무의 전개과정 31

3. 거시적 경제배치와 지역간 협조발전 전략 38 1) 거시적 경제배치전략의 주요 내용 38

2) 지역경제의 협조발전 43

4. 2000-2020년 국토총체계획의 기조 46

1) 계획기조 및 목표 46

2) 거시적 생산력 배치 및 지역경제 발전 전략 48

3) 환경보호 및 지속가능발전전략 52

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1) 구중국 수송체계의 발전연혁과 특징 57 2) 신중국 수송체계의 발전연혁과 특징 58

3) 중국 수송체계의 주요 문제 63

2. 종합수송체계 구축구상 64

1) 중국 경제와 수송의 임무 64

2) 사회주의시장경제와 일치하는 관리체제 구축 66

3) 개방의 확대와 국제협력의 강화 67

3. 부문별 교통시설 현황 및 발전전망 68

1) 철도 68

2) 水運 74

3) 고속도로 84

4) 항공 93

5) 파이프라인 98

제 4장 도시정책 및 도시화 과정 102

1. 중국 도시정책의 특성 102

1) 개혁개방 이전 102

2) 개혁개방 이후 103

2. 중국의 도시화 동향 및 도시체계 104

1) 중국의 도시화 과정 104

2) 중국의 지역별 도시화 현황 107

3) 중국의 도시체계 108

4) 중국 도시정책의 주요시책 111

3. 중국의 도시계획체제 113

1) 56년지침 의 제정배경과 내용 113 2) 80년지침 의 제정배경과 문제점 115 3) 도시계획조례와 도시계획법의 제정 120 4) 91년 지침 의 제정배경과 내용 121

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1) 비농업용 토지수요의 급증과 농경지 보호 130

2) 농경지 잠식의 현황과 문제 131

3) 향후 정책대응방향 132

2. 중국의 사막화 문제 134

1) 사막화 문제의 재인식 134

2) 중국의 사막화 피해현황 136

3) 중국의 사막화 방지노력 138

3. 지역간 격차 문제 140

1) 지역간 격차의 역사적 배경 140

2) 지역간 격차 현황 142

3) 지역간 격차문제의 의미 144

4) 중국정부의 대응정책 146

제 6장 중국의 토지・주택정책 14 8

1. 토지정책 148

1) 도시토지 사용제도 개혁의 배경과 추진과정 148 2) 부동산 시장형성과 가격평가의 문제 153 3) 외국기업의 토지사용권 취득유형 154

2. 중국의 주택정책 159

1) 신중국 건국에서 개혁개방 이전(1949-1978) 159 2) 개혁개방 이후(1979년 이후) 164

제 7장 결 론 167

참 고문 헌 173

ABS TRACT 176

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<표 2-1> 7차 5개년계획(七五計劃)의 경제지대별 현황(1986.1) 26

<표 2-2> 성,자치구,직할시 국토계획 수립현황(1992년말) 35

<표 3-1> 중국 교통기반시설의 발전추세 59

<표 3-2> 중국 주요 교통수단의 발전 추세 59

<표 3-3> 중국 교통운송의 지구분포 (1992년) 60

<표 3-4> 부문별 여객 수송량 변화추세 61

<표 3-5> 수송수단별 비중 69

<표 3-6> 연해의 주요 항구 81

<표 3-7> 주요 내수면 항구의 버드시설 수와 길이 현황(1996년

말) 83

<표 3-8> 중국의 고속도로 개황 86

<표 3-9> 1994년 공항별 취급량 94

<표 3-10> 1980년, 1994년 노선수 및 거리 94

<표 3-11> 중국의 10대 항공수송사 94

<표 4-1> 개혁개방 이후 총인구 및 도시인구비중 변화추이 106

<표 4-2> 중국의 도시 밀집지역 108

<표 4-3> 중국의 도시규모별 분포 및 주요 현황(1996) 111

<표 6-1> 중국의 1인당 주택면적 변화 추이 164

<표 6-2> 중국의 주택건설실적 추이 166

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<그림 2-1> 7차 5개년계획(七五計劃)의 경제지대 구분 26

<그림 2-2> 중국의 국토개발축 41

<그림 3-1> 중국의 주요 철도망 현황 73

<그림 3-2> 중국의 연해항구 분포현황 80

<그림 3-3> 중국의 주요 도로망 현황 85

<그림 4-1> 중국의 도시 분포 현황 109

(17)

제1장

서 론

1. 연구배경 및 목적

중국의 국토 및 지역계획과 관련정책을 연구대상으로 선정한 데는 크게 두가지 측면에 주요 관심을 두고 있다. 첫째, 개혁개방 이후 약 20년간 지속되어온 고도경제성장이 중국의 공간구조에 미친 영향과, 주요 공간개 발축과 경제중심지의 형성 및 발전추세를 구체적으로 파악하기 위해서이 다. 세계화와 국경없는 경제추세가 동북아지역에서도 점차 현실화되고 있는 상황속에서, 중국과 한반도의 공간구조와 개발축은 분리될수 없기 때문이다. 따라서 중국의 국토 및 지역계획에 대한 지속적이고 체계적인 연구는 한국의 국토계획 부문에서 결코 소홀히 할 수 없는 과제이다. 둘 째, 중국시장의 투자환경과 관련된 공간구조와 관련제도 및 정책의 맥락 을 올바로 파악하기 위해서이다. 1978년말 개혁개방정책의 채택・실시 이후 고도의 경제성장을 지속해 오고 있는 12억 인구의 중국내수시장은 현단계에서의 중요성은 물론 그 성장 잠재력으로 인하여 세계의 주목을 받고 있으며, 특히 이 나라의 동북부 남단에 연접한 우리나라의 입장에서, 중국시장 진출을 위한 대책을 여하히 수립할 것인가 하는 문제는 최우선 의 국가적 관심사이며 과제가 될 수밖에 없다. 따라서 중국의 국토 및

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지역개발 계획의 현황과 배경을 포함한 맥락을 구체적으로 파악하기 위한 작업을 더 이상 미룰수는 없다.

본 연구의 목적은 사회주의 정권이 수립된 이후의 중국의 국토 및 지역 계획 관련정책의 전개과정과 배경, 그리고 그 결과인 중국 국토공간구조 의 형성과정과 향후의 전개 및 변화방향을 전망해 보는 것이다. 즉, 1949 년 10월 중화인민공화국 출범 이후 문화혁명기 까지의 사회주의 경제건설 기간과, 1978년 12월 중국공산당 제 11기 3중전회에서 개혁개방이 공식 선포된 이후 최근까지의 중국의 국토 및 지역개발 정책의 내용과 공간구 조의 변화과정을 고찰, 분석하고자 한다. 이러한 고찰을 통하여 계획경제 체제에서 시장경제체제로의 체제전환과정에서 나타나는 국토 및 지역개발 부문의 제반 문제와 대응정책, 그리고 그들간의 상호작용의 결과로서 형 성된 공간구조의 특징들을 정리하고자 한다. 중국의 국토 및 지역개발 방향과 그에 따른 개발축의 형성은, 거대 시장인 중국의 투자환경 분석을 위한 공간구조 파악과, 인접한 우리 국토의 향후 개발방향 설정과 관련하 여 매우 중요한 시사점을 주게 될 것이다. 따라서 본 연구에서는 중국의 국토 및 지역개발정책의 현황과 그 정치경제적 배경을 고찰・정리하고자 한다.

본연구의 의의는 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 북한을 포함한 동북아시아 지역과 우리 국토계획의 연계강화를 위한 기초연구로 활용할 수 있을 것이다. 둘째, 계획경제체제에서 시장경제체제로 전환하는 과정 에서 나타나는 국토 및 지역개발 정책및 수단과 그에 따른 국토 및 지역 공간구조의 변화와 관련한 주요 개념과 문제점들을 체계적으로 정리, 재 인식할 수 있을 것이다. 셋째, 중국의 국토 및 지역개발 계획 및 관련정 책과 제도의 형성 및 시행과정에 대한 분석을 통하여 향후 중국의 국토 및 지역개발정책의 방향을 전망하고, 이를 바탕으로 관련자료가 부족한 북한의 관련정책의 실체와 문제점을 유추해석하고, 통일로 가는 과정과 통일후 북한지역을 포함한 동북아지역과 연계강화를 위한 우리 국토계획 의 방향을 설정하기 위한 기초연구로 활용할 수 있을 것이다.

(19)

2. 연구의 범위 및 방법

본 연구의 내용적 범위는 중국의 국토 및 지역개발정책의 정치・경제적 배경 및 연혁, 국토계획의 수립연혁 및 관련동향, 중국의 수송체계, 중국 의 도시정책 및 도시화과정, 중국 국토개발의 주요 이슈, 중국의 토지・주 택정책 등이다. 본연구의 시간적 범위는 1949년 사회주의 정권의 신중국 건국 이후 현재까지이며, 이는 다시 크게 두 개의 시기로 구분된다. 첫째 는 1949년 10월 공산화 이후 문화혁명기 까지이며, 둘째는 개혁개방 이후 현재까지의 기간이다.

연구방법은 문헌조사를 위주로 하였다. 최근에 중국에서 발간된 단행 본 및 논문, 학술잡지, 정책보고서, 국토개발 분야의 신문 등을 분석・정 리하였다.

(20)

제2장

중국의 국토계획

1. 중국 국토개발정책의 연혁

1) 국토개발정책의 연혁

중국은 세계에서 국토개발정비를 가장 먼저 추진했던 국가라 할 수 있 다. 기원전 2000여년전인 夏나라 시절에 황하유역에 漢族의 본거지를 개 발하기 시작하였으며, 고대의 鄭國渠, 都江堰, 북경-항주 대운하(京杭大運) 등도 사전에 체계적이고 면밀한 계획과 시행방안을 수립하지 않고는 성공 할 수 없는 대규모 국토개발사업이었다. 근대에 이르러서는 위대한 혁명 가인 쑨원(孫文)이 그의 저서 建國方略 에서, 교통, 商業港, 야금, 공업, 식 량, 농업, 관개, 동북지방(만주)으로의 개발이민 등의 문제를 전반적으로 기술하고 총체적 발전목표를 제시하였다. 이는 중국 최초의 전국토에 대 한 계획적 개발에 관한 구상이라 할 수 있다.

1949년 10월 중화인민공화국 건립 이후, 중국 경제건설의 최대 과제는 조속한 공업화의 실현이었다. 따라서 국토 및 지역개발정책의 핵심은 공 업입지정책에 있었다. 공업입지정책은 생산활동에 따른 전후방연계효과 및 고용창출효과 등으로 인한 지역경제에의 파급효과가 크기 때문에, 근 대화 과정의 국가에서 국토 및 지역개발정책의 가장 중요한 수단이 되어 왔다. 공업입지정책의 주요관심은 우선적으로 효율적인 공업성장을 지원 하기 위한 입지지정 및 투자유인에 있다. 그러나 중국 지도층의 경우, 이

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에 대한 보수파와 실용파의 견해가 달라서, 정치적 주도권의 향배에 따라 정책의 기조가 바뀌어왔다. 따라서 사회주의 계획체제를 基制로 하고 있 는 중국의 지역개발정책의 고찰을 위해서는, 사회주의적 틀내에서도 효율 을 중시하는 실용주의 개혁파와, 사상투쟁과 형평을 보다 중시하는 보수 파간의 노선투쟁 및 주도권 쟁탈과정과 그 배경에 대한 포괄적인 이해가 요청된다. 따라서 개혁파에 의하여 본격적인 개혁개방이 추진된 1979년 을 기점으로, 그 이전과 이후의 차이점에 대한 구체적인 고찰은 매우 중 요한 의미를 갖는다.

2) 신중국의 국토개발정책 추진과정

(1) 개혁개방 이전

개혁개방 이전에 중국의 산업배치는 1957-58년 및 1973년의 분권화 시 기를 제외하고는 중앙정부의 주도하에 하향식으로 추진되었다. 또한 이 시기에는 지역별 산업배치가 경제적인 요소 보다는 군사 안보측면의 요소 에 대한 고려하에 이루어졌다. 이시기 중국의 지역개발정책은, 건국초기 소련의 원조에 의한 156항 건설사업추진, 연해 내륙 균형발전 전략, 기간 산업의 3선지역에의 배치 등으로 구분해 볼 수 있다.

① 소련 원조하의 건설사업 추진기

신중국 건립초기인, 제 1차 5개년계획(一五計劃:1953 - 1957) 기간중, 소 련의 원조하에 중화학공업 6개분야 156항의 건설사업이 추진되었다. 이 는 1950년 6월, 한국전쟁 발발시, 미국을 중심으로 한 서방진영이 중국과 북한에 대하여 금수조치를 취하자, 소련을 중심으로 한 동구권이 신생 사 회주의국가인 중국의 건국기반 조성을 지원한다는 목적하에 추진되었다.

그러나 이후 중국과 소련의 국경분쟁 및 사회주의 이행방법을 둘러싼 노 선대립으로 인하여, 소련자문단 및 기술진이 철수하면서, 중국의 경제건설 은 난관에 봉착하였고, 극심한 후유증을 겪었다.

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② 연해 내륙 균형발전 전략

1949년 신중국 건국 당시, 중국경제는 지역별로 매우 심각한 불균형상 태를 나타내고 있었다. 간단한 통계분석을 해보면, 전국토면적의 약 14%

에 불과한 동부연해지역에 전국 공업시설의 약 70%가 집중되어 있었다.

연해지역내에서도 베이징(北京), 텐진(天津), 상하이(上海), 션양(沈陽), 안 산(鞍山), 번시(本溪), 따렌(大連), 푸순(撫順) 등, 8개 도시의 공업생산액이 연해지역 공업총생산액의 55%를 차지하고 있었다.

당시 중국공산당은 그러한 상태를 매우 심각한 문제로서 인식하였다.

그들은 다음과 같은 측면에서 문제를 제기하였다. 첫째, 공업지대인 연해 지역이 에너지공급지역 및 내륙시장과 너무 멀리 떨어져 있어서, 수송비 용 및 이를 극복하기 위한 교통수송망 건설비용의 부담이 크고, 내륙의 풍부한 자원을 활용하기 어렵다. 둘째, 미국을 비롯한 서방국가의 군사적 공격에 노출된 연해지역에 국가기간시설이 집중되어 있다는 점이었다.

이와 같은 배경하에 내륙지향적인 국토개발정책을 실시한 결과, 제 1차 5개년계획기(1953-57년)에 건설된 694개 중점건설항목중, 3분의 2를 차지 하는 472개 항목이 내륙지방에 집중되었다. 또 대중동원을 통한 기초건 설을 추진했던 대약진시기에도, 내륙지역에 대한 공업시설투자비중을 지 속적으로 증가시켰다.

③ 삼선(三線)건설 전략

마오쩌뚱(毛澤東)은 중국대륙을 전략적 위치에 따라 1,2,3선(線)으로 구 분하였다. 제 1선은 중국대륙 동남부의 연해지구와 중국과 구소련과의 접경지역을 포함하는 지역이다. 이지역은 전쟁이 일어날 수 있다는 가능 성이 가장 높은 지역이므로, 경제건설투자를 거의 고려하지 않는 지역이 다. 제 2선은 양자강(長江) 중류의 후베이성(湖北省) 우한시(武漢市)를 중 심으로 하는 지역으로서, 1선과 3선의 중간지대를 말한다. 제 3선은 적의 공격으로 부터 가장 안전한 지역으로서, 쓰촨성(四川省), 귀저우성(貴州省),

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윈난성(云南省), 샨시성(陝西省), 간수성(甘肅省) 등 5개 성과 허난성(河南 省), 후베이성(湖北省), 후난성(湖南省)의 서부지구를 포함한다.

3선건설전략은 한국전쟁, 중소국경분쟁, 베트남전쟁 등, 미국의 포위정 책과 대만의 대륙공격 가능성, 구소련의 패권주의 등에 대한 경계심이 국 토개발 및 산업입지정책에 반영된 것이다. 이러한 외부환경적인 요인들 은 문화대혁명기간중 4인방에 의한 의도적인 전쟁분위기 조성 등을 가능 하게 하여, 국토개발 및 공업입지정책이, 경제적 측면 보다는 군사작전전 략 측면에서 추진되었다.

마오쩌뚱은 중공업과 새로 건설하는 공업은 모두 3선지구에 이전 또는 건설하여야 한다고 주장하였다. 즉 3선건설은 순수한 군사대비책의 관점 에서 분산시키고, 산에 가까이 하고 은폐하며, 굴에 들어간다 등의 원칙 에 치중하여, 경제효율 측면에서의 교통,통신 및 자원공급 등의 경제지리 적 입지조건을 무시하면서 진행되었다. 따라서 새로 건설하거나 이전하 는 공장들을 일률적으로 도시에서 멀리 떨어진 산간오지나 굴을 파고 들 어가는 식으로 배치하는 등, 공업배치의 경제적 원칙들을 무시하였다. 이 로 인하여 발생한 막대한 경제적 손실과 낭비는, 현재까지도 중국경제의 심각한 부담과 후유증으로 남아있다.

개혁개방 이전에 중국은 3차례에 걸쳐 내륙오지(內陸奧地)로의 공장건 설 및 이전을 추진하였다. 첫째, 1958-59년의 대약진기 에 자립갱생적인 투자정책을 추구했으며, 둘째, 1964-65년의 기간중 린뺘오(林彪)의 주도 아 래 전쟁대비를 하던 시기에, 보다 대규모로 오지로의 공장건설 및 이전을 추진하였다. 세째, 1970-71년의 기간에 미국의 베트남 침공 이후, 또 한차 례 본격적인 3선지역건설을 추진하였다. 특히, 1965-1971년 기간동안 중 국정부는, 국가기간산업을 대규모로 궤이저우(貴州), 쓰촨(四川), 샨시(陝 西)성 등의 내륙오지로 이전 및 건설하는 소위 3선건설전략 을 추진하였 다. 그 결과 1970년말까지 29,000여개의 항목이 3선지역에 건설되었다.

그중 2,000여개의 대중형기업과 연구단지가 포함되어 있었는바, 이는 전국 총계의 3분의 1을 차지하는 비율이다. 또한 이 시기에 45개의 대형 생산

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기지 및 30개의 신흥도시가 건설되었다.

한편, 1949년 사회주의 정권의 신중국이 성립된 후 1980년 까지 31년간, 중국은 대규모 국토개발사업들을 시행하였다. 이 시기 개발사업의 특징 은 두가지로 요약된다. 첫째, 대부분의 사업이 토지, 물, 광물 등 자연자 원의 개발・이용 규모를 확대하여 농업과 공업에의 이용을 편리하게 하기 위해서였다. 둘째, 산업입지 측면에서, 연해지역 편중에서 서부 내륙지역 지향으로 추진되었다. 가령, 1차 5개년계획(一五計劃)시기에 156항의 중 점 항목이 건설되었는 데 대부분이 京廣철도(北京-廣州)의 서부지역인 시 안(西安), 란저우(蘭州), 바오터우(包斗), 주저우(株洲), 쿤밍(昆明), 우한(武 漢), 뤄양(洛陽), 청두(成都) 등의 도시에 건설되었다. 또한 60년대와 70년 대의 건설을 통하여 서부지역에 공업이 밀집되고 생산기능이 비교적 강한 공업도시들과 군수, 기계, 전자 위주의 공업거점이 형성되면서, 동부연해 지역에 편중된 산업입지구조에 변화가 일어났으며, 이에 따라 교통운수망 도 내륙쪽으로 대폭 확충되었다. 1980년대 이전의 국토개발 과정중에 야 기된 문제중 중국정부가 중시하는 문제들은 다음과 같다.

농경지의 감소; 1957년 부터 1977년 까지의 20년간 년평균 900만畝1) 의 농경지가 감소하였다.

수토(水土)유실; 전국의 수토유실면적은 120만㎢에 달한다. 그중 황 토고원의 경우가 가장 심한 데, 많은 경우 매 ㎢당 2만톤에 달한다. 수토 유실로 인한 토양유실이 매년 50억톤에 달한다.

토지사막화; 전국의 사막화된 토지면적은 32.8만㎢로서 북방지구면적 의 약 10.3%이다. 게다가 사막화추세가 지속적으로 증가 및 확대되고 있 다. 신중국 건립 이후 30년간 매년 1,600여㎢의 토지가 사막화되었다.

초원면적 감소; 전국적으로 약 1/ 4에 달하는 가용 초원면적이 퇴화하 였다.

삼림 훼손; 채벌량이 생장량을 초과하여 많은 중점 삼림지구의 자원 이 이미 고갈되었다.

1) 1畝는 약 666.6㎡임

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(2) 개혁개방 이후

1978년에 중국.일본간에 평화우호조약이 체결되었고, 1979년에는 미국과 국교를 맺었으며, 소련과도 화해를 하게되었다. 또 국내적으로는 마오쩌 뚱의 사망이후 극좌노선의 4인방이 축출되고, 덩샤오핑(鄧小平)을 중심으 로 한 실용주의 노선의 개혁파가 집권하게 되었다. 이들 개혁파는 1978 년 11월, 제11차 3중전회(三中全會)에서 개혁개방정책의 실시를 대내외에 선포하였다. 이에 따라, 국토개발전략도 그 중점이 종전의 군사작전 개념 에서 경제건설과 대외개방으로 옮겨지기 시작하였다.

경제개혁과 대외개방 정책이 선포된 이후, 중국이 국토 및 지역개발 방 면에서 체택한 구체적인 정책수단은, 경제특구 및 대외개방지역 지정이었 다. 이는 입지조건이 우수한 지역을 외국자본 및 기술도입에 의하여 우 선적으로 공업화한다는 전략이다. 즉 한정된 투자재원과 제도적 지원을 특정지역에 집중하여 성장거점중심(成長據點中心: grow th center)으로 육 성한후, 거점지역의 경제성장효과를 주변지역으로 확산시킨다는, 이른바

불균등 지역개발전략 과 맥을 같이 한다.

① 3개 경제지대

경제개혁과 대외개방정책을 추진하면서, 중국정부는 경제건설계획상의 지역구분을 종전의 1,2,3선지대 에서 동부,.중부,.서부의 3개경제지대 로 재조정하였다. 이는 경제활동의 여건이 상대적으로 좋은 동부연해지역을, 전국의 경제성장을 주도할 수 있는 거점지역(據點地域)으로 우선 개발하 자는 정책목표의 추진을 위해서였다. 이는 신중국 건립이래, 국토 및 지 역개발정책의 가장 획기적인 변화라 할 수 있다. 이후 제 7차 5개년경제 계획(七五計劃, 1986-90)에 이르러 3개경제지대 는 구체적 개발전략을 담 는 3개지대개발계획 으로 구체화 되었다.(<표 2-1>, <그림 2-1> 참조)

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<표 2- 1> 7차 5개년계획(七五計劃)의 경제지대별 현황(1986.1)

동부경제지대 중부경제지대 서부경제지대

130만㎢ 270만㎢ 550만㎢

4억인 3.7억인 2.3억인

인구밀도 332인/ ㎢ 130인/ ㎢ 44인/ ㎢

대외무역기지 에너지 농림수축업

기술집약산업 비철금속 교통운수

원 재 료 에너지

광산자원

<그림 2- 1> 7차 5개년계획(七五計劃)의 경제지대 구분

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② 개방지역의 전방위 확대

중국에서 대외개방의 개념은 크게 공안개념과 경제적개념의 개방으로 구분된다. 공안개념의 개방지구란 외국인에게 여행을 허가한다는 개념이 며, 경제적 개념의 개방지구란 외국의 자본 및 기술을 유치하기 위하여, 당지역에 투자하는 외국기업에 대하여 稅制상의 경제적 특혜를 부여하는 지구를 의미한다. 이글에서는 경제특구 및 경제기술개발구 등으로 불리 는 경제적 개념의 개방지역을 논의의 대상으로 한다.

1980년대초, 대외개방정책의 실험장으로서, 남부 연해지역의 도시들을 경제특구로 지정하여 운영해 본 결과, 그 성과에 고무된 중국정부는 대외 개방을 계속 확대해 나가고 있다. 1994년말 현재, 중국의 각종 경제개방 지구는 126개 지구이다. 이들 경제개방지구는 지정 및 관할하는 기관별 로 다음과 같이 구분된다.

첫째, 중국 국무원 비준을 거쳐 지정되는 지구로서, 경제특구(經濟特區) 5개지구, 경제기술개발구(經濟技術開發區) 32개 지구, 변경경제합작구(邊境 經濟合作區) 13개 지구와, 국무원과 해관이 공동관할하는 보세구(保稅區) 13개 지구가 있다. 국무원 관할 경제개방지구는 다시, 그 위치와 개방순 서 및 정도에 따라 연해개방지대(沿海開放地帶), 연변개방도시(沿邊開放城 市), 연강(沿江) 및 내륙개방도시(內陸開放城市)로 구분된다. 둘째, 중국 과학기술위원회가 지정 및 관할하는 첨단기술개발구(高新技術開發區)가 52개 지구 지정되어 있다. 세째, 중국 관광국(旅遊局)이 지정 및 관할하 는 관광휴양지구(旅遊度暇區)가 11개 지구 지정되어 있다. 이중 국무원의 비준을 거쳐서 지정되는 경제개방지구의 현황은 다음과 같다.

㉮ 연해개방지대

연해개방지대(沿海開放地帶)는 지정 당시의 명칭에 따라, 경제특구, 연 해개방도시, 연해경제개방구, 보세구 등의 종류가 있다. 첫째, 경제특구는 1980년에 션젼, 주하이(珠海), 샨터우(汕頭), 샤먼(厦門) 4개지구가 지정되 었고, 1988년 4월에 하이난다오(海南島) 전체가 경제특구로 추가 지정되었 다. 둘째, 1984년 4월에는, 텐진(天津), 상하이(上海), 따렌(大連), 친황다오

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(秦皇島), 옌타이(烟臺), 칭다오(靑島), 렌윈강(連云港), 난통(南通), 닝보(寧 波), 온저우(溫州), 푸저우(福州), 광저우(廣州), 션쟝(甚江), 베이하이(北海) 의 14개 연해항구도시가 연해개방도시로 지정되었다. 세째로, 1985년 2월 에는, 장강(長江), 주강(珠江), 민남삼각주 등 3개 삼각주지구가 연해경제개 방구로 지정되었다. 그리고, 1988년 3월에는, 산동반도, 요동반도의 시(市) 및 주변 현(縣)들이 연해개방구로 지정되었다. 마지막으로, 1990년, 상하 이 푸동(浦東)신개발지구내 와이가오챠오(外高橋)지구를 시작으로, 텐진(天 津)신항구, 션젼의 푸티엔(福田)과 샤터쟈오(沙頭角), 따렌(大連), 광저우(廣 州), 장쟈강(張家港), 하이커우(海口), 샤먼(厦門), 푸저우(福州), 닝보(寧波), 칭다오(靑島), 샨터우(汕頭) 등 13개 지구에 보세구(保稅區)가 지정되었다.

㉯ 연변개방도시

연변개방(沿邊開放) 이란 국경무역을 촉진하기 위하여 헤이롱쟝(黑龍 江), 지린(吉林), 네이멍구(內蒙古), 신쟝(新疆), 윈난(云南), 광시(廣西) 등 국경과 연접되어 있는 성(省)의 국경도시로 개방지역을 확대한다는 의미 이다. 1992년 3월 이후, 헤이롱쟝성의 헤이허(黑河), 수분허(綏芬河)시, 지 린성의 훈춘시, 네이멍구자치구의 만저우리(滿洲里), 알렌호터(二連浩特)시, 신쟝자치구의 이닝(伊寧), 다청(塔城), 보뤄(博樂)시, 윈난성의 뤠이리(瑞 麗),완딩,허커우(河口)시, 광시자치구의 핑양,동싱전(東興鎭)시 등 13개 국 경도시가 변경경제합작구로 지정되었다. 특히 우리에게는, 중국측 두만강 개발계획의 배후중심도시인 지린성 훈춘시가 연변경제합작구로 지정된 것 이 주목된다.

㉰ 연강 및 내륙개방도시

연강개방(沿江開放) 이란 내륙수운의 이용이 가능한 장강(長江), 주강 (珠江), 황하(黃河) 등, 주요 하천을 따라 개방지역을 확대해 나가겠다는 방침이다. 이는 1990년 4월에 장강하류의 상하이시 푸동(浦東)지구 개발 을 발표하면서 확정된 방침이다. 그후, 1992년 7월, 국무원 결정에 의하 여, 장강연안의 5개 도시(重慶, 岳陽, 武漢, 九江, 蕪湖市)가 연강개방도시 (沿江開放城市)로 지정되었다. 한편, 7개 변경 및 연해성의 성정부소재도

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시(하얼빈, 長春, 후허호터, 南寧, 우르무치, 昆明, 石家庄)와, 11개 내륙성 (內陸省)의 성정부소재도시(太原, 合肥, 南昌, 鄭州, 長沙, 成都, 貴陽, 西安, 蘭州, 西寧, 銀川)가 내륙개방도시(內陸開放城市)로 지정되었다.

(3) 최근의 지역경제구조 변화동향

90년대 이후 중국 지역경제 구조변화 추세와 특징은다음과 같다.

첫째, 지역경제에 대한 시장기제(市場機制)의 영향이 지속적으로 증가해 왔다. 특히 1993년 중국공산당 14기3중전회에서 사회주의시장경제체제로 의 개혁목표를 확정한 이후, 지역경제활동에 대한 시장기제의 작용범위가 점차 확대되고 조절작용이 점차 증강되었다. 시장체계의 발육, 요소시장 의 개척, 생산요소 유동성의 대폭적 증강, 지역경제 폐쇄성의 약화, 기업 제도 개혁에 의한 경제주체의 지위 확립 등은 모두 각급 지방정부가 지역 경제의 발전과 구조조정중 사회수요에 대한 고려와 간접적 규제수단의 사 용을 보다 많이 하게 하였고, 기업을 시장경쟁을 통하여 비교우위를 확보 하도록, 그리고 비교우위에 의하여 산업업종과 생산품의 발전방향을 선택 하도록 인도하였다.

둘째, 각 지역경제의 총량이 신속히 확장되면서 경제구조의 조정 여지 도 증대하였다. 특히 1992년 이후 각 지역은 모두 새로운 고속성장 단계 에 진입하였다. 1991년-1995년 기간중 경제성장 속도가 12%를 초과한 省 은, 허베이(河北), 상하이(上海), 쟝수(江蘇), 저쟝(浙江), 안훼이(安徽), 푸지 엔(福建), 쟝시(江西), 산동, 허난(河南), 후베이(湖北), 광동, 광시(廣西), 하 이난(海南) 등 13개 省(自治區, 直轄市)이다. 동부연해지역 省들이 지속적 으로 높은 경제성장률을 유지한 것은 물론 이전에 경제성장 속도가 상대 적으로 늦었던 안훼이, 쟝시, 허난, 후베이 등의 경제성장 속도도 전국적 으로 선두대열에 진입하였다. 경제총량의 확장은 필연적으로 새로운 성 장거점중심을 배태하게 되었고, 이는 각 지구의 경제구조 조정의 공간을 증대시키고 보다 광대한 범위에서의 구조조정방향을 선택할 수 있는 조건 을 형성하였다.

셋째, 다차원적이고 전방위적인 대외개방의 틀이 형성되었고, 각 지역이

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국외의 자원, 자금, 기술을 이용하는 경제구조적 통로가 개통되었다. 연 해지역의 省市와 개방정도가 높은 내륙지역에서 국외 자금과 기술을 이용 하여 국제경쟁력 있는 신산업과 신산품을 발전시키면서 산업구조도 상당 부분 개선하였다. 국경에 접한 일부 省지역에서는 국경무역을 발전시키 는 동시에 주변 국가와 지역경제상의 합작을 지속적으로 추진하였다. 예 를 들어 동북지방 지린성(吉林省)의 투먼강(두만강)지역과 윈난성(云南省) 의 란창강지역의 국제합작이 일정부분 진전되면서 해당지역의 공업화를 촉진하고 있다.

2. 국토공간계획체계

1) 국토공간계획체계의 특징 및 개요

중국 정부가 종합적이고 체계적인 공간개발계획의 성격을 갖는 국토개 발정비계획 수립의 필요성을 공식적으로 결정한 것은 개혁개방을 결정한 중국 공산당 11기 3중전회(1978) 이후이다. 즉 1981년 중국 국무원은 국 토를 계획적으로 개발 및 정비할 것과 관련법제의 구축 및 계획의 수립을 결정하였다. 11기 3중전회 이후 당과 국가의 모든 역량을 경제건설을 통 한 사회주의 현대화 달성에 집중하기로 결정하였고, 이를 위해서는 국토 의 체계적 개발 및 정비를 위한 입법과 계획수립이 요구되었기 때문이다.

1981년 4월 2일 중앙 서기처 제 97차 회의에서 다음과 같은 내용을 결 정하였다. 국가건설위원회(이하 建委)는 국가농업위원회(이하 農委)와 협 조하여, 국토를 정비한다. 建委의 임무는 기본건설항목의 관리에 국한될 수 없으며, 토지이용, 토지개발, 종합개발, 지구개발, 환경정비, 대하천개발 과 관련법의 입법 및 계획 수립을 주관하여야 한다. 국토정비는 매우 중 요한 문제이므로 많은 국가들이 전문적으로 주관하는 部를 두고 있으나, 우리는 따로 部를 설치하지 않고, 建委내에 전문기구를 설치하여 국무원 의 심사비준을 받도록 한다.

建委가 중앙의 결정에 근거하여 임무를 맡은 후 국토계획관련업무는 매 우 빨리 진행되었다. 전문가와 관련기관에 수차례 연구를 의뢰하여 국토

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업무의 성질, 임무, 절차 등을 명확히 하였다. 1981년 8월 15일 국무원에 제출한 국토정비업무 전개에 관한 보고 에서는 다음과 같이 기술하고 있 다. 국토개발은 사회주의 현대화 건설 대업과 장단기적으로 중대한 전 략적 의미로 연계된다. 건국 이래 우리는 국토개발 방면에서 적지 않은 업적을 이루었으나, 종합적인 계획과 통일적인 관리가 결여된 관계로 국 토자원과 생태균형의 파손상태가 매우 심각하다. , …… 국토정비의 임무 는 조사, 개발, 이용, 정비, 보호의 5개 방면을 포함한다. , …… 建委는 조직 관리, 협조, 계획, 입법 및 감독업무를 담당하며, 建委내에 국토국을 설치한다. …… 국토정비업무의 하향식 지도를 위해 각 省, 市, 自治區 에도 建委가 당지의 국토정비업무에 관한 연구와 조직을 주관한다. 동 년 10월 7일, 국무원은 정식으로 이 보고를 비준하였으며, 이에 따라 중국 최초의 국토계획 업무의 진행이 시작되었다.

2) 국토계획업무의 전개과정

중국의 국토계획과 관련한 업무의 전개는 대략 4개의 단계로 구분할 수 있다.2)

(1) 태동 단계

1981년 9월에서 11월 까지, 建委는 국토정비연구반을 개설・운영하였으 며, 각 성, 자치구, 직할시의 건설위원회와 국무원 유관부문의 간부와 전 문가 80인이 참가하였다. 주요 내용은 중앙과 국무원이 국토정비를 추진 하기로 결정한 문건을 학습하는 것이었다. 국토경제이론의 학습, 국토자 원 개황과 개발이용 현황 이해, 국토업무의 특성과 임무 및 업무를 여하 이 추진할 것인가에 관한 연구 등이었다. 회의기간중, 지리, 인구, 생태, 농업, 공업, 수리, 임업, 교통, 해양, 지질, 기상, 환경보호, 측량, 도시건설 등의 학과와 부문의 간부와 전문가들이 관련내용을 보고하였다. 이러한 학습과 토론과정을 거쳐 중앙정부가 추진하고자 하는 국토정비업무의 중 요성과 절박성에 대한 인식을 새로이 하였다.

2) 國家計劃委員會國土規劃硏究所, 1981-1992年 我國國土規劃的實踐和認識 , 1993. 7, p .9-18

(32)

연구반 과정이 끝난후, 國家建委는 즉시 국토국을 설립하고 업무를 시 작하였다. 각 省, 자치구, 직할시 建委도 성, 자치구, 직할시 인민정부에 해당지역의 국토정비업무를 추진할 것을 건의하였으며, 성, 자치구, 직할 시 장들도 이를 중시하였다. 귀저우(貴州), 샨시(陝西), 쟝수(江蘇), 베이 징, 상하이 등의 省市는 국토업무 전담기구를 설립하였으며, 내이몽구(內 蒙古), 지린(吉林). 저장(浙江), 후베이(湖北) 등의 省建委는 우선 내부 역량 을 조정배치하여 업무에 착수하였다. 이 무렵 많은 성, 자치구, 직할시는 대략적인 업무방향과 실험적 계획시행지구를 결정하였다. 이와 동시에 학술계와 각 유관경제부문이 국토정비에 관한 중앙의 결정을 매우 중시하 였으며, 선전기관도 이를 적극적으로 홍보하였다. 이리하여 사상, 실무, 조직방면에서 국토계획 업무의 개시를 위한 준비가 이루어졌다.

(2) 실험단계

1982년에서 1984년의 기간중 국토계획 실험지구가 지정・운영되었다.

1982년 4월 국가건설위원회가 철폐되고, 국토국이 국가계획위원회에 귀속 되면서, 많은 성,자치구,직할시의 국토업무 및 기구가 建委에서 계획위원 회(이하 計委)로 전환되었다. 國家計委 국토국은 유관 성,자치구,직할시 計委 국토처와 지속적으로, 베이징-텐진-탕샨지구, 지린(吉林)성 松花湖지 구, 후베이(湖北)성 이창(宜昌)지구, 저장(浙江)성 닝보(寧波)지구 등 국토 계획 실험지구를 지정・운영하였다. 동년 7월과 9월에 지린(吉林)시와 이 창(宜昌)시에서 3북지구(동북, 화북, 서북)와 남부 각성, 자치구, 직할시 計 委와 建委의 관계자들이 참가하여 두차례의 국토계획 업무 토론회가 개최 되어, 국토계획의 성격, 임무 및 중장기 국민경제계획과의 관계, 그리고 여하히 성,직할시,자치구의 국토계획업무를 추진해 나갈 것인가 등의 문제 에 관하여 초보적인 논의가 이루어졌다. 이 두차례의 회의후 국토계획업 무가 점진적으로 진행되었다. 1983년 11월, 國家計委 국토국 주최로 베이 징에서 국토계획업무 보고회가 개최되었으며, 수 개 실험지구의 실천경험 들이 결합되고, 그 바탕위에 국토계획의 중요 문제들에 대한 진일보한 논 의가 진행되었다.

(33)

1984년 12월, 國家計委는 정저우(鄭州)에서 전국 국토계획업무 토론회를 개최하였다. 이때는 전국에 이미 22개 省, 自治區, 直轄市의 27개지구에 서 국토계획 실험지구가 지정・시행되고 있었다. 이외에도 길림성 제2 송화강상류유역, 산시(山西)성 河保偏지구, 晋東南지구, 河津공업지구, 太 原古交광산지구, 그리고 네이멍구(內蒙古)자치구, 헤이롱쟝(黑龍)성, 푸젠 (福建)성, 샨시(陝西)성, 신쟝(新疆)위그르자치구, 윈난(雲南)성, 쓰촨(四川) 성, 칭하이(靑海)성 등지에서도 국토계획 작업이 적극적으로 진행되었다.

1985년에는 이중 상당수의 지구들이 계획안을 제출하였다.

이미 진행된 20여개 실험지구의 경우를 보면 대략 다음과 같이 유형화 할 수 있다. ① 경제가 비교적 발달한 대・중도시의 국토계획이다. 예를 들어 베이징-텐진-탕산지구와 닝보 등 연해지역이다. ② 자연자원 특히 에너지자원 개발을 위한 국토계획이다. 예를 들어 허난(河南)성 이시(豫 西), 후베이(湖北)성 이창(宜昌), 쓰촨성 판시(攀西)지구 등이다. ③ 신장 성, 칭하이성, 네이멍구자치구 등과 같은 변방지구의 자원개발 및 경제발 전을 위한 계획이다. ④ 수자원의 종합 이용과 하천유역의 개발과 정비 를 위한 주요 하천의 유역개발계획이다. ⑤ 황토고원 수토보호계획과 같 은 특정사업계획이다.

실험지구에서의 실천경험을 통하여, 각 지구는 계획의 지도사상, 수립방 법 및 조직 방면에서 상당한 인식의 변화와 경험을 축적하였다. 계획의 지도사상 측면에서는, 우선 발전전략을 연구하고, 주요 모순을 파악하고, 전략적, 종합적, 지역적 특성을 구현해야 하며, 국토의 개발・이용 측면과 보호・정비 측면을 유기적으로 연계시켜야 하며, 자원의 우세를 경제우세 로 전환시키고, 부분과 전체의 관계 조정에 유의하여야 하고, 보다 넓은 지역범위에서 해당지역의 지위와 영향과 경제발전전략을 분석・평가하여 야 한다. 수립방법 측면에서는 실험지구로 부터 얻은 경험이 보다 넓은 지역으로 확대 적용되면서 새로운 방식과 구상들이 개발되었다. 종합하 면, 실험지구에서의 국토계획 경험은 국토계획의 전면적 실시를 위한 간 부를 배양하고 기반을 다지는 중요한 일보를 내딛었다.

(34)

(3) 입안단계

1985년 부터 1992년 까지의 기간중에는 전국에서 국토계획 수립이 보편 적으로 진행되어, 수많은 지역의 다양한 국토계획과 부문계획이 수립되었 다. 1985년 국무원은 <國發(1985) 44號文件>에 의하여 국가계획위원회가 입안한 전국 국토총체계획 강요(全國國土總體規劃綱要: 이하 綱要 ) 를 비 준하고, 각 성,자치구,직할시의 국토계획을 수립할 것을 요구하였다. 國家 計委는 각 성,자치구,직할시와 중앙의 유관부문이 제공한 자료와 계획건의 를 바탕으로, 綱要 의 수립에 착수하였으며, 1986년 전국적인 토론회와 전 문 주제별 토론회를 개최하여, 수차례 수정보완한 후, 1987년 국무원에 보 고 및 심사비준을 신청하였다. 그러나 그후 수년간 중국의 경제・사회발 전상 새로운 추세가 출현함에 따라 최근에는 綱要 를 다시 수정보완하고 있다.

綱要 는 중국이 향후 중점적으로 개발해야 할 19개 지구를 제시하였는 바, 그중 많은 지구가 다수의 성,자치구,직할시의 행정구역에 걸쳐있는 지 구이다. 이러한 지구를 개발하기 위하여 1988년 부터 5개 국토계획이 수 립되었다. 즉, 攀西-六盤水지구, 湖南-江西-廣東 3省 경계지구, 山西-陝西- 內蒙古 접경지역 烏江干流연안지구, 金沙江하류지구 국토종합개발계획이 다. 이들 지구의 계획은 국무원으로 부터 권한을 위임받고 국가계획위원 회의 비준을 받았다.

각 성,자치구,직할시 및 계획단열시3)는 <國發(1985)44호 문건>과 국토 계획 수립지침 에 근거하여, 각자의 국토개발계획을 수립하였다. 1989년 5월, 國家計委는 우한(武漢)에서 전국 국토계획업무 좌담회 를 개최하여, 각 성,자치구,직할시와 계획단열시의 최근의 국토계획 현황과 경험과 향후 발전방안에 관하여 의견을 교환하였다. 1989년 9월에 國家計委는 국토 (1989)1198호 로 공포한 省급 국토계획업무에 관한 통지 에서, 국토계획의 의의, 성격, 작용, 내용, 실시, 주의해야 할 문제 등을 강조하고, 국토계획 수립업무를 보다 진전시켰다. 1990년 10월, 國家計委는 바오딩(保定)에서

3) 계획단열시란 국가가 중점 지원 육성하기 위한 도시로서 직할시에 준하는 자치권을 부 여하는 도시이다.

(35)

전국 국토업무 좌담회 를 개최하여, 9년간에 걸쳐 추진된 국토업무의 현 황 및 경험을 결산하고, 향후 다수의 성급 행정구역에 걸치는 지역의 국 토계획을 보다 효율적으로 추진하여야 한다는 점에 합의하였다. 1992년 말 전국에는 이미 19개 성,자치구,직할시와 7개 계획단열시가 국토종합계 획의 수립을 완료하였다. 그들은 河北, 山西, 內蒙古, 遼寧, 黑龍江, 上海, 江蘇, 安徽, 江西, 山東, 河南, 湖北, 湖南, 廣東, 四川, 貴州, 陝西, 甘肅, 寧 夏, 沈陽, 大連, 靑島, 武漢, 廣州, 成都, 西安(<표 2-2> 참조) 그중 산동성 국토종합계획은 이미 국무원의 권한위임과 國家計委의 회신을 받아 놓았 다. 92년말 현재 국토계획을 수립중인 곳은 新疆, 廣西, 云南, 海南, 天津, 吉林省,자치구,직할시이다.

<표 2- 2> 성,자치구,직할시 국토계획 수립현황(1992년말)

省,자치구,직할시 명칭 省,區,市국토계획 명칭 계획단열시 국토계획 명칭

河北省 河北省國土綜合開發規劃

山西省 山西省國土綜合開發規劃

內蒙古自治區 內蒙古自治區國土總體規劃

遼寧省 遼寧省國土綜合規劃 沈陽市國土總體規劃

大連市國土總體規劃

黑龍江省 黑龍江省國土開發整治總體規劃

上海市 上海國土規劃綱要

江蘇省 江蘇省國土規劃綜合報告

安徽省 安徽省國土開發整治綜合規劃

江西省 江西省國土總體規劃

山東省 山東省綜合國土規劃 靑島市綜合國土規劃

河南省 河南省國土開發整治規劃

湖北省 湖北省國土總體規劃 武漢地域國土總體規劃

湖南省 湖南省國土綜合開發整治規劃

廣東省 廣東省國土綜合規劃 廣州市國土規劃

四川省 四川省國土規劃綱要 成都國土總體規劃

貴州省 貴州省國土總體規劃

陝西省 陝西省國土開發整治總體規劃 西安國土開發整治綜合規劃

甘肅省 甘肅省國土總體規劃

寧夏回族自治區 寧夏回族自治區國土開發整治總 體規劃

주) 성,자치구,직할시 및 계획단열시 국토계획중 부문별 계획은 표의 폭의 한계로 표기를 생략하였음.

출처: 國家計劃委員會國土計劃硏究所,1993.7, p .15

(36)

많은 省, 자치구, 직할시가 관할구역내 市와 縣급 지역개발계획을 수립 하였다. 그중 山東, 河南, 湖南, 湖北, 江西省, 寧夏自治區 등은 전체 시와 현급지역의 계획수립을 완료하였으며, 그중 山東, 河南, 湖南省 등은 성 인민정부의 비준후 시행하고 있다.

이외에도 최근 수년간, 대하천유역의 수토 보호, 토지이용, 환경정비, 도 시배치, 해양 개발 등 부문별 계획도 수립・추진되어 왔다. 그중 長江유 역계획은 1990년 5월 전국 수토 보호 및 수자원 간부작업팀의 심사에서 원칙상 통과되었으며, 황토고원 수토유실방지계획도 완성되었다. 또한 전 국토지이용총체계획과 전국 수토보호계획 요강과 환경보호계획도 이미 보 고・제출되었으며, 란저우(蘭州)-신쟝성 철도연변 도시배치계획도 수립되 었다. 이러한 계획들은 각자 자신의 특색을 갖추고 있으며 상호연계되어 적지않은 지방에서는 이미 거의 완벽한 체계를 갖추고 있다.

(4) 실시단계

1990년 많은 지구들이 국토계획 수립을 완료하였고 이에 따라 이들 지 구들은 계획의 실시단계에 진입하게 되었다. 각 지구의 국토계획의 실시 를 위한 탐색과정은 다음과 같은 몇가지 유형의 과정을 거쳤다.

① 국민경제 및 사회발전 중장기계획 등 관련계획에 포함시켰다. 이것 은 중국의 현행 계획체제에서 국토계획을 실시하기 위한 필수적인 과정이 다. 각 지구의 국토계획의 내용중 많은 부분이 8차5개년계획과 10년 계 획요강, 또는 기타 계획에 포함되어 단계적으로 시행되었다.

② 중요한 문제와 건설항목에 대한 부문별 연구와 논증을 시도하였다.

국토계획은 내용범위가 광대하고, 장기간에 걸친 계획이므로, 효율적으로 국토계획을 실시하기 위해서는 계획수립이 완료된 후 그중 중요한 문제와 건설항목에 대해서는 심층적인 연구와 논증작업이 필요하다. 건설항목의 순조로운 추진을 위해서는 실시대책과 방안을 보다 구체화 하므로써 실현 가능성을 제고하여야 한다. 甘肅省, 湖北省, 河南省, 山東省 등이 이같은 작업을 추진하였다.

(37)

③ 자연자원에 대한 계획적 관리를 시행하였다. 자연자원의 합리적 개 발이용은 국토계획의 중요한 내용이다. 최근에 각 지방은 토지이용, 지질 탐사, 환경보호 관련내용을 국민경제 및 사회발전계획에 포함시켰으며, 수 자원이 부족한 북방 3省 7市의 수자원의 수급관리계획을 시행하였으며, 수자원 수급계획을 국민경제 및 사회발전계획의 내용으로 포함시켰다.

④ 국토개발정비기금(國土開發整治基金)을 창설하여, 국토계획을 실시하 기 위한 재원을 마련하였다. 山東省 計委는 1990년 중국의 지방정부중 처음으로 국토개발정비기금을 창설하였으며, 그후 江西省, 湖北省, 內蒙古 自治區, 福建省, 北京市 등도 국토개발정비기금을 창설하여 국토계획의 실 시에 이용하였다.

⑤ 국토개발정비지역의 선정 및 실험적 운영이다. 國家計委 국토국은 서로 다른 유형의 12개지구를 선정하여 개발정비 실험을 하였다. 또한 성,자치구,직할시 정부들도 당지 국토계획에 근거하여, 적은 투자, 빠른 효 과, 대표성과 시범성이 있는 소유역, 소구역, 소항목을 국토계획 실험지구 로 선정하였다. 이러한 지역들에 유상사용방식에 의하여 국토개발정비기 금을 투입하여 좋은 성과를 거두었다. 예를 들어, 산동성 국토국은 1988 년 약 4년의 기간동안 62개의 실험 국토개발정비항목에 약 750만元을 투 입하였다.

⑥ 입법 추진이다. 지방에 따라서는 국토계획의 권위를 높이고 계획의 실시를 보장하기 위하여, 국토계획에 대한 정부의 심사비준, 인민대표대회 에서의 토론 및 통과 등의 절차를 정하거나, 국토개발정비조례를 제정하 고 있다. 예를 들어 山東省, 河南省, 江西省, 湖南省의 성정부는 성내 전 市,縣지역의 국토계획을 심사・비준하고 있으며, 湖北省 荊州지구의 11개 市,縣 국토계획은 이미 당지 인민대표대회 토론을 거쳐 통과되었고 정부 가 공포하여 시행하고 있다. 또 安徽省과 湖南省은 안훼이(安徽) 북부지 역 국토개발정비규정 과 후난(湖南) 서부 土家族・苗族자치주 국토개발정 비조례 를 비준・집행하고 있다.

(38)

3. 거시적 경제배치와 지역간 협조발전 전략4)

1) 거시적 경제배치전략의 주요 내용

거시적 경제배치의 목적은 단기적 이익과 장기적 이익, 국부적이익과 총체적 이익을 명확히 구분・처리하여 경제효율과 사회효율, 그리고 환경 효율간의 협조와 통일을 촉진하여 거시경제의 효율을 극대화하는 데 있 다. 이러한 근거하에 거시적 경제배치의 주요내용은, ①경제발전축의 배 치, ②경제핵심지구의 배치, ③중점산업지구의 배치, ④주요 건설항목의 배치의 4개 항목으로 이루어진다.

(1) 경제발전축의 배치

경제발전축은 경제배치축이라고도 부를수 있다. 전국적 차원에서 1급 경제축이라 할수 있는 것은 연해축(沿海軸)과 연장강축(沿長江軸) 두가지 가 있다. 연해축은 주로 해양수송축(근해지역 철도와 도로망 포함)에 의 지하고 있으며, 연해지역 도시들로 구성되어 동북, 화북, 화동, 화남의 4개 경제구를 유기적으로 연결시키고 있다. 한편, 연장강축은 주로 장강의 내 륙수운축(연강지역 철도와 도로망 포함)에 의지하고 있으며, 연강도시들로 구성되어 동부,중부,서부 경제지대의 화동,화중,서남 경제구를 연결시키고 있다. 연해축은 80년대에 실시된 연해발전전략과 관련정책의 지원하에 급 속한 발전이 이루어졌으며, 경제특구-개방도시-개방구 위주의 외향형 경제 구역이 형성되었으며, 중국의 경제발전 실현을 위한 제1단계 전략지역이 라 할수 있다. 한편, 연강축은 90년대 및 다음 세기초까지 중국 경제발전 전략상 주력지구의 하나이다. 이지역의 발전은 중국의 지역간 경제의 협 조발전이라는 측면과 함께 소강(小康)상태 도달이라는 중국의 제 2단계 전략목표의 실현과도 연관된다.

2급경제발전축이라 할수 있는 것도 두가지를 꼽을수 있는 데, 그 하나 는 京廣철도(베이징-광저우)축으로서 華北, 중남경제구를 연계시키고 있다.

4) '地區經濟的合理布局與協助發展硏究 , 國家計劃委員會國土開發與地區經濟硏究所, 1991-97 年 課題 報告選編 , 1997.12, p .16-21

(39)

또 다른 하나는 렌윈강(連云港)-란저우(蘭州)-신쟝(新疆)철도축으로서 화동, 화북,화중,서북 경제구를 관통하며 연결시키고 있으며, 중앙아시아와 유럽 을 연결하는 아시아-유럽 대륙교5)의 주요 구성부분이다.

따라서 남북 방향의 주요한 경제축은 1급축인 연해축과 2급축인 京廣철 도축이며, 동서 방향의 주요 경제축은 1급축인 연장강축과 2급축인 렌윈 강-란저우-신쟝철도축으로 동부,중부,서부지역 경제의 협조적 발전을 위한 전략적 거점이기도 하다. 이같은 2종2횡의 4개축이 중국의 거시경제배치 의 기본골격을 이루고 있다.(<그림 2-2> 참조)

그밖에 중국정부의 전국 각 지역경제의 협조발전을 추진한다는 정책적 측면에서 상대적으로 보다 낙후된 지역에서 또 다른 두 개의 축이 서서히 형성될 것으로 전망된다. 그 하나는 1997년 개통된 京九철도(베이징-홍콩 구룡반도)축이다. 京九철도의 개통으로 상대적 경제낙후지역인 중국 동중 부지역의 발전을 촉진시킬 수 있는 유리한 기반이 마련되었으며, 화북,화 동,화남지구의 경제연계 강화를 위한 획기적 통로가 제공되게 되었다. 또 다른 하나의 축은 南昆(난닝-쿤밍)철도축이다. 南昆철도는 자원이 풍부한 서남지구의 가장 중요한 출해통로이며, 철도연변지구는 전형적인 낙후지 역으로 중국 전국 빈곤인구의 1/ 4(약 1,500만인)이 이곳을 생활터전으로 삼고 있다. 南昆철도의 개통은 서남지구의 개발과 개방의 촉진에 지대한 작용을 할 것이며 철도연변지역의 빈곤탈피를 위한 매우 유리한 조건을 제공하게 될 것이다.

(2) 경제핵심지구의 배치

경제핵심지구란 일정한 지역범위내에서 하나 혹은 수개의 중심도시로 형성된 경제발달지구를 가리킨다. 이같은 경제핵심지구는 지역경제에서 차지하는 비중이 비교적 크고(일반적으로 30%이상), 집적이익의 효과 등 으로 해당지역 및 배후지역 경제를 주도하여 지역경제 발전의 경제심장

5) 대륙교란 대륙을 연결하는 철도(lan d bridge railway)라는 의미이며 중국횡단철도(Tran s China Railway:TCR)라고도 부른다.

참조

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