1. 토지정책
1) 도시토지 사용제도 개혁의 배경과 추진과정
1978년말 이후 경제체제 개혁이 추진되면서, 토지부문에서는 국가소유 (全民所有)인 도시토지의 사용권을 소유권으로 부터 분리하여 私有化・商 品化하는 정책이 추진되었다. 즉 원래의 계획경제체제하에서 無償,無期 限,無流通의 3無의 토지사용제도를 有償,有期限,有流通의 3有의 제도로 개 혁하였다. 이에 따라 도시토지의 사용권이 분리되어 사유상품화되었다.
토지사용제도 개혁에 대한 요구는 도시지역의 경제건설과 기반시설건설 자금의 부족문제로 부터 제기되었다. 즉, 장기간에 걸친 도시토지의 無償 행정배분제도는 도시기반시설 건설자금의 심각한 부족문제를 야기시켰으 며, 도시서비스시설의 기능을 떨어뜨렸다. 이에 따라, 중국정부는 도시건 설자금 부족문제를 완화하기 위한 재정수입 증대방안으로서 토지의 유상 사용방안을 모색하게 되었고 토지사용비를 징수하게 되었다.
도시토지사용제도의 개혁이 추진되면서, 토지사용비 및 관련조세의 징 수에 의한 중앙 및 지방정부의 재정수입이 대폭 증가하고 있다. 반면에 토지의 소유권과 사용권이 분리되면서 토지사용권의 관리문제와 토지사용 수익의 배분문제가 야기되고 있다.
토지사용제도 개혁을 위한 이론적 준비작업은 엥겔스와 레닌의 토지소
유제와 지대에 관한 다음과 같은 언급을 재인용・해석하면서 부터 시작되 었다.
土地私有制의 소멸이 地代의 소멸을 요구하지는 않으며, 地代는 그 형 식을 바꾸어서 사회로 지급되어야 한다. (엥겔스)
토지가 국가소유로 귀속된다 함은 국가정권기관이 地代를 징수할 권리 를 획득한다는 말이며, 국가정권이 전국 공통의 토지의 점유와 사용에 관 한 규정을 제정하는 것이다. (레닌)
중국의 도시토지 사용권시장은 거래단계에 따라 1급토지시장과 2급토지 시장으로 구분된다. 1급土地市場은 국가가 제 1차 토지사용자에게 토지 사용권을 유상양도하는 과정으로, 토지소유자가 공급을 독점하는 國家獨 占市場이다. 이는 국가가 지대의 수취를 통하여 토지소유권을 실현하기 위한 것이다. 2급土地市場은 국가가 土地使用權을 有償讓渡한 후에, 土地 使用權을 취득한 자와 土地使用權 수요자간에, 土地使用權의 재양도행위 가 반복되는 市場을 의미한다. 2급토지시장에서는 土地使用權을 포함한 부동산의 매매, 대여, 저당, 주식화, 교환 등의 市場거래행위가 행해진다.
1급시장에서 국유토지의 사용권을 토지사용자에게 유상양도하는 방식 은, 한국에서 국공유지를 매각하는 방식과 상응된다. 즉, 협의, 공개입찰, 경매의 3가지 방식이 있다. 그러나 1급土地市場에서는 수요와 공급이 일 방향의 종적관계로만 형성된다. 2급토지시장은 그러한 1급토지시장의 한 계를 보완하고 토지자원의 횡적유통을 촉진시키는 기능을 담당한다.
2급土地市場에서의 土地使用權 재양도의 거래형식은 다양하며, 이를 유 형화해 보면 다음과 같다.
①부동산개발공사가 土地使用權을 취득한 후, 기반시설을 건설하여 일 정 수준의 사용조건을 갖춘 후, 그 土地使用權을 토지이용단위에게 다시 재양도하는 경우, 또는 부동산개발공사가 건축공사 까지 완료한 후, 건물 사용자에게 土地使用權을 함께 분양하는 경우
②土地使用權者가 자신이 소유한 土地使用權의 가치를 주식화하여, 다 른 합영자와 함께 건축공사에 투자한 후, 건물이 준공된 후 주식에 비례
하여 건축면적을 분할,소유하는 경우
③건설중인 부동산을 미리 분양하거나, 건설후 임대하는 경우
④기업합병중 土地使用權이 합병되는 경우
⑤기업이 대출받고자 저당한 부동산을 대출권자가 처분할 때 土地使用 權의 재양도거래가 포함된 경우
⑥원래 계획경제체제하에서 행정적으로 무상배분된 토지가 市場에 진입 되어 거래되는 경우이다.
토지사용권 거래행위 및 거래시장이 형성됨에 따라 토지와 관련된 각 행위주체의 인식과 행위에도 일련의 변화가 발생하였다. 즉, 각 행위주체 는 자신의 이익을 도모하게 되었고, 그 행위에 상응한 변화가 발생하게 되었다. 이에 따라 정부도 각 행위주체의 행위규범을 담고, 토지자원의 이용효율을 제고할 수 있는 새로운 정책을 추진해야 될 필요성에 직면하 게 되었다.
중국의 도시토지의 소유권과 사용권 관계의 주요 특징은 다음과 같다.
① 토지사용권의 분리 및 상품화에 관계없이, 도시토지의 소유권은 국 가소유를 견지한다. 이는 두가지 뜻을 내포한다. 하나는 국가가 素地에 대한 소유권을 유지한다는 것과, 또 하나는 국가는 素地를 전민소유제나 집체소유제 단위 또는 개인과 외국상인, 외자기업에 양도하여 사용토록 하고, 사용기간이 만료된후 素地와 투자된 시설 및 건축물을 무상으로 국 가에 귀속시킨다는 것을 의미한다.
② 토지사용권의 양도기간내에 각 경제행위주체는 법에 따라 다양한 방 식으로 토지를 가공하고 건축물을 구축하므로, 素地의 소유권 주체는 단 일하나 소지에 설치・건설된 시설물이나 건물의 소유권 주체는 다원적이 될 수 있다.
③ 부동산 3요소의 사용권의 주체는 일치한다. 즉 토지를 개량하거나 건축물을 구축하려면 반드시 우선적으로 토지의 사용권을 확보하여야 한 다.
④ 국가로 부터 토지사용권을 획득한 자는 다시 제 3자에게 토지사용권 을 재양도, 임대, 저당할 수 있다. 이 경우 새로이 취득한 토지사용권의 기한은 前사용권자가 사용한 기간을 제한 잔여기간이 된다. 토지사용권 의 양도 만기일이 되면, 토지사용권과 함께 토지위의 건축물과 인공구조 물의 소유권은 법에 따라 국가에 환수・귀속된다.
도시토지의 소유권 및 사용권의 이동형태는 대체적으로 다음과 같다.
① 국가에 의한 도시 토지사용권의 유상・유기한 양도이다. 중국에서 도 시토지의 사용권은 1987년 하반기 부터 양도되기 시작해서 현재는 전국 대부분의 도시지역으로 확대되었다. 토지사용권 양도의 최대의 특징은 토지소유자인 국가가 토지사용권을 토지소유권으로 부터 분리하여, 토지 사용자에게 일정기간 유상으로 대여한다는 것이다. 토지사용자는 계약후 60일 이내에 토지양도금 전액을 지급한 후에야 규정에 따라 토지사용권 취득수속을 밟을 수 있다. 토지양도금은 재정에 편입되어 중앙과 지방간 에 일정 비율로 분배되어, 주로 도시건설과 토지개발에 사용된다. 양도방 식에는 수의계약, 공개입찰, 경매가 있다. 토지사용권 양도의 최대 기한 은 주택용지 70년, 공업용지 50년, 문화,교육,위생,과학기술,체육용지 50년, 상업,위락용지 40년 등으로 구분된다. 최장 양도기간은 각 용도별 건축물 의 감가상각률과 부동산 가치의 변동에 근거하며, 양도기간 만료후에는 토지사용권과 함께 토지위의 건물도 무상으로 국가에 귀속한다는 전제하 에 정하였다.
② 토지사용권의 재양도이다. 즉, 국가로 부터 토지사용권을 양도받은 자가 그 토지사용권을 다시 재양도 하는 것이다. 국가로 부터 토지사용 권을 취득한 자는 양도기한내에 토지사용권의 전부 또는 일부를 타인에게 매각, 임대, 교환, 증여, 상속 등의 방식으로 재양도 할 수 있다. 토지사 용권의 이전시 양도계약서와 등기서류상에 명시된 권리와 의무도 자동적 으로 함께 이전된다. 따라서 토지사용권을 재양도 받는 자는 토지사용권 리증을 수령하는 외에 양도계약서와 등기서류상에 규정된 개발행위를 이
행하여야 한다. 지상의 건축물과 기타 부속물의 소유권이 이전될 때에는 그 범위내의 토지사용권도 자동적으로 이전된다. 건축물을 분할하여 소 유권을 이전하는 경우에는 각 지분 소유자가 그 건물지분과 동일한 비율 로 분할된 토지의 사용권을 갖는다. 토지사용권의 이전과정중에 토지가 치가 증가하면 정부 주관부문은 실제증액분중 일정한 비율을 징수할 권리 가 있다.
③ 토지사용권의 임대이다. 토지사용권을 취득한 자는 토지의 사용권 과 지상의 건축물 및 기타 부속물을 제 3자에게 임대료를 받고 임대할 수 있다. 임대된 토지에 대한 개발과 이용은 반드시 양도계약 규정에 따라 야 한다. 또 실질적인 토지의 개발과 이용과 관계없이 오직 토지사용권 만을 중개하는 행위는 금지하고 있다. 즉 부동산의 개발과 경영에 종사 하는 자는, 토지사용권을 취득한 후 반드시 토지에 대해 계획대로 개발과 건설, 용지정리 및 급배수, 전기, 난방, 교통통신 등의 공공시설을 건설한 후에야 비로소 토지사용권을 이전할 수 있다.
④토지사용권의 저당이다. 토지사용권을 취득한 자는 토지사용권을 은 행이나 기타 금융기관에 대출이나 채무에 대한 저당으로 설정할 수 있다.
이 경우 토지사용권의 저당기간은 토지사용권 양도계약으로 정한 토지사 용권 양도기한을 초과할 수 없으며, 기타 토지사용권 저당에 관한 계약내 용도 토지사용권 양도계약 내용을 벗어날 수 없다.
⑤ 행정배분방식에 의하여 무상분배받은 토지의 이전, 임대, 저당이다.
이전의 행정배분 방식에 의하여 무상으로 배분받은 토지를 사용하고 있는 토지사용자가 지상건축물과 기타 부속물에 대한 합법적인 계약증명서를 가지고 있을 경우, 국가와 양도계약을 체결하고 토지사용권 양도금을 추 가로 내거나, 임대,저당으로 인한 소득수입을 양도금으로 납부하고 난후에 는 토지사용권과 건축물을 유상으로 이전, 임대, 저당할 수 있다.
⑥ 집체소유토지의 국유토지로의 전환이다. 국가가 공공사업의 실시를 위하여, 농촌의 토지를 징용하면 집체소유인 농촌의 토지는 도시토지소유 제인 전민소유로 전환된다. 이러한 전환은 계약에 의한 것이 아니라 국