1. 중국의 농경지 보호정책
최근 중국에서 농경지보호와 관련된 논의는, 다음 두가지 측면의 문제 를 중심으로 전개되고 있다. 첫째는 공업화, 도시화에 따른 비농업용 토 지수요의 급격한 증가에 따른, 농경지의 비농업용토지로의 전환을 방지 또는 최소화하자는 것이다. 둘째는 아직도 지속되고 있는 사막화로 인한 농경지 잠식을 식수, 조림 등의 방재대책을 통하여 방지하자는 측면이다.
이하에서는 우선 전자의 문제를 다루고, 뒤이어 사막화문제도 고찰하고자 한다.
중국정부의 발표나 토지관련 자료에는 인구는 많고 토지는 좁다(人多 地小) 라는 문구가 매우 빈번히 등장한다. 12억이라는 인구를 고려할 때, 서부와 북부의 사막과 황무지를 제외한 중국의 가용토지면적은 좁은게 사 실이다. 중국의 역대 통치자들에게 가장 중요한 과제가 되었던 치수(治 水)문제도, 많은 인구의 식량확보를 위해서는, 홍수의 피해를 두려워 하면 서도, 장강, 황하 등 큰강 유역의 땅을 포기할 수 없었던데에 기인한다고 할 수 있다. 많은 인구를 부양하기 위한 식량확보는 현재의 중국정부에 게도 가장 중요한 과제라고 할 수 있다. 즉, 개혁개방이 본격화 되면서, 도시토지의 사용권이 상품화되고, 공업화와 도시화가 급속히 진행되면서, 중국 토지정책의 대상이 변하고는 있으나, 농경지 보호 및 확대를 위한 중국정부의 정책의지는 확고부동하다 할 수 있다.
그렇다면, 급속한 경제성장과, 공업화와 도시화가 진행되면서, 급증하고 있는 비농업용 토지에 대한 수요에, 중국정부는 어떻게 대응할 것인가?
이글에서는 최근 중국의 농경지 보호정책상 고려되고 있는 주요문제와 향 후 정책방향을 살펴 보고자 한다.
1) 비농업용 토지수요의 급증과 농경지 보호
개혁개방 이전에는 중국의 토지정책은 농업용토지가 주대상이었으며, 토지정책의 가장 중요한 목표는, 춥고 배고픈 문제의 해결(溫飽)을 위한 농업용 토지의 보호 및 확장이었다. 그러나 개혁개방정책이 본격적으로 추진되어, 경제가 급속히 발전하고 있는 1980년대 이래, 공업, 주거, 위락 서비스용 등, 비농업용 토지에 대한 수요가 급증하고 있다. 이에 따라 토 지정책의 주요관심도 경제활동에 필요한 비농업용 토지의 공급과정에서, 농경지의 잠식을 방지 및 최소화하는데에 집중되어 있다.
중국은 이제 겨우 공업화와 도시화의 초기단계를 지나고 있다. 아직까 지 전체 산업중 농업이 차지하는 비중이 매우 높다. 1994년말 통계를 보 면, 중국 총인구중 농촌인구의 비율이 71.4%이다. 그러나 최근에는, 경제 발전에 수요되는 비농업용 토지의 수요가 급증하고 있다. 이러한 객관적 조건하에서 농경지를 보호한다는 것은 매우 어렵고 복잡한 과제이다. 경 제발전을 위해서는 비농업용 토지의 공급과 건설을 동시에 추진해야 하기 때문이다. 결국 개간에 의한 농경지의 확대 가능성은 한계가 있기 때문 에, 기존의 농경지를 최대한 보호하여야 하며, 그러한 틀속에서 비농업용 건설용지의 공급을 추진해야 한다는 쪽으로, 의견이 모아지고 있다. 즉 토지자원의 절약 및 집약적 이용을 통하여 토지이용의 효율성을 높이는 것만이, 식량생산과 건설이라는 문제에 동시에 대응할 수 있는 유일한 방 법이 될 수 있다는 것이다.
여기서 우리의 관심을 끄는 점은, 중국 토지정책의 무게중심이 식량확 보를 위한 농경지보호에 있다는 점이다. 즉, 식량의 자급자족은 국가를 유지하기 위한 토대로서 다른 어떤 것과 비교우위를 논하거나 대체할 수
없는 기본적인 문제라는 것이 중국 정부의 일관된 입장이라는 점이다.
최근까지 중국정부는, 농경지 점용 및 전용에 대한 심사허가, 기본농지 보호, 황무지 개간 등의 절차들을 제도화하여, 상당한 성과를 거두었다.
그러나 아직도 맹목적인 개발로 인한, 무질서한 농경지의 점용 및 전용이 행해지고 있다. 특히 최근에 각 지방별로 경쟁적으로 설치하여, 난립한 개발구 내에, 맹목적으로 상업 및 주거용 토지가 개발되면서 매우 심각 한 문제들이 초래되고 있다. 즉 농경지가 대량 감소하는 외에 토지시장 내의 대량의 토지가 공급과잉으로 활용되지 못하고 방치되어 있다. 중국 국가토지관리국은 각 지방을 대상으로 한 조사결과에 따라, 정도의 차이 가 있을 뿐 중국내 각 省, 區, 市 등에서, 난개발과 이후의 유휴토지 과다 방치현상을 심각한 문제로 지적하고 있다. 더구나 이러한 현상은, 최근까 지 식량생산량이 증가추세를 보이고 있던 省과, 특히 연해지구의 경우, 더 욱 심각한 것으로 나타났다. 따라서 향후 농경지 잠식을 최소화하기 위 해서는, 토지의 집약적 이용이라는 원칙하에, 이같은 유휴토지를 충분히 이용하여야 한다고 밝히고 있다.
2) 농경지 잠식의 현황과 문제
중국에서 최근의 농경지잠식에 관한 문제와 사례는 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 지방정부의 입장에서는, 농경지를 보호하는 것 보다는 비 농업용 건설사업을 추진하는 것이 더 많은 이익을 보장받을수 있다는 점 이다. 따라서 많은 지방정부들이 농경지 보호 보다는 비농업용 토지개발 을 위해 노력하고 있다. 그들 사이에는 농업은 여타 개발 및 건설사업 을 추진하는 것만 못하며, 경지를 보호한다는 것은 낙후를 보존한다는 것 이라는 인식이 팽배해 있다. 예를들어 모지역의 경우는, 토지총면적이 1.7만㎢인데 각 市,縣의 시가지개발계획 면적이 이미 9,500㎢에 달하고 있 다. 중국의 관계기관의 통계에 의하면, 八五計劃 (1991-95)기간중 중국 남 부 각성에서 감소된 논의 총면적이 약 4,000만畝(약 26,667㎢)에 달한다.
둘째, 대량의 유휴토지가 방치되어 있는 현황하에서도, 농경지의 비농업
용토지로의 잠식이 계속되고 있다. 특히 일부 연해지구에서는 유휴개발 토지의 발생이, 1992년 이후 경기과열에 대한 국가의 거시적 경제조정정 책의 결과, 비농업용 토지의 수요가 줄었기 때문이라고만 인식하고 있다 는 점이다. 이러한 지방들은 유휴토지가 대량 방치되어 있는 상황하에서 도 계속 농경지 전용계획을 수립, 신청하고 있다.
세째, 토지관련 위법행위중 지방정부에 의한 농경지 전용행위가 가장 심각하다는 점이다. 일부 縣,市정부의 장들은 농경지의 전용 또는 토지관 리에 관한, 월권적 결정을 내리고 있다. 더구나 국가기관에 의한 감사를 기피하거나 허위보고의 사례도 있다. 예를 들어 남부의 어떤 省에서는 1992년초 부터 94년말 까지 3년간 농경지의 실제 감소량은 820㎢였으나, 상부기관에 보고된 수자는 388㎢이었다.
네째, 일부 지방에서 진행되고 있는 골프장 등 대형 위락시설건설을 위 한 농지전용사례이다. 이러한 경향에 조기대처하지 않을 경우, 또 다시 새로운 농지전용붐이 일어날 것을 우려하고 있다.
3) 향후 정책대응방향
올해부터 시작되는 9차 5개년계획(이하 九五計劃:1996-2000)과 2010년 까지의 15년 장기 구상에서는 식량생산을 지속적으로 증가시켜서, 2000년 에는 식량생산량 4,900-5,000억kg의 목표를 설정하고 있다. 따라서 국가 토지관리국은 九五計劃 기간내에 비농업 건설 및 자연재해로 인한 농경 지의 훼손량이 새로 개간되는 농경지의 총량 이하가 되도록 하여야 한다 는 정책목표를 설정해 놓고 있다. 1995년에 열린 중국공산당 14차 五中 全會 에서는, 경제성장방식을 조방형에서 집약형으로 전환한다고 결의하 였다. 따라서 토지이용방면에서도 비농업용토지 공급총량의 한계를 설정 하여, 농지의 비농업용도로의 전환을 억제하고, 각 지방정부에 토지의 집 약적 이용을 위한 보다 적극적인 노력을 촉구한다는 것이다. 그러한 목 적하에 다음과 같은 시책들이 고려되고 있다.
① 철저하게 계획에 따라 토지를 공급한다. 八五計劃 기간중 계획 보
다 초과하여 농경지를 잠식한 지방은, 비농업 건설을 위한 농경지 전용신 청기회를 제한하며, 九五計劃 기간에는 비농업 건설을 위한 농경지전용 을 허가 하지 않는 것을 원칙으로 한다. 단 국가적으로 필요한 중점투자 사업은 토지관리국이 사업의 성격 등을 검토한 후 농경지의 전용한도량을 해당 지방에 지표로 하달하며, 지방정부가 특별히 필요하다 여기는 사업 은, 해당 지방정부가 국가토지관리국에 농경지전용한도 지표를 신청하여 야 한다. 기타 일반 사업항목은 기존 도시내 유휴지를 활용하거나 황무 지를 개간하여 추진하여야 한다.
② 도시내 시가화지역의 확산을 억제한다. 九五計劃 기간에는 대도시 내에서 시가화지역의 확대를 원칙적으로 불허한다. 대도시에서 특별히 대규모 농경지 잠식이 요구된다고 판단될 경우에는, 해당 시정부가 국가 토지관리국과 건설부를 거쳐, 국무원의 허가를 받아야 한다.
③ 소도시 건설시 요구되는 비농업용토지와 주거용지의 총량은, 새로 개간되는 농경지의 총량 이하이어야 한다. 새로이 개발되는 소도시는 배 후 도시와 원래의 농촌취락을 재개발하거나, 황무지를 개발하여 건설하고, 농경지의 잠식을 최소화한다.
④ 호화별장이나 위락용시설 건설을 위한 농경지 잠식을 금한다. 九 五計劃 기간에는 호화아파트, 별장, 골프장 등, 각종 위락시설용 토지공급 을 중지한다. 이미 허가된 사업에 대해서도 재검토하여, 아직 유휴지 상 태로 있는 항목은 허가를 철회한다. 또한 개인주택용지 규모의 상한선을 정한다.
⑤ 비농업용도 유휴토지에 대한 재조정 및 회수를 제도화한다. 비농업 용 유휴토지가 대량으로 방치되어 있는 지방정부에 대해서는 신규 농경지 전용 허가를 금지한다.
⑥ 농경지보호업무와 지방정부 행정책임자의 책임관계를 강화한다. 즉, 전국 각 지방정부의 농경지보호 및 토지관리상황에 관한 국가토지관리국 의 조사결과를 국무원 인사에 반영한다.
⑦ 농경지 훼손자를 법에 의하여 처벌한다. 농경지 보호를 위한 제도