국가균형발전을 위한 지역개발투자재원 확보방안 연구 Intergovernmental Fiscal Transfers for
Balanced Regional Development
국토연 2005-26 ․ 국가균형발전을 위한 지역개발 투자재원 확보방안 연구
글쓴이․이동우 김상욱 정윤희 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 12월 20일 / 발행․2005년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
값․6,000원 / ISBN․89-8182-355-3 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2005, 국토연구원
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국토연 200526
국가균형발전을 위한 지역개발 투자재원 확보방안 연구 Intergovernmental Fiscal Transfers for
Balanced Regional Development
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이동우․김상욱․정윤희
연 구 진 연구책임 이동우 연구위원
연구진 김상욱 연구위원 정윤희 연구원
연구심의위원 진영환 부원장 (주심) 박상우 선임연구위원 박재길 연구위원 이원섭 연구위원 외부심의위원 변창흠 세종대학교 교수
류양훈 국가균형발전위원회 과장
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
국토의 균형있는 발전은 수십년 동안 이어온 국가적 숙원이다. 1963년에 제정 된 국토건설종합계획법을 그 효시로 본다면 40년 이상이 경과하였다. 1972년에 수립된 제1차 국토계획(1972-1981)에서 2000년의 제4차 국토계획(2000-2020)에 이르기까지 국토계획만 4차례 수립되었다. 그러나 주지하는 바와 같이 국토의 불 균형은 계속 심화되어 왔다. 예를 들어 수도권인구가 전국인구에서 차지하는 비 중을 보면 1960년 21%에서 1970년 28%, 1980년 36%, 1990년 43%, 2000년 46%, 그리고 2004년 말 현재 48%로 꾸준히 증가하여 왔다.
국토계획의 수립 등 균형발전을 위한 다양한 노력에도 불구하고 이처럼 불균 형이 심화되어 온 데는 여러 가지 원인을 생각할 수 있다. 첫째는 예측의 실패이 다. 우리나라의 수도권 집중속도는 어느 나라에서도 전례를 찾아 볼 수 없을 만 큼 빠른 속도로, 그리고 오랫동안 지속되고 있어서 계획가나 정부가 이를 사전에 예측하기는 용이한 일이 아니다. 둘째는 대응수단의 미흡이다. 수도권에 공장이 나 대학을 못 짓게 하고, 지방에는 산업단지를 만들어 주는 정도의 정책으로는 수도권 집중과 지방의 활력저하를 막기에 역부족이었다는 것이다. 그동안에도 이런 지적이 없었던 것은 아니나 대응을 주저하는 사이에 불균형은 계속 심화되 어 온 것이다.
참여정부가 추진하고 있는 행정중심복합도시 건설, 공공기관의 지방이전과 혁 신도시 건설 등의 시책은 국가 균형발전을 위한 일종의 충격요법으로 볼 수 있 다. 수도권 입지규제와 지방이전 기업에 대한 인센티브 부여, 지방에 대한 사회 간접자본 확충, 분권화를 통한 지방의 행․재정 자립성 제고 등의 원론적인 처방 만으로는 문제 해결이 곤란하기 때문에 보다 직접적이고도 획기적인 조치가 요 구되었던 것이다. 그러나, 이러한 충격요법은 균형발전을 위한 필요조건이기는 하지만 충분조건은 아니다. 일시적 효과는 기대할 수 있지만 장기적으로 균형발 전을 담보하는 것은 아니다. 진정한 균형발전을 위해서는 행정중심복합도시와 혁신도시 등 단기적이고 직접적인 분산정책과 더불어 장기적인 관점에서 국토의 균형 발전을 뒷받침할 수 있도록 하는 국정시스템이 형성되어야 한다.
본 연구에서 다루고자 하는 지방 지자체의 재정능력 확충은 국토 균형발전을 위한 장기적이고도 본질적 과제 중의 하나이다. 분권화가 시대적 화두로 대두되 고 있지만, 재정권한의 일방적 지방 이양은 지역간 재정격차를 확대시킬 개연성 이 크다. 따라서 분권화와 더불어 재정력의 지역간 균형을 담보할 수 있는 제도 적 장치가 강구되어야 한다. 행정중심복합도시와 혁신도시로 상징되는 시설 및 기능의 분산정책과 더불어 지자체간의 재정력 균형이 달성되면, 국가 균형발전 을 위한 기본적 국정시스템은 갖추어지는 셈이다.
본 연구를 수행한 이동우 연구위원, 김상욱 연구위원, 정윤희 연구원에게 수고 하였다는 말을 전한다. 본 연구 결과가 국토의 균형발전을 위한 정부의 정책방향 결정에 실질적인 도움이 되기를 기대한다.
2005년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
국가균형발전을 위한 중앙정부의 정책방향을 한 마디로 표현하면 지역간 발전 기회의 균등화에 있다. 기회의 의미에 대해서는 다양한 견해가 있을 수 있으나, 지자체의 입장에서 재정력만큼 절실한 기회는 없을 것이다. 그러나 주지하다시 피 수도권을 제외한 대부분의 지방자치단체들은 자체수입의 부족으로 지역개발 에 많은 애로를 겪고 있다. 시․도별 재정자립도를 보면 서울특별시만이 100%에 가까울 뿐, 광역시지역은 대체로 60~75%, 경기도를 제외한 도지역은 20~40% 수 준에 머물고 있다. 경기도지역의 2004년 재정자립도는 78.8%로서 지방 광역시보 다 높다.
국가균형발전을 위하여 중앙정부가 재정력이 취약한 지자체의 지역개발 투자 재원을 지원한다고 했을 때 고려할 수 있는 대안은 크게 세 가지이다. 첫 번째 대안으로 생각할 수 있는 것은 지방교부세 증액이다. 지방교부세는 기준재정수입 액이 기준재정수요액에 미달하는 자치단체 등 재정적 결함이 생기는 자치단체를 대 상으로 국가가 교부하는 금액을 말한다. 두 번째 대안으로 생각할 수 있는 것은 국고보조금의 확대이다. 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」에 의하면 국고 보조금은 지방자치단체가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하 거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금을 말한다. 마지막 대안은 국
가균형발전특별회계의 확충이다. 국가균형발전특별회계는 2004년에 「국가균형 발전특별법」이 제정되면서 새롭게 도입된 제도이다. 「국가균형발전특별법」
제30조에서는 “국가균형발전계획의 추진을 재정적으로 지원하고 지역개발 및 지 역혁신을 위한 사업을 지역의 특성 및 우선순위에 따라 효율적으로 추진”하기 위하여 특별회계를 설치한다고 규정하고 있다. 따라서 개념적으로 보면 본 연구 의 목적인 “국가균형발전을 위한 지역개발 투자재원”으로서 가장 적합한 재원이 라 할 수 있다.
국가균형발전특별회계는 우리나라의 고유한 제도이다. 국가균형발전특별회계 가 도입된 이유는 기존의 지방교부세나 국고보조금으로는 균형발전 도모에 한계 가 있었기 때문이다. 그럼에도 불구하고 현재의 운용상황을 보면 논리적 측면에 서 많은 문제점을 내포하고 있다. 본 연구에서는 주로 재원조달의 측면에서 국가 균형발전특별회계의 문제점을 지적하고, 개선방안을 제시하고자 하였다. 본 연 구결과가 국가균형발전특별회계의 제도적 기반을 공고하게 하여 궁극적으로 국 가 균형발전에 크게 기여할 수 있기를 기대한다.
본 연구를 같이 수행한 김상욱 연구위원과 정윤희 연구원의 노고에 감사한다. 그리고 연구의 수행과정에서 많은 조언을 주었을 뿐 아니라 최종원고를 꼼꼼히 검토하여 주신 세종대학교의 변창흠 교수와 본원의 이원섭 연구위원에게 각별한 감사의 뜻을 전한다.
2005년 12월 이 동 우 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서 론
참여정부 들어서 다양한 종류의 국가균형발전 정책들이 추진되고 있으나, 지 방자치단체의 입장에서는 여전히 미흡하다는 느낌을 받을 수 있다. 행정중심복 합도시와 혁신도시, 기업도시 등 거점도시 중심의 분산정책은 파급효과가 일부 지역에 집중될 가능성이 크기 때문이다. 진정한 의미의 균형발전을 위해서는 하 나 하나의 지방자치단체가 자립적으로 성장할 수 있는 재정적 기반이 갖추어 져 야 한다. 그동안의 국가균형발전정책은 거점도시 중심의 분산정책에 치중되어 있어서 지방자치단체의 재정력 확충에는 소홀한 감이 있다.
본 연구는 국가균형발전을 위한 중앙정부의 지역개발 투자재원 확보 방안을 모색하는데 목적을 둔다. 이를 위하여 첫째, 지방교부세, 국고보조금, 국가균형발 전특별회계의 3가지 재정지원제도를 대상으로 국가균형발전을 위한 지역개발 투자재원으로서의 활용가능성을 비교한다. 이를 통하여 지방교부세나 국고보조 금보다는 국가균형발전특별회계를 활용하는 것이 효율적임을 입증하고, 우리나 라의 독특한 지방재정 지원제도로서 2005년에 새롭게 도입된 국가균형발전특별 회계의 위상을 정립한다. 둘째, 국가균형발전특별회계의 재원 확충과 관련하여 현행 재원의 구조적 문제점을 규명한다. 제도의 도입목적 등을 고려할 때 현재와
같이 주세(酒稅)와 각종 부담금 및 타회계 전입금에 의존하는 세입구조는 세입의 안정성 측면에서나 재정운용의 효율성 측면에서 결코 바람직하지 않음을 확인한 다. 셋째, 국가균형발전특별회계의 새로운 재원 확보방안을 검토한다. 특히, 새로 운 목적세가 갖추어야 할 조건으로 원인자부담금 또는 수익자(受益者)부담금 원 칙을 강조함으로써 재정 운용의 경제적 효율성 제고에 기여하고자 한다.
제2장 국가균형발전을 위한 지방재정 지원제도 현황
국가균형발전을 위한 중앙정부의 지방재정 지원제도에는 지방교부세와 국고 보조금, 국가균형발전특별회계의 3종류가 있다. 이론적으로는 일반교부금 (general grants)과 보조금(specific grants)의 2가지가 존재할 뿐인데, 전자는 자금의 사용용도에 제한이 없고 후자는 용도가 제한되어 있다. 지방교부세는 이론적으 로 일반교부금에 속하고, 국고보조금은 보조금에 속한다. 국가균형발전특별회계 는 우리나라의 독특한 제도로서 양자의 성격을 동시에 갖는다.
제2장에서는 우선 이론적 관점에서 일반교부금과 보조금을 중심으로 한 지방 재정 지원제도의 개념을 정리하였다. 그리고, 이와 관련하여 우리나라의 지역간 재정격차 실태를 살펴 보고, 지방교부세, 국고보조금, 국가균형발전특별회계를 중심으로 한 우리나라 지방재정 지원제도의 내용 및 현황을 검토하였다.
지자체의 자체수입과 경비지출을 비교한 결과, 지역간 재정격차가 크게 나타 났다. 지방세수입과 세외수입을 합친 자체수입규모와 경상적경비(채무상환액 포 함)를 비교하면, 강원, 전북, 전남, 경북은 경상적경비보다 자체수입이 부족하고, 충북, 충남, 경남, 제주는 자체수입의 80% 이상을 경상적 경비에 충당하여야 하 는 것으로 나타났다. 반면에 서울과 경기의 경상적경비는 자체수입의 약 30%, 인 천의 경상적 경비는 약 57% 정도로 비교적 여유가 있는 것으로 나타났다.
정부의 재정운용계획에 따르면 지방재정 지원제도 가운데 국가균형발전회계 가 가장 큰 폭으로 성장할 전망이다. 지방교부세는 다소 확대되는 반면, 국고보 조금은 계속 축소될 전망이다.
제3장 국가균형발전의 관점에서 본 지방재정 지원제도의 효과 및 문제점 중앙정부는 그동안 주로 지방교부세와 국고보조금제도 등을 통하여 지역간 재 정력 격차 완화를 위한 정책적 노력을 계속하여 왔다. 제3장에서는 우선 기존 지 방재정 지원제도가 지역간의 재정력 격차에 어느 정도 기여하였는지를 주로 통 계적 수법을 통하여 확인하였다. 그리고 세금이 주로 어디서 걷혀서 어디로 흘러 가는지에 관한 세금흐름 분석을 통하여 수도권과 지방간의 재정력 조정 실태를 파악하였다. 이와 더불어 지방재정 지원과 관련된 국가재정시스템의 변화동향을 살펴 보고 국가균형발전특별회계의 역할 및 문제점을 살펴 보았다.
지난 10년간의 자료분석에 의하면 지방교부세와 국고보조금은 지역간 재정격 차 완화에 상당한 기여를 한 것으로 나타났다. 자체수입의 지니계수는 1992년에 0.398에서 2002년에 0.419로 증가하고 있어 지방세의 편재가 갈수록 심화되고 있 음을 알 수 있었다. 그러나 총세입(자체수입+국고보조금+지방교부세)의 지니계 수는 같은 기간 0.312에서 0.279로 크게 감소하고 있어 정부의 재정지원이 지역 간 재정격차 완화에 크게 기여하였음을 확인할 수 있었다.
국가균형발전을 위한 중앙정부의 지역개발 투자 지원 수단으로는, 지방교부세 와 국고보조금의 역할이 감소되는 반면 국가균형발전특별회계의 위상이 강화될 것으로 예측하였다. 지방교부세는 지자체의 기초적 재정수요 보장을 목적으로 하기 때문에 투자재원 지원에는 한계가 있고, 국고보조금은 그동안 방만하게 운 용되어 왔다는 평가가 일반적이어서 계속 축소 정리될 전망이기 때문이다.
국가균형발전특별회계가 제대로의 역할을 수행하기 위해서는 다음과 같은 구 조적 문제점을 극복하여야 할 것으로 보았다. 첫째, 세입구조의 불안정성이다. 특 별회계의 자체재원인 주세와 부담금(개발제한구역훼손부담금, 과밀부담금, 개발 부담금)수입은 경기에 따라 수입의 변동이 심하다. 둘째, 제도의 목적과 재원 성 격과의 정합성이 모호하다. 특별회계의 핵심재원은 주세(酒稅)로서 세입의 53.5%를 차지하지만 왜 주세(酒稅)가 국가균형발전 목적으로 사용되어야 하는지 명분을 찾기 힘들다. 셋째, 일반회계에 대한 과다한 의존으로 특별회계의 의미가 퇴색되고 있다. 세출예산을 확정해 두고 자체예산에서 모자라는 부분은 일반회
계 전입금으로 채우는 식의 예산 운용은 특별회계의 취지에 맞지 않을 뿐 아니라 예산운용의 불투명성과 비효율성을 초래하기 쉽다.
제4장 국가균형발전을 위한 지방재정 지원제도의 외국사례
국가균형발전을 위한 외국의 지방재정 지원제도를 재원조달적 측면에서 보면 크게 세 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째는 중앙정부가 국고를 지방자치단체 에 교부하는 방식이다. 이 때의 교부금은 용도에 제한이 없는 일반교부금(general grants)이 일반적이다. 둘째는 재정적으로 부유한 지자체가 재정이 취약한 지자체 를 직접 지원하는 방식이다. 이 때의 재원은 지자체의 출연금 또는 분담금이 될 것이다. 셋째는 지방재정 지원 목적의 목적세를 설치하는 방식이다. 이는 미국의 주(州)에서 보편화되어 있는 방식인데 주(州)에 따라 목적세의 과세표준은 다양 하게 존재한다.
제4장에서는 단일국가인 일본, 영국, 프랑스, 스웨덴과 연방국가인 독일, 캐나 다, 미국의 총 7개국을 대상으로 지방재정 지원제도를 살펴 보고 상기 유형별로 시사점을 도출하였다.
첫째, 다른 보완적 수단 없이 중앙정부의 국고에 의존하는 경우에는 교부 목적 과 교부방식을 분명하게 하여야 한다. 캐나다의 형평교부금(Equalization Transfer) 처럼 교부금의 목적이 지역간 재정력의 균등화에 있음을 명시적으로 표현하고 그러한 목표와 연동하여 교부금 규모를 결정할 필요가 있다. 독일의 연방보충교 부금(BEZ) 처럼 州간 1인당 세입의 균등화라는 확실한 목표를 설정해 두는 것도 한 방법이다.
둘째, 지자체의 동의가 전제되어야 하지만 재정적으로 부유한 지자체에 의한 출연금 갹출방식을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 지자체간의 수평적 재정조 정제도는 재정분권화가 진행된 스웨덴, 독일 등에서는 보편화되어 있고 프랑스 에서는 레지옹간불균형시정기금(FCDR)의 형태로 도입되어 있다. FCDR의 기금 규모는 연간 약 6100만 유로(약 732억원)로 크지 않지만, 일드 프랑스 (Ille-de-France)를 비롯한 알사스(Alsace), 론-알프스(Rhone-aples) 등의 부유 지자
대안별 검토결과는 다음과 같다. 첫 번째 대안인 수도권 지방자치단체의 출연 금은 실현될 수 있다면 가장 바람직한 대안으로 판단되었다. 그 이유로는 첫째, 국가균형발전특별회계에의 출연금 납부라는 “부담”를 통하여 궁극적으로 수도 권의 질적 발전이라는 “수익”을 향유할 수 있게 되므로 수익자부담의 원칙에 적 합하고, 둘째, 특별회계의 운용에 참여함으로써, 회계운용의 투명성 및 효율성이 제고될 수 있고, 셋째, 지역격차의 완화로 중앙정부의 재정분권을 촉진할 수 있 으며, 넷째, 수도권 규제시책의 개혁을 앞당길 수 있다는 점 등을 들 수 있다.
두 번째 대안인 목적세 신설과 관련하여서는 수도권 주민의 개인소득세를 과 세표준으로 하는 것이 수익자부담의 원칙이나 공평성, 경제성의 관점에서 적합 할 것으로 판단되었다. 구체적으로는 현재 지방세인 주민세개인소득세할에 부가 세(sur-tax) 형태로 목적세를 부과하는 방안이 건의되었다.
세 번째 대안인 과밀부담금 강화방안과 관련하여서는 부과대상지역을 현재의 서울시에서 과밀억제권역으로 확대할 것과 부과 대상건물의 기준면적(현재 업무 용 건축물은 바닥면적 2만5천㎡ 이상, 판매용 건축물은 바닥면적 1만5천㎡ 이상) 을 대폭 하향조정하는 것이 바람직하다는 결론을 제시하였다. 과밀부담금은 원 인자부담원칙에 입각하고 있으므로 국가균형발전특별회계 재원으로 적합하다.
제6장 결론
결론에서는 연구의 기대효과, 연구의 의의 및 한계, 정책건의와 향후 연구과제, 맺음말 등을 정리하였다. 연구의 기대효과로는 첫째, 규제 위주 수도권정책의 변 화 가능성을 제고시킬 것이라는 점과, 둘째, 혁신도시와 기업도시 등의 국책사업 에 대한 재정적 지원에 기여하게 될 것이라는 점, 셋째, 재정분권을 촉진시키는 계기가 될 수 있다는 점 등을 들었다. 그리고, 정책건의로서 첫 번째 대안인 수도 권지자체의 출연금 방안에 대해서는 서울시장, 인천시장, 경기도지사로 구성되 는 「수도권행정협의회」를 중심으로 구체적 검토를 진행하고, 두 번째 대안인 목적세 신설방안에 대해서는 한국조세연구원, 한국개발연구원, 한국지방행정연 구원, 국토연구원이 공동 참여하는 연구기관 협동연구와 기획예산처, 국가균형
체가 국가균형발전이라는 국가정책에 동참한다는 상징성이 크다. 실제적으로는 프랑스의 수도권인 일드 프랑스가 기금총액의 71.2%를 납부한다.
셋째, 국가균형발전이라는 특수한 목적 달성을 위하여 목적세를 도입하는 방 안도 고려할 만 하다. 미국의 州단위에서는 상당히 보편화되어 있는데 주로 소비 세, 소득세, 자원채굴세 등 세입의 일부를 지방재정 지원목적으로 사용하는 경우 가 많다. 그리고 영국의 사업용 레이트(Non-domestic Rates)도 일종의 목적세로 간주할 수 있다. 사업용 레이트는 사업용 자산에 대한 재산세(국세)인데, 징수된 세금 전액이 인구비를 기준으로 지자체에 환원된다.
제5장 국가균형발전특별회계 재원 확보방안
제5장에서는 제4장까지의 분석 및 조사결과를 바탕으로 국가균형발전특별회 계의 신규 재원 조달방식을 집중적으로 검토하였다. 이를 위하여 제1절에서는 국 가균형발전특별회계 운용의 기본방향을 설정하고, 제2절에서는 신규 재원이 갖 추어야 할 일반적인 원칙과 조건을 살펴 보았다. 그리고 제3절에서는 국가균형발 전특별회계의 신규재원으로 지방자치단체의 출연금, 목적세 신설, 과밀부담금 확충방안 등 3가지 대안을 검토하였다.
본 연구에서 제시한 국가균형발전특별회계 운용의 기본방향은 첫째, 일반회계 의존도를 줄이고 자체재원을 확충하여 회계의 독립성을 유지할 것, 둘째, 재원의 안정적 확보가 가능할 것, 셋째, 국가균형발전에 기여할 것의 3가지로 설정하였 다. 여기에서 균형발전에 기여한다 함은 지원자금이 부유한 지자체에서 가난한 지자체로 이전되어야 함을 의미한다.
신규재원이 갖추어야 할 조건으로는 공평성, 중립성, 경제성의 일반적 조세원 칙 이외에 원인자부담원칙 또는 수익자 부담원칙을 강조하였다. 원인자부담원칙 이라 함은 수도권집중의 원인제공자가 납세하여야 한다는 원칙이고, 수익자(受 益者)부담원칙이라 함은 실제 세금이 국가균형발전특별회계의 재원으로 사용되 어 국가균형발전(또는 수도권인구 안정화)이 이루어졌을 때 이익을 받는 자가 납 세하여야 한다는 원칙이다.
발전위원회, 재정경제부, 행정자치부 등 조세 관련 정부부처 공무원으로 구성되 는 실무작업반(테스크 포스)을 구성하여 검토할 것을 제안하였다. 마지막으로 세 번째 대안인 과밀부담금 확충방안에 대해서는 건설교통부가 주도하여 구체적인 대안 마련이 필요하다고 보았다. 이상의 3가지 대안은 상호 밀접히 관련되어 있 기 때문에 끊임없는 상호 연계를 통하여 최적 대안을 이끌어 내어야 할 것이다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1
2. 연구의 범위 ··· 4
3. 연구의 방법 ··· 6
4. 선행연구 ··· 7
제2장 국가균형발전을 위한 지방재정 지원제도 현황 1. 중앙정부에 의한 지방재정 지원의 개념과 원칙 ··· 15
1) 중앙정부의 지방재정 지원제도 개요 ··· 15
2) 중앙정부에 의한 지방재정 지원의 근거와 일반원칙 ··· 18
2. 우리나라 지방재정 지원제도 현황 ··· 25
1) 지방정부의 지역개발 투자재원 현황 ··· 25
2) 지방교부세제도 ··· 35
3) 국고보조금제도 ··· 42
4) 국가균형발전특별회계 ··· 50
제3장 국가균형발전의 관점에서 본 지방재정 지원제도의 효과 및 문제점
1. 지방재정 지원제도의 지역간 재정격차 완화효과 분석 ··· 55
1) 분석방법 ··· 55
2) 지방세 및 세외수입 세원의 편재실태와 변화 추이 ··· 57
3) 지방재정 지원제도의 지역간 재정격차 완화효과 분석 ··· 58
4) 시사점 ··· 63
2. 시․도간 재정자금 흐름 추이 분석 ··· 65
1) 시도별 재정기여도 분석 ··· 65
2) 시도별 재정사용도 분석 ··· 66
3) 시도별 순재정기여도 분석 ··· 67
3. 최근의 지방재정 지원제도 개혁 동향과 의의 ··· 70
1) 2005년 지방재정 지원제도 개혁의 개요 ··· 70
2) 개혁의 주요 내용 ··· 70
3) 지방재정개혁의 의의 ··· 75
4. 국가균형발전의 관점에서 본 현행 지방재정 지원제도의 문제점 ··· 77
1) 국가균형발전의 관점에서 본 기존 지방재정 지원제도의 한계 ··· 77
2) 국가균형발전특별회계의 위상 및 역할 ··· 79
3) 국가균형발전특별회계의 구조적 문제점 ··· 81
제4장 국가균형발전을 위한 지방재정지원제도의 외국사례 1. 국가별 사례 ··· 91
1) 일본 ··· 91
2) 영국(잉글랜드) ··· 94
3) 프랑스 ··· 97
4) 스웨덴 ··· 103
5) 독일 ··· 107
6) 캐나다 ··· 110
7) 미국 ··· 111
2. 요약 및 시사점 ··· 114
1) 국가별 지방재정 지원제도의 특징 요약 ··· 114
2) 시사점 ··· 118
제5장 국가균형발전특별회계 재원 확보방안 1. 국가균형발전특별회계 운용의 기본방향 ··· 119
1) 회계의 독립성 유지 ··· 119
2) 재원의 안정적 확보 ··· 120
3) 국가균형발전에 기여 ··· 120
2. 신규 재원이 갖추어야 할 일반적인 원칙과 조건 ··· 121
1) 조세원칙 ··· 121
2) 재원부담방식별로 본 바람직한 재원의 조건 ··· 123
3. 국가균형발전특별회계의 신규재원 대안검토 ··· 133
1) 전제조건 ··· 133
2) 부담원칙과 납세의무자 ··· 134
3) 지방자치단체의 출연금 ··· 141
4) 목적세 신설 ··· 143
5) 과밀부담금 강화 ··· 156
제6장 결 론 1. 연구의 기대효과 ··· 161
2. 연구의 의의와 한계 ··· 164
3. 정책건의와 향후 연구과제 ··· 165
4. 맺음말 ··· 167
참 고 문 헌 ··· 169
SUMMARY ··· 173
부 록 ··· 177
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 공공재 공급에 있어서 정부간 역할 분담 원칙 ··· 18
<표 2-2> 과세 및 재원조달 일반원칙 ··· 20
<표 2-3> 중앙정부의 지방재정 지원근거(전통적 이론) ··· 22
<표 2-4> 정부간 재정이전정책이 지켜야 할 일반원칙 ··· 24
<표 2-5> 민간투자 대상사업(민간투자법 제2조) ··· 26
<표 2-6> 세외수입의 종류 ··· 28
<표 2-7> 시도별 기초지자체의 재정자립도 분포 ··· 31
<표 2-8> 2005 지방세입의 구조(일반회계 순계) ··· 34
<표 2-9> 지방교부세 연도별 교부현황 ··· 36
<표 2-10> 지방교부세의 종류별 교부상황 ··· 38
<표 2-11> 국가균형발전특별회계 2005년도 세입예산액 ··· 52
<표 2-12> 국가균형발전특별회계 2005년도 세출예산액(소관부처별 총괄표) · 53 <표 2-13> 지방지원을 위한 국가재정 운용계획 ··· 54
<표 3-1> 연도별․케이스별 지니계수 ··· 63
<표 3-2> 시도별 납세액 비중(재정기여도) 변화 ··· 65
<표 3-3> 시도별 지방재정 세입비중(재정사용도) 분석 ··· 66
<표 3-4> 시도별 순재정기여도(재정기여도-재정사용도) 분석 ··· 67
<표 3-5> 지방양여금제도 폐지에 따른 대상사업 개편 ··· 71
<표 3-6> 국고보조사업 정비내역 ··· 72
<표 3-7> 연도별 증액교부금 교부상황 ··· 73
<표 3-8> 균형발전특별회계 대상사업 체계 ··· 74
<표 3-9> 2004년과 2005년의 지방재정 지원금액 변화 ··· 75
<표 3-10> 기준재정수요액(기초수요액)과 일반회계 예산 비교 (C市) ··· 78
<표 3-11> 국가균형발전특별회계의 위상 및 역할 ··· 80
<표 3-12> 주세수입과 과밀부담금 징수실적 ··· 81
<표 3-13> 균특회계 세입항목별 내역 및 문제점 ··· 82
<표 3-14> 미국 주세(酒稅)의 목적별 분류 ··· 85
<표 3-15> 미국 주세(酒稅)의 사용용도(州별)① ··· 86
<표 3-16> 미국 주세(酒稅)의 사용용도(州별)② ··· 87
<표 4-1> 독일 공유세의 세목별․단체별 배분비율 ··· 107
<표 4-2> 캐나다 지방세수입의 세원별 구성비(1998) ··· 110
<표 4-3> 미국의 지방재정 지원목적 목적세 운용실태(세목별) ··· 113
<표 4-4> 각국의 지방재정 지원제도 특징 ··· 117
<표 5-1> 국가별 국제기구 비용분담 비율 ··· 125
<표 5-2> 토지관련 부담금 현황 ··· 129
<표 5-3> 수도권정비계획법에 의한 인구집중유발시설의 종류와 범위 ··· 135
<표 5-4> 수도권정비계획법에 의한 대규모개발사업의 종류와 범위 ··· 136
<표 5-5> 과밀부담금제도의 개요 ··· 137
<표 5-6> 세목별 원인자부담원칙 및 수익자부담원칙 적합성 검토 ··· 145
<표 5-7> 주민세 소득세할의 지역별 과세현황(2003년) ··· 147
<표 5-8> 주민세 법인세할의 지역별 과세현황(2003년) ··· 148
<표 5-9> 주민세 개인균등할의 지역별 과세현황(2003년) ··· 149
<표 5-10> 주민세 법인균등할의 세율 ··· 151
<표 5-11> 주민세 법인균등할의 지역별 과세현황(2003년) ··· 151
<표 5-12> 부동산보유세(재산세 및 종합토지세) 지역별 과세현황(2003년) ·· 153
<표 5-13> 사업소세 종업원할 지역별 과세현황(2003년) ··· 154
<표 5-14> 목적세 유형별 장․단점 비교 ··· 155
<표 5-15> 수도권의 권역별 현황 ··· 157
<표 5-16> 연도별 과밀부담금 부과 및 징수내역 ··· 159
<부표 1> 미국의 지방재정 지원목적의 목적세 운용실태 ··· 177
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 2-1> 지방재정 지원금의 이론적 종류 ··· 17
<그림 2-2> 지방세의 구조 ··· 27
<그림 2-3> 시․도별 1인당 자체수입(지방세+세외수입)(2004년) ··· 30
<그림 2-4> 지역별 재정자립도(자체수입/세입)(2004년) ··· 30
<그림 2-5> 지역별 인건비/자체수입 비중(2004년) ··· 32
<그림 2-6> 지역별 (경상적경비+채무상환액)/자체수입 비중(2004년) ··· 33
<그림 2-7> 보통교부세 산정흐름도 ··· 39
<그림 2-8> 지방교부세의 도해(圖解) ··· 42
<그림 2-9> 스필오버와 보조금 ··· 44
<그림 2-10> 개방형 정률보조금의 경제효과 ··· 46
<그림 2-11> 폐쇄형 정률보조금의 경제효과 ··· 47
<그림 2-12> 정액보조금의 경제효과 ··· 48
<그림 3-1> 시도별 지방세수입의 로렌츠곡선 ··· 57
<그림 3-2> 시도별 자체수입(지방세수입+세외수입)의 로렌츠곡선 ··· 58
<그림 3-3> 시도별 (자체수입+지방교부세)의 로렌츠곡선(1992년) ··· 59
<그림 3-4> 시도별 (자체수입+지방교부세)의 로렌츠곡선(2002년) ··· 59
<그림 3-5> 시도별 (자체수입+국고보조금)의 로렌츠곡선(1992년) ··· 60
<그림 3-6> 시도별 (자체수입+국고보조금)의 로렌츠곡선(2002년) ··· 61
<그림 3-7> 시도별 (자체수입+의존수입)의 로렌츠곡선(1992년) ··· 62
<그림 3-8> 시도별 (자체수입+의존수입)의 로렌츠곡선(2002년) ··· 62
<그림 3-9> 국고보조금과 지방교부세의 격차완화효과 비교(1992) ··· 64
<그림 3-10> 국고보조금과 지방교부세의 격차완화효과 비교(2002) ··· 64
<그림 3-11> 서울시의 순재정기여도 변화추이 ··· 68
<그림 3-12> 시도별 인구수 변화추이 ··· 69
<그림 4-1> 프랑스 레지옹간불균등시정기금의 부담지역과 수혜지역 ··· 102
<그림 5-1> 국가균형발전의 후생효과 ··· 138
<그림 5-2> 수도권의 권역구분도 ··· 157
<그림 5-3> 프랑스 일드프랑스지역내 르데방스 부과지역(2001년 기준) ··· 158
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1서 론
참여정부 들어서 다양한 종류의 국가균형발전 정책들이 추진되고 있으나, 지방정부의 입장에서는 여전히 미흡하다는 느낌을 받을 수 있다. 행정중심복합도시와 혁신도시, 기업도시 등 거점도시 중심의 분산정책은 파급효과가 일부 지역에 집중될 가능성이 크기 때문이다. 진정한 의미의 균형발전을 위해서는 하나 하나의 지방자치단체가 자 립적으로 성장할 수 있는 재정적 기반이 갖추어 져야 한다. 본 연구는 이를 위한 국가 재정체계의 개선방안을 모색하기 위한 것이다. 서론에서는 본 연구를 수행하게 된 배 경과 연구의 목적, 연구의 방법 및 연구 범위를 정리하였다. 그리고 본 연구와 유사한 주제로 수행된 선행연구를 살펴 보고 본 연구와 선행연구간의 차별성을 확인하였다.
1. 연구의 배경 및 목적
참여정부가 추진하고 있는 국가균형 발전정책들은 대체로 다음 3가지 유형으 로 분류될 수 있다. 첫째는 분산정책으로서, 행정중심복합도시와 혁신도시 건설 로 대변되는 수도권 중앙행정기관 및 공공기관의 지방이전 정책이다. 2011년까 지는 도시 건설을 완료하고 2012년부터는 본격적인 이전이 시작될 전망이다. 둘 째는 분권정책으로서, 2003년에 「지방분권특별법」을 제정하여 지방분권의 체 계적 추진을 도모하기 시작하였다. 분권정책은 크게 국가와 지자체간의 사무 재 배분, 국가 재정의 지방 이양, 지자체의 자치권 확대 등의 3부문으로 구성된다.
마지막으로는 균형발전을 위한 중앙정부의 계획적 투자정책이다. 2004년에 도입
된 국가균형발전 5개년계획제도는 그 대표적인 예이다. 국가균형발전 5개년계획 은 2004년에 제정된 「국가균형발전특별법」에 근거하며, 20년 장기계획인 국토 계획과는 달리 5년 단위의 중기계획으로서 구체적인 투자계획을 포함한다. 이와 더불어 2004년부터는 新활력지역제도를 도입하여 낙후지역 투자를 대폭 확대하 고자 하고 있다.
참여정부가 추진하는 이상의 균형정책들 가운데 균형의 본래적 의미에 가장 충실한 정책은 세 번째 유형의 정책이라 할 수 있다. 첫 번째 유형인 분산정책은 그 효과가 행정중심복합도시와 혁신도시 등의 거점도시에 집중되는 측면이 있 다. 혁신도시는 수도권과 대전․충남을 제외한 11개 시․도별로 1개소씩 건설함 을 원칙으로 하고 있다.1) 장기적으로는 거점개발의 파급효과가 광역적으로 확산 되겠지만, 혁신도시가 입지하는 기초지자체 및 그 주변지역에 분산정책의 효과 가 크게 나타날 것은 자명한 사실이다. 그리고, 두 번째의 유형인 분권정책은 지 자체의 자율성을 증진함으로써 지역주민의 선호 및 지역 특성이 반영된 지역개 발을 가능하게 하는 한편으로 지역간의 경제력 격차를 확대시킬 가능성이 있다. 소득세, 법인세를 비롯한 국세의 세원이 서울을 비롯한 수도권에 편재되어 있기 때문이다.2)
반면에 세 번째 유형인 중앙정부의 균형발전 투자정책은 문자 그대로 균형발 전을 위한 것이다. 중앙정부가 지역간의 발전격차를 고려하여 지자체별 추진사 업 및 투자계획을 결정하기 때문이다.
그럼에도 불구하고 참여정부의 균형발전정책은 첫 번째 및 두 번째 유형에 치 중하여 온 인상이 짙다. 특히, 첫 번째의 분산정책은 지역간의 이해관계가 첨예 하게 대립됨에 따라 합의 도달에 이르기까지 상당한 진통이 있었으나, 2005년 후 반기에 혁신도시의 입지가 구체적으로 결정되면서 안정화되고 있다. 두 번째의 분권정책도 대통령 자문기구인 정부혁신지방분권위원회를 중심으로 구체적 분
1) 광주와 전남이 공동으로 1개의 혁신도시를 건설하는데 합의함에 따라 실제 혁신도시수는 대구, 광 주․전남, 울산, 강원, 충북, 전북, 경북, 경남, 제주의 총 9개소가 건설될 예정이다. 부산은 혁신도시 대신 3개 혁신지구를 조성하여 공공기관을 분산 수용할 예정이다.
권 일정이 마련되고 있는 중이다. 그러나 가장 기초적이면서도 본질적인 수단인 세 번째 유형, 즉 균형발전을 위한 지역개발 투자 확대방안에 대해서는 거의 진 전이 없다. 2004년에 제1차 국가균형발전 5개년계획이 수립되었으나 이를 지원 하기 위한 구체적 재원조달방안은 마련되지 못하고 있는 것이다.
본 연구는 국가균형발전을 위한 중앙정부의 지역개발 투자재원 확보 방안을 모색하는데 목적을 둔다. 이를 위하여 첫째, 지방교부세, 국고보조금, 국가균형발 전특별회계의 3가지 재정지원제도를 대상으로 국가균형발전을 위한 지역개발 투자재원으로서의 활용가능성을 비교한다. 이를 통하여 지방교부세나 국고보조 금의 증액보다는 국가균형발전특별회계를 활용하는 것이 효율적임을 입증하고, 우리나라의 독특한 지방재정 지원제도로서 2005년에 새롭게 도입된 국가균형발 전특별회계의 위상을 정립한다.
둘째, 국가균형발전특별회계의 재원 확충과 관련하여 현행 재원의 구조적 문 제점을 규명한다. 국가균형발전특별회계의 재원은 주세(酒稅), 과밀부담금․개 발부담금․개발제한구역훼손부담금 등의 부담금수입, 농어촌구조개선특별회 계․자동차교통관리개선특별회계․공공자금관리기금 등의 특별회계 전입금, 기 타 일반회계 전입금으로 구성되어 있다. 이 가운데 가장 중요한 재원은 주세(酒 稅)로서 2005년도 특별회계 예산의 53.5%를 차지한다. 제도의 도입목적 등을 고 려할 때 현재와 같이 주세(酒稅)와 각종 부담금 및 타회계 전입금에 의존하는 세 입구조는 세입의 안정성 측면에서나 재정운용의 효율성 측면에서 결코 바람직하 지 않음을 확인한다.
셋째, 국가균형발전특별회계의 새로운 재원 확보방안을 검토한다. 외국의 사 례 등을 참조하여 서울, 경기 등 재정능력이 뛰어난 지방자치단체의 출연금 방식 과 목적세(가칭 “국가균형발전세”) 부과방식의 2가지 방식을 집중적으로 살펴본 다. 그리고 과밀부담금 등 기존재원의 확충방안을 검토한다. 특히, 새로운 목적세 가 갖추어야 할 조건으로 원인자부담금 또는 수익자(受益者)부담금 원칙을 강조 함으로써 재정 운용의 경제적 효율성 제고에 기여하고자 한다.
2. 연구의 범위
본 연구의 내용적 범위는 국가균형발전을 위한 “중앙정부”의 지역개발 투자재 원 확보방안으로 한정한다. 지방자치단체의 입장에서 보면 지역개발을 위한 투 자재원은 지방세수입과 세외수입 등의 지자체 자체수입을 비롯하여, 중앙정부 또는 광역지방자치단체의 지원자금, 민간자금 등 다양하게 존재한다. 그러나 본 연구의 초점은 “국가균형발전”에 있으므로, 지역개발투자재원 가운데 국가균형 발전을 목적으로 지원하는 중앙정부의 재정자금에 초점을 둔다. 「국가균형발전 특별법」의 정의에 따르면 국가균형발전이란 “지역간 발전의 기회균등을 촉진 하고 지역의 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 개발을 도모하여 국가경쟁력을 강화하는 것”을 말한다.3) 여기에서 “지역간 발전의 기회 균등”이라는 목표 설정을 보더라도 국가균형발전이 중앙정부의 소관정책임을 쉽게 알 수 있다.
둘째, 국가균형발전을 위한 중앙정부의 지방재정 지원정책 가운데서도 특히 지역개발을 위한 “투자재원” 확보방안에 초점을 둔다. 재정력이 취약한 지방을 지원하기 위하여 정부는 현재 지방교부세와 국고보조금, 국가균형발전특별회계 등 3종류의 지방재정 지원제도를 두고 있다. 지방교부세는 기준재정수입액이 기 준재정수요액에 미달하는 자치단체를 대상으로 교부되는데, 주로 경상적 경비를 대 상으로 산정되기 때문에 지자체가 지역개발 투자를 위하여 사용할 수 있는 여력이 거의 없다. 그리고, 국고보조금은 투자재원이기는 하지만 지역간 형평성 보다는 사업의 효율성을 고려하여 지급되는게 원칙이다. 국가적 또는 광역적으로 필요 한 사업이면, 서울특별시에 대해서도 지급되는게 당연하다. 따라서 국고보조금 의 지급기준으로 국가균형발전을 지나치게 강조하게 되면, 보조금제도의 본질이 왜곡될 수 있다. 반면에 국가균형발전특별회계는 도입 목적 자체가 “국가균형발 전계획의 추진을 재정적으로 지원하고 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 추
진”하는데 있다.4) 따라서 개념적으로 보면 본 연구의 목적인 “국가균형발전을 위한 지역개발 투자재원”으로서 가장 적합하다 할 수 있다.
이와 관련하여 미리 지적하여 두고 싶은 것이 외국 사례연구의 한계이다. 본 연구에서는 일본, 영국, 프랑스, 스웨덴, 독일, 캐나다 등 선진국에서의 지방재정 지원제도를 살펴보고 시사점을 도출하고 있다. 그런데 이들 나라의 지방재정 지 원제도는 우리나라와 근본적으로 다르다. 우리나라에서는 지방교부세, 국고보조 금, 국가균형발전특별회계의 3가지 지방재정 지원제도를 두고 있으나, 외국에서 는 우리나라의 지방교부세에 해당하는 일반교부금(general grant)과 보조금 (specific grant)의 2가지가 있을 뿐이다. 그리고 양자의 구분 기준은 자금의 사용 용도가 사전에 정해져 있느냐의 여부에 있다. 일반교부금은 지자체가 자율적으 로 사용할 수 있으나, 보조금은 사전에 정해진 용도 이외에는 사용할 수 없다.
지자체의 입장에서는 같은 금액이라면 사전에 용도가 정해져 있는 보조금보다는 일반교부금을 선호하기 마련이며, 또 그렇게 하는 것이 주민들의 효용 극대화에 도 유리하다. 따라서 선진국에서는 지역간 형평성 확보를 위한 지방재정 지원은 일반교부금의 형태로 이루어진다. 그리고 지방정부는 일반교부금 수입으로 경상 적 경비 뿐 아니라 투자적 경비로도 사용한다. 반면에 보조금은 주로 사업의 효 율성을 기준으로 운용되고 있어 균형발전 수단과는 거리가 멀다.
이러한 제도적 차이를 감안하여 국가균형발전을 위한 중앙정부의 지방재정 지 원에 관한 선진국사례는 주로 일반교부금제도에 초점을 맞춘다. 일반교부금의 운용방식이 국가균형발전특별회계와 다르다고 하더라도 다 같이 중앙정부의 지 방재정 지원제도이고, 무엇보다도 국가균형발전이라는 목표가 같기 때문에 다양 한 시사점을 얻을 수 있다.
4) 국가균형발전특별법 제30조(국가균형발전특별회계의 설치)에서는 “국가균형발전계획의 추진을 재정 적으로 지원하고 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 지역의 특성 및 우선순위에 따라 효율적으로 추진하기 위하여 국가균형발전특별회계를 설치한다”라고 규정하고 있다..
3. 연구의 방법
제2장에서는 주로 문헌조사를 통하여 국가균형발전을 위한 지방재정 지원제 도의 종류와 각 제도의 이론적 근거를 정리하였다. 이와 더불어 각종의 정부간행 물과 통계자료를 통하여 지방교부세와 국고보조금제도, 국가균형발전특별회계 의 제도 현황 및 운용실태를 정리하였다.
제3장에서는 기초 및 광역지방자치단체의 지방재정 시계열자료를 통계분석하 여 지역간 재정격차의 현황을 살펴 보는 한편, 지방교부세와 국고보조금제도의 지역간 재정격차 완화 효과를 계량화하여 비교하였다. 그리고 국세 및 지방세의 과세자료와 지방재정 자료를 연계하여 조세가 총체적으로 어디에서 징수되어 어 디에서 쓰이는지에 대한 조세 흐름을 개괄적으로 살펴 보았다. 이와 더불어 관련 정부간행물 조사 등을 통하여 지방재정 개혁의 동향을 분석하고 재원구조의 측 면에서 국가균형발전특별회계의 문제점을 도출하였다.
제4장에서는 문헌조사와 인터넷 검색 등을 통하여 주로 재정조정에 관한 외국 사례를 조사하였다. 사례조사 대상국가는 일본, 영국, 프랑스, 스웨덴, 독일, 캐나 다, 미국의 8개국이다. 이 가운데 영국, 일본, 캐나다는 중앙정부가 일반교부금을 지방정부에 직접 교부하는 수직적 재정조정제도(the grant model)을 근간으로 하 고 있다. 반면에 스웨덴은 부유한 지자체가 가난한 지자체에게 재정자금을 지원 하는 수평적 재정조정제도(the Robin Hood model)를 채택하고 있으며, 독일과 프 랑스는 양 제도를 병용하고 있다. 미국은 연방차원에서의 특별한 재정조정제도 는 없으나, 주(州) 단위로 지방재정 지원을 위한 다양한 목적세제도를 운용하고 있다.
제5장에서는 제4장까지의 연구결과를 바탕으로 주로 국가균형발전특별회계의 신규 재원이 갖추어야 할 조건을 규범적 관점에서 정리하였다. 특별회계의 신규 재원으로는 지자체의 출연금, 목적세 신설, 과밀부담금 확충 등을 대안으로 제시 하였으며, 대안의 검토는 주로 논리적 추론과정을 거쳐서 진행되었다.
4. 선행연구
본 연구와 관련한 선행연구는 크게 3가지 분야로 나눌 수가 있다. 첫째는 재정 분권 또는 지방재정 조정과 관련된 연구이다. 주로 개별 지자체의 재정력 강화방 안에 초점을 두고 있어서 지자체간의 격차에 대해서는 관심이 낮다. 둘째는 지역 균형발전을 위한 새로운 재원 도입과 관련된 연구이다. 주로 지역개발기금 또는 지역개발 목적의 신규재원 도입과 관련된 논의가 여기에 해당된다. 셋째는 국가 균형발전특별회계의 운용과 관련된 연구이다. 2004년의 「국가균형발전특별 법」 제정으로 국가균형발전특별회계제도가 도입되면서 그 효과에 대해서 전문 가들의 다양한 주장들이 표출되었다. 여기에서는 주로 문제점 중심으로 대표적 인 견해들을 살펴 본다.
1) 지방재정 확충 관련 연구
최근의 대표적인 연구로 정부혁신지방분권위원회․한국지방행정연구원(2003) 을 들 수 있다.5) 저자인 정부혁신지방분권위원회는 「지방분권특별법」에 의하 여 설치된 대통령 소속기관이다. 따라서 동 연구에서 제안된 내용은 향후 정부의 정책방향으로 공식화될 가능성이 높다. 동 연구에서 제안된 지방재정 확충방안 을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 지방세수입의 확충이다. 이를 위하여 국세의 지방세 이양, 재산과세의 확충, 과세자주권 확충의 세 가지 시책방향을 제시하고 있다. 국세의 지방세 이 양과 관련해서는 특히 지방소비세의 도입방안을 거론하고 있는데, 국세인 부가 가치세 총액의 일부(1/10)를 지방으로 이양하는 세원공유방식의 지방소비세를 도 입함으로써 지방세수입을 3.4조원(2003년 예산 기준) 정도 증가할 것으로 예상하 고 있다. 그리고 지방세의 핵심세목인 재산과세 과표의 지속적 확대를 제안하고
5) 정부혁신지방분권위원회․한국지방행정연구원. 2003. 이제는 지방분권시대!.
있다. 2003년 현재 시가의 약 30% 수준에 머물러 있는 재산보유과세(재산세와 종합토지세)의 과표를 장기적으로 50%내외까지 상향조정하여야 한다는 것이다.
이와 함께 과세자주권의 강화를 통한 지방세수 확충을 제안하고 있다. 유명무실 화되어 있는 탄력세제도6)를 활성화하고, 법정임의세제도의 도입 등을 통하여 지 역특성에 따른 신 세원 발굴을 허용하는 방안을 검토할 필요가 있다고 주장하고 있다.7)
둘째, 지방세외수입의 확충이다. 사용료․수수료의 요율 합리화를 비롯하여 사용자부담금제도를 강화하고, 세외수입 잠재 세원의 발굴 및 부과노력을 계속 한다. 그리고 지역부존자원 등을 활용한 경영수익사업을 합리화하고 민간위탁 등을 통하여 공유재산 관리의 효율화를 도모한다.
셋째, 민간자금의 유인 및 지방채의 적극적 활용이다. 조세제도를 통한 재원확 충의 한계를 보완하고 민간의 행정참여를 유인하는 측면에서 민간자금을 적극적 으로 유인한다는 것이다. 이를 위하여 공공시설 등 사회자본의 설계, 건설, 관 리․운영에 민간의 자금과 노하우를 활용하는 기법인 PFI(Private Finance Initiative)의 제도 도입을 건의하는 한편 지방채의 적극적 활용을 위한 지방자본 시장의 육성, 자치단체의 재정안전장치 마련 등의 필요성을 제기하고 있다.
이상의 내용은 주로 지자체의 자체재원을 중심으로 한 것이다. 지자체의 세입 은 지방세수입, 세외수입, 지방교부세, 국고보조금, 국가균형발전특별회계 등으 로 구분된다. 지방세수입과 세외수입을 자체재원이라 하면, 나머지는 조달을 중 앙정부에 의존하는 의존재원이다. 지자체에 의존재원을 교부하는 행위를 중앙정 부의 관점에서 지방재정조정제도라 한다.
국가균형발전특별회계는 종래의 지방양여금이 폐지되면서 2005년부터 도입된 제도이다. 따라서 지방재정조정제도에 관한 2005년 이전의 선행연구는 지방교부
6) 현재 17개 지방세목 중 11개 세목에 대하여 자치단체가 일정범위에서 세율을 가감 조정할 수 있는 탄력세제도가 마련되어 있으나, 주민의 저항을 우려한 자치단체장의 소극적 대응으로 실천되지 못하 고 있음.
7) 일본의 지방세법에서는 구체적으로 정해진 법정세목 이외에 “도부현 및 시정촌은 법정세목 외에 특 별한 세목을 만들어 보통세를 부과할 수 있다”고 규정하여 법정외 세목의 신설을 허용하고 있으나,
세, 국고보조금, 지방양여금의 3가지를 대상으로 하고 있어 지금과 제도적 배경 이 다르다. 뿐만 아니라 전반적인 제도 개혁으로 2005년부터 지방교부세와 국고 보조금의 운용방식에 많은 변화가 있었기 때문에 지방재정조정제도에 대한 선행 연구 분석은 현실성이 떨어진다. 그럼에도 불구하고 의미 있는 선행연구로는 김 경환(2000)을 들 수 있다.8) 김경환은 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금 간의 적정한 기능분담과 유기적 연계의 결여를 지방재정제도의 가장 중요한 문제점으 로 지적하고 있다. 그 이유로는 지방재정조정제도를 구성하는 요소들이 재정분 권화의 기본 원리보다는 그 때 그 때의 필요에 따라 자의적으로 도입, 운영되어 왔기 때문으로 설명한다. 그리고 지방재정 조정제도의 개선을 위해서는 세 제도 간의 기능 분담을 명확하게 하고, 상호 관계의 정립이 중요하다고 강조한다.
김경환(2000)의 연구에서 특히 흥미로운 것은 지방양여금에 대한 개선방안이 다. 지방양여금 대상 사업을 재검토하여 지방 SOC사업 이외의 사업들은 국고보 조금이나 지방교부세로 전환할 것을 주장한다. 그리고 지방 SOC사업에 대한 지 원방식은 넓은 의미의 포괄적 보조금 형태가 바람직하다고 주장한다. 여기서 말 하는 “넓은 의미의 포괄적 보조금”이란 소관부처에 관계없이 대상사업을 선정하 고 일단 선정된 사업들 간의 우선순위 결정은 지방자치단체에 맡기는 개념이다. 김경환의 이러한 주장은 임성일(2003)의 연구로 이어져서 구체화되고 있다.9) 김 경환의 주장 가운데 지방양여금 대상사업의 국고보조금 또는 지방교부세 전환은 2005년의 국가균형발전특별회계 도입시에 실현되었다. 그러나 이들의 주장에도 불구하고 국가균형발전특별회계는 포괄적 보조금이 아닌 사업별 보조금 형태를 유지하고 있다.
지방교부세와 국고보조금제도에 대한 개선방안에 대해서는 정부나 학계에서 거의 이견이 없다. 조기현․서정섭(2003)이 정리한 바에 따르면, 지방교부세는 상향조정이 필요하고, 국고보조금은 포괄보조금으로 전환하여 지방재정의 자율
8) 김경환. 2000.11. 지방재정조정 제도개선의 쟁점과 기본방향. 서강경제인포럼.
9) 임성일. 2003. 지방양여금제도의 정책방향-지방SOC 확충을 위한 포괄보조금제도로의 전환. 한국지방 행정연구원.
성을 신장시켜 나가되, 단기적으로는 영세 보조사업과 유사 중복사업을 정리하 는 방향으로 제도 개선이 이루어질 전망이다.10)
2) 국토균형발전 목적의 신규재원 개발 관련연구
국고 지원 이외에 국가균형발전을 위한 특수 목적의 목적세 도입이 최초로 검 토된 것은 1972년에 정부에서 발표한 대도시인구분산시책에서이다. 동 시책에서 는 3대 도시에 거주하는 전가구를 대상으로 주민세를 신설하여 공장의 지방이전 지원, 이전 적지(跡地)의 확보를 위한 목적세로 활용한다는 전략을 제시하고 있 다. 그러나, 실제로는 대도시에 대한 특별과세가 아니라 모든 도시에 적용되는 일반적인 지방세 성격으로 제도화되고 말았다. 즉, 현재의 주민세는 당초에는 국 가균형발전을 위한 목적세의 하나로 제안된 것이다.11) 대도시인구분산시책 이후 현재에 이르기까지 국가균형발전을 위한 새로운 목적세 신설 등의 제안은 더 이 상 찾기 힘들다.
오연천(1989)은 지역간 균형발전을 위한 지역개발기금의 설치를 주장하면서 그 재원으로서 대도시에 대한 중과세 및 차별과세에 대한 추가적인 세수입, 대도 시소재 공장에 대한 공채 소화(환경오염을 유발하는 정도에 대응하는 액수의 공 채소화 부과), 토지부문의 개발이익 환수금, 골프회원권 등 직․간접으로 발생하 는 잉여이익의 흡수, 공모에 의한 지방채 발행, 중앙정부 공공기금의 활용, 재정 투융자특별회계의 융자금, 자치단체 분담금 등의 활용가능성을 제안하고 있 다.12) 오연천의 주장은 이후 「토지관리 및 지역균형개발특별회계」(이하, “토특 회계”라고 함)의 도입으로 일부 현실화되었다. 토특회계의 근거법인 「토지관리 및 지역균형개발특별회계법」은 토지공개념 관련 법안과 함께 1989년 12월에 국
10) 조기현․서정섭. 2003. 중앙-지방간 재정관계 조정. 한국지방재정학회 2003년도 춘계정기학술대회 발표논문.
11) 본 내용은 강길부. 1985. 수도권인구분산시책의 평가-공장․학교․공공기관의 분산을 중심으로-. 서 울대학교 환경대학원 석사학위논문. 15쪽에서 인용함.
12) 오연천. 1989. 개발투자재원의 확보방안. 수도권대책과 지역균형발전을 위한 정책토론회 결과보고
회를 통과하였는데, 재원으로는 「개발이익환수에 관한 법률」에 의한 개발부담 금, 「토지초과이득세법」에 의한 토지초과이득세, 「택지소유상한에 관한 법 률」에 의한 초과소유부담금 수입 등 토지공개념 관련수입과 채권발행수입 등이 다. 당초에는 기금의 형태로 운영할 것을 구상하였으나, 기금의 신설을 억제한다 는 정부 방침에 따라 특별회계 설치로 결정되었다.13)
한영주(1993)는 수도권정비계획법에 의한 초대형건축물 규제를 직접규제에서 과밀부담금으로 전환하고 그 수입의 일부를 토특회계의 재원으로 활용할 것을 주장하였다.14) 당시에는 수도권내에서 건설되는 건축물연면적 2만5천㎡이상의 업무용 건축물, 건축물연면적 1만5천㎡이상의 판매용건축물, 건축물연면적 2만5 천㎡이상의 복합용 건축물에 대하여 수도권정비위원회의 심의를 거치게 하는 등 입지규제를 시행하고 있었다. 1994년의 수도권정비계획법 개정으로 한영주의 구 상이 반영되었는데, 서울에서 초대형건축물을 건축하는 사업자는 종래의 직접규 제 대신 표준건축비의 10% 범위내에서 과밀부담금을 부담하도록 되었다. 과밀부 담금 수입의 50%는 서울시에 귀속하고, 나머지 50%는 토특회계에 귀속하여 국 가균형발전 목적으로 활용될 수 있게 하였다.
한편, 임성일(1993)은 “지방자치단체가 시행하는 공영개발 및 지역개발사업에 필요한 자금을 조성․공여(供與)하여 지역의 균형발전과 주민 복지증진에 기여 한다”는 목적하에 오연천(1989)과는 별도 개념의 지역개발기금 도입방안을 연구 한 바 있다.15) 임성일이 제안한 기금의 재원은 중앙정부의 출연금, 지방자치단체 의 출연금, 지방자치단체의 출자금, 국고보조금, 「토지관리 및 지역균형개발 특 별회계」와 기타 지역개발관련 특별회계로부터의 전입금, 공채발행(기금공채)
13) 지역균형발전기획단. 1990. 지방화시대의 지역균형발전을 위한 시책방안. 520-521쪽에서는 기금으로 하지 않고 특별회계를 설치하게 된 이유를 “기금의 신설을 억제하는 것이 정부의 정책방향이고, 또 토지공개념 관련수입을 국회의 심의를 받지 않는 기금의 형태로 운용하기 보다 국회의 심의를 거치 는 특별회계로 운용함이 바람직하다는 점을 감안하여, 기금형태로 운영시 기대되는 효율성과 신축성 을 희생하더라도 특별회계로 하기로 하였다”라고 설명하고 있다.
14) 한영주. 1993. “수도권 과밀부담금제도의 도입방안.” 수도권정비를 위한 제도개선방안연구. 국토개발 연구원.
15) 임성일. 1993. 지역개발기금의 도입 및 효과적 운용. 한국지방행정연구원.
등이다. 기금의 용도가 주로 지방자치단체가 발행하는 지방채의 인수 및 장기 저 리융자의 제공에 있는 만큼 공채발행액이 가장 중요한 재원이 된다.
임성일의 제안 중 특히 흥미로운 것은 지방자치단체의 출연금 배정방식이다. 임성일은 지방자치단체를 3개 그룹으로 구분하여 출연금의 차등화를 제안하고 있다. Ⅰ그룹은 서울특별시로서 50억원, Ⅱ그룹은 직할시와 도로서 10-30억원, Ⅲ 그룹은 시․군․자치구로서 1-5억원 등이다. 그룹내에서도 인구규모에 따라서 차등화된다. 임성일은 지방자치단체의 출연금이 갖는 의미를 지방자치단체의 참 여의식 고취에 두고 있다. 따라서 재정력과는 무관하게 주로 인구규모를 기준으 로 출연금을 차등화하고 있으며, 재정여건이 열악한 군지역까지도 출연금을 납 부하게 하고 있다. 임성일의 연구는 연구로만 끝나고 현실화되지는 않았다.
3) 국가균형발전특별회계 관련연구
2004년의 「국가균형발전특별법」 제정으로 국가균형발전특별회계의 제도적 골격이 제시되면서 다양한 비판들이 제기되었다. 가장 많은 비판은 새로운 제도 의 도입에도 불구하고 지방지원을 위한 중앙정부의 재원규모 자체는 큰 변화가 없다는 점이다.
배준구(2004)는 국가균형발전특별회계의 지원대상사업이 기존의 국고보조금 사업, 지방양여금사업, 토특회계사업, 일반회계사업 중 일부를 단순히 옮겨 담은 데 불과하다고 주장한다. 재원이 기존에 있던 지역개발 관련 재원에서 이전된 것 이고, 신규재원이 조성되지 않았기 때문에 국가균형발전을 위한 투자재원 조달 창구로는 규모면에서 미흡하다는 것이다.16) 이창균(2004)도 배준구와 마찬가지 로 특별회계의 재원이 지방양여금, 국고보조금 등 기존의 지방재원으로 구성되 어 있기 때문에 지방분권 및 지방재정 확충이라는 관점과 거리가 있다고 비판하 고, 국가재원의 신규투입을 통하여 실질적인 국가균형발전사업 지원이 이루어지
도록 하여야 한다고 주장한다.17)
이에 대하여 강현수(2005)는 국가균형발전특별회계의 규모보다는 운영방식의 개선이 중요하다고 지적한다. 국가의 여러 가지 재정상황을 고려할 때, 국가균형 발전특별회계 규모의 획기적 확충이 그리 쉬운 일이 아니며, 또 바람직하지도 않 다고 주장한다. 따라서 규모의 확대보다는 현재 각 부처별로 산발적으로 사용되 는 균형발전 관련사업들을 통합하여 효율적으로 운영하는데 초점을 맞추는 것이 시급하다고 강조하고 있다.
한편, 이재은(2004)은 국가균형발전특별회계가 재정분권의 흐름을 오히려 역 행시킬 수 있다고 비판한다. 지방분권과의 관계에서 볼 때 중앙정부의 역할이 강 조되는 측면이 있으며, 동시에 특별회계의 운용과 관련하여 지방재정의 자주성 을 제약할 가능성이 있다는 것이다. 지역간의 재정력 불균형 문제가 거론되지만, 지나친 세수의 균등화 주장은 바람직하지 않다고 지적하고 재정분권의 중요성을 강조하고 있다.18)
4) 본 연구의 차별성
이상에서 살펴 본 세 가지 유형의 선행연구들은 본 연구의 내용과 보완적 관계 에 있거나, 참고자료로서 중요한 역할을 한다.
첫째, 지방재정 확충 및 재정분권과 관련된 연구들은 본 연구와 상호보완적 관 계에 있다. 본 연구는 선행연구에서 제시된 지방재정 확충 및 재정 분권 방안을 당연히 수용하는 입장이다. 지역개발 투자재원 확보에 있어서 지방재정 확충은 가장 중요한 과제이기 때문이다. 다만, 본 연구에서는 일방적인 재정분권이 초래 할 수 있는 지역간 불균형을 문제로 인식한다. 한편으로는 재정분권을 강력히 추 진하여 나가되, 국토의 균형발전 차원에서 중앙정부가 지역간의 재정력 격차를
17) 이창균. 2004. 3대특별법 이후 지방재정조정제도의 개편방안 연구. 지방행정연구 제18권 제3호. 지방 행정연구원
18) 이재은. 2004. 3대특별법 제정 이후 재정분권의 방향과 과제
줄일 수 있는 방안을 모색하는데 본 연구의 의의가 있다.
둘째, 국토균형발전 목적의 신규재원 개발 관련 선행연구들은 본 연구에 중요 한 아이디어들을 제공한다. 지역개발을 위한 재원 조달 연구는 그 때 그 때의 시 대적 상황이나 제도적 여건에 따라서 결론이 달라지게 마련이다. 국가균형발전 특별회계란 새로운 제도가 도입된 2005년의 시점에서 이루어지는 연구는 지방양 여금제도를 전제로 한 이전의 연구와 인식의 출발점 자체가 달라질 수 밖에 없 다. 그럼에도 불구하고 이 분야의 선행연구들은 검토대상 수단들에는 무엇이 있 으며, 논리적 설득력에도 불구하고 현실화되지 못한 재원이 있다면 그 이유는 무 엇인지에 대한 정보를 제공하여 준다.
셋째, 국가균형발전특별회계에 대한 최근의 연구들은 본 연구와 거의 같은 시 기에 진행되었기 때문에 문제 인식의 환경은 동일하다. 그러나 아직은 선행연구 의 양도 많지 않고, 있다 하여도 대부분 저자의 직관에 의존하고 있을 뿐이다.
특히 본 연구의 주된 관심인 신규재원 확충방안에 대해서는 아직 구체적인 문제 의 제기가 없는 상태이다.
결론적으로 본 연구와 유사한 목적의 선행연구는 거의 찾을 수 없으며, 설사 있다 하더라도 처해 있는 시대적 여건이 다르기 때문에 연구의 관점이나 내용이 중복될 가능성은 없다. 오히려 참여정부 출범 후 급격하게 변화한 재정시스템을 대상으로 한 새로운 관점의 연구로서, 관련분야의 연구를 선도하게 될 것으로 기 대된다.
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2국가균형발전을 위한 지방재정 지원제도 현황
국가균형발전을 위한 중앙정부의 지방재정 지원제도에는 지방교부세와 국고보조금, 국가균형발전특별회계의 3종류가 있다. 이론적으로는 일반교부금(general grants)과 보 조금(specific grants)의 2가지가 존재할 뿐인데, 전자는 자금의 사용용도에 제한이 없고 후자는 용도가 제한되어 있다. 지방교부세는 이론적으로 일반교부금에 속하고, 국고 보조금은 보조금에 속한다. 국가균형발전특별회계는 우리나라의 독특한 제도로서 양 자의 성격을 동시에 갖는다. 여기에서는 우선 이론적 관점에서 일반교부금과 보조금 을 중심으로 한 지방재정 지원제도의 개념에 대하여 살펴 본다. 그리고, 이와 관련하 여 지역간 재정격차 실태 및 지방교부세, 국고보조금, 국가균형발전특별회계를 중심 으로 한 우리나라 지방재정 조정제도의 내용 및 현황을 살펴 본다.
1. 중앙정부에 의한 지방재정 지원의 개념과 원칙
1) 중앙정부의 지방재정 지원제도 개요
산업화 및 도시화의 과정을 거치면서 도시와 농촌, 중소도시와 대도시 등 지역 간에 경제력 격차와 세원편재의 현상이 야기되고 이에 따라 지방정부의 자체수 입으로는 필요불가결한 재정수요 마저 충족시키지 못하는 지방자치단체들이 나 타나는 것은 자연스러운 일이다. 이에 대비하여 대부분의 국가에서는 중앙정부 가 지방정부에게, 혹은 재정력이 풍부한 지방정부가 재정력이 약한 지방정부에
