(1) 세입구조의 불안정성
2005년 예산기준으로 특별회계 세입의 53.5%를 점하는 주세(酒稅)수입은 경기 등에 따라서 세입이 가변적이다. 예를 들어 2000년의 경우 국세수입은 전년도에 비하여 23% 증가하였으나, 주세수입은 오히려 6%가 감소하고 있다.
주세 이외에 개발제한구역 훼손부담금, 과밀부담금, 개발부담금 등의 자체세 입이 있으나, 대체로 규모가 적고 연도별로 부담금수입이 불규칙적이어서 재원 으로서의 역할을 기대하기 곤란하다. 2005년의 경우 3개 부담금을 모두 합하여도 전체 세입의 2.3%에 불과할 뿐 아니라, 과밀부담금수입은 2002년에 전년도의 40%수준으로 격감하는 등 세입으로서의 안정성이 결여되어 있고 개발부담금은 2005년부터 실질적으로 폐지되어 재원으로서의 기능을 기대할 수 없다.
<표 3-12> 주세수입과 과밀부담금 징수실적
(단위 : 조원, %)
구분 1999 2000 2001 2002 2003
국세수입 (상대지수)
70.48 (100)
86.60 (123)
89.27 (127)
96.62 (137)
107.05 (152) 酒稅수입
(상대지수)
2.08 (100)
1.96 (94)
2.47 (119)
2.66 (128)
2.73 (131) 과밀부담금
(상대지수)
0.032 (100)
0.034 (106)
0.040 (123)
0.016 (48)
0.022 (67) 주: 1) 과밀부담금은 균특회계 전입금액 기준(실제 징수액의 1/2).
2) 이외에 균특회계의 자체수입으로 개발제한구역 훼손부담금이 있으나, 2002년부터 도입되 어 시계열분석 곤란. 2004년의 훼손부담금수입은 671억원임.
이처럼 자체수입의 비중이 낮기 때문에 2005년도 세입예산의 40% 이상을 농 어촌구조개선특별회계, 농어촌특별세관리특별회계, 통신사업특별회계 등의 특 별회계와 일반회계 전입금 등에 의존하고 있다. 그러나 각 특별회계 및 일반회계
로부터 국가균형발전특별회계로의 전입금 지급기준이 없기 때문에 재원으로서 의 안정성이 결여되어 있는 것은 마찬가지이다.
<표 3-13> 균특회계 세입항목별 내역 및 문제점
재 원 2005년
비중(%) 재원별 내역 및 문제점
국
세 주세(酒稅) 53.5
- 각종 주류에 부과되는 간접세
- 가장 중요한 재원이지만 경기에 따라 징수액 변동이 심함 - 수입금이 국가균형발전이라는 “특별한 목적”을 위해
쓰이는 이유 불분명.
부 담 금
개발제한구역
훼손부담금 1.8
- 개발제한구역내에서 토지형질변경을 수반하는 허가 를 하는 경우에 부과․징수
- 허가건수 및 면적의 사전예측 곤란.
과밀부담금 0.3 - 서울시내에서 대규모 업무․판매시설 신․증축시 부과 - 건설경기에 따라 수입이 불규칙하고 금액 미미.
개발부담금 0.2
- 2005년부터 개발부담금제도가 실질적으로 폐지 (‘05년의 예산에 100억원이 계상된 것은 04년 이전에
인가된 사업에서의 예상수입에 불과)
기 타 수 입
융자원리금 1.2
- 지방상수도 건설산업, 지방산업단지 등에 대한 융자 금의 상환 및 이자수입으로 향후수입 불투명 (‘05년의 예산에 반영된 것은 토특회계분) 벌금, 가산금 등 0.0
- 각종부담금의 납부지연에 따른 가산금, 법규위반에 따른 과태료, 토지매각대 및 대여료의 납부지연 이 자 등으로 유명무실
토지매각대금수입 0.2 - 물납, 매수청구, 수급조절용으로 취득한 토특회계의 보유토지 매각분으로 일시적 수입에 불과
전년도 이월금 1.1 - 매 회계연도 세입세출의 결산상 잉여금 타
회 계 전 입 금
농어촌구조개선
특별회계 9.6 - 전입금액의 산정기준 불확실 농어촌특별세관
리특별회계 16.3 〃
통신사업특별회계 0.4 〃
일반회계 15.4 - 기결정된 세출금액에서 자체세입(주세, 부담금 등) 과 특별회계 전입금을 제외한 세입 부족분
요약하면, 주세(酒稅)를 제외한 특별회계 세입예산의 50% 가까이가 사전 예측 이 곤란한 불안정한 세입항목들로 구성되어 있는 실정이며, 그나마 주세수입도 경기변동에 탄력적이어서 구조적 불안정성을 가중시키고 있다고 할 수 있다.
(2) 제도의 목적과 재원 성격과의 정합성이 모호
국가균형발전특별회계의 핵심재원인 주세(酒稅)는 그 용도가 정해져 있기 때 문에 일종의 목적세로 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 법률적으로는 목적세와 구 분하고 있다. 예를 들어서, 지방교부세법 제4조에서는 교부세의 재원을 정의하면 서 “목적세 및 종합부동산세와 다른 법률에 의하여 특별회계의 재원으로 사용되 는 세목의 당해 금액을 제외한 당해연도의 내국세”라는 표현을 쓰고 있다. 여기 에서 “다른 법률에 의하여 특별회계의 재원으로 사용되는 세목”이 곧 주세이다.
일반적으로 목적세란 세수(稅收)의 사용용도가 미리 정하여져 있는 세금을 말 한다33). 세계적으로 가장 보편적인 목적세는 가솔린세로서, 주로 도로정비 목적 으로 이용된다. 반면에 일반세는 세수의 용도가 미리 정하여져 있지 않아서 어떤 공공서비스의 재원으로도 사용될 수 있는 세를 말한다. 이러한 관점에서 보면 주 세는 목적세의 범주에 포함되어야 한다.
그럼에도 불구하고 주세를 목적세로 분류하지 않는 것은 크게 2가지 배경에서 나온 것으로 보인다. 첫째, 당초에는 일반세였으나 국가의 특정목적을 위하여 편 의상 목적세 형태로 운용되고 있기 때문이다. 주세가 목적세로 활용되기 시작한 것은 1991년에 지방양여금제도가 도입되면서이다. 당초에는 주세수입 가운데 15%가 지방양여금 재원으로 특정되었으나, 92년에 60%, 94년에 80%, 97년에 100%로 그 비율이 상향조정되어 왔다. 국가균형발전회계가 어느 정도의 영속성 을 가질지 모르나, 회계의 수명이 끝나더라도 주세는 없어지지 않고 일반재원화 되거나 다른 회계의 재원으로 사용될 것이다. 따라서 교통세나 방위세와 같이 처 음부터 특정목적을 위하여 창설된 목적세와는 달리 취급될 당위성이 있다. 두 번
33) 鷲見英司. 2003.11. “目的稅改革の視點”. Monthly Report. 財務省財務總合硏究所. 참조
째는 수익자부담의 원칙에서 벗어나기 때문이다. 공공서비스의 재원 징수방식, 즉 과세방식으로는 수익(受益)의 정도에 관계없이 개개인의 부담능력에 따라서 과세되는 응능원칙(應能原則)과 개인의 부담능력보다는 수혜받는 편익의 정도에 비례하여 과세되는 응익원칙(應益原則), 즉 수익자부담원칙의 2가지 방식이 존 재한다. 수익자가 누구인지 분명하게 알 수 있는 경우에는 민간서비스의 경우와 마찬가지로 수익자에게 비용을 부담하게 하는 것이 공공서비스를 과다 공급하지 않고 효율적으로 공급할 수 있다는 것이 수익자부담 원칙의 논리이다. 전통적으 로 진정한 의미의 목적세는 수익자부담의 원칙에 입각하여야 한다고 주장되어 왔다. 수익의 여부와는 무관하게 단지 용도만을 특정 공공서비스에 국한시키는 무늬만의 목적세는 예산배분의 비효율을 초래할 개연성이 높다는 것이다. 반면 에 수익자 부담원칙에 입각한 목적세는 유사 시장 메카니즘을 통하여 공공서비 스를 공급함으로써 효율적인 자원배분에 기여할 수 있다는 주장이다. 이러한 관 점에서 보면, 주세는 진정한 의미의 목적세로 보기 힘든다. 국가균형발전이라는 정책의 수혜자와 주세납부자 사이에 인과관계가 성립한다고 보기는 곤란하기 때 문이다.
주세(酒稅)를 목적세로 사용하고 있는 대표적인 외국사례로 미국을 들 수 있 다. 미국은 세계적으로도 목적세가 가장 많이 활용되고 있는 곳이다. 1993년을 기준으로 보면 Alabama州 같은 곳은 일반회계예산의 무려 87%를 목적세로 조달 하고 있다고 한다.34) 이하에서는 Fiscal Planning Services Inc.(2000)을 토대로 미 국내에서 주세(酒稅)의 목적세 활용실태를 파악하여 보기로 한다.35)
1997년 현재 미국내 총 50개 주(州) 가운데 23개 주(州)가 주세(酒稅)를 목적세 로 사용하고 있다. 그런데 같은 주(州)에서 주세(酒稅)를 2개 이상의 목적에 복수 사용하고 있는 경우도 많다. 예를 들어서 Arizona주(州)에서는 주세(酒稅)수입의 35.7%는 청소년 교정시설에, 9.8%는 약물치료․방지 및 교육프로그램에 사용한 다. 이러한 경우를 각각 별도로 계산하면 주세(酒稅)의 총 사용 목적수는 52개에
34) 이영희․라휘문. 1999. 지방목적세제의 평가와 효율적 운용방안. 한국지방행정연구원. 17-21쪽.
달한다.
52개 목적을 재분류하면 대체로 치안, 지방재정 지원, 일반행정, 와인․포도 등 관련산업 진흥, 알코올관련 치료․교육, 복지, 공공시설, 기타 등으로 나눌 수 있다. 우선 건수별로 보면 알코올관련 치료․교육 목적이 30.8%로 가장 많고, 지방재정 지원이 25.0%, 와인․포도 등 관련산업 진흥이 15.4%의 순이다. 그리고 교부금액을 기준으로 보면 지방재정 지원이 36.1%로 가장 많고, 알코올관련 치 료․교육 목적이 24.3, 와인․포도 등 관련산업 진흥이 7.3%의 순이다.
<표 3-14> 미국 주세(酒稅)의 목적별 분류
(단위 : 억달러, %)
분류 건수 지출금액 목적세 사용 州
계 52 (100.0) 3.34 (100.0)
치안 4 (7.7) 0.42 (12.7) Alabama, Arizona, Montana, West Virginia,
지방재정 지원 13 (25.0) 1.21 (36.1)
Idaho, Indiana, Mississippi, Nebada, North Carolina, Oklahoma, Oregon, South Dakoda, Tennessee, Virginia, Washington, West Virginia, Kansas 일반행정 3 (5.8) 0.11 (3.2) Florida, Indiana, Oklahoma 와인․포도 등
관련산업 진흥 8 (15.4) 0.24 (7.3)
Colorado, Idaho, Indiana, Michigan, North Carolina, Ohio, Oregon, Washington
알코올관련
치료․교육 16 (30.8) 0.81 (24.3)
Alabama, Arizona, Arkansas, Florida, Idaho, Indiana, Kansas, Michigan, Mississippi, Montana, Nebada, New Jersey, Oregon, Tennessee, Utah, Washington
복지 3 (5.8) 0.25 (7.6) Idaho, Indiana, Michigan 기타 3 (5.8) 0.13 (3.9) Tennessee, Utah, Washington 공공시설 2 (3.8) 0.17 (5.0) Idaho, Indiana
주 1) 하나의 주에서 다양한 목적세를 적용하고 있는 경우는 목적별로 복수계산됨 2) 납세장소를 기준으로 지방정부에 양여함
3) 지방정부에 대한 교부, 보조 또는 양여를 목적으로 하는 목적세 현황
자료 : Fiscal Planning Services Inc. 2000. Dedicated State Tax Revenues: A fifty-State Report. Maryland.
<표 3-15> 미국 주세(酒稅)의 사용용도(州별)①
州 酒稅
(억달러)
사용비율
(%) 사용용도
Alabama 0.62 35.8 사회 및 보호서비스 14.1 정신의료 서비스 Arizona 0.45 37.9 청소년 교정시설
9.8 약물치료, 방지 및 교육프로그램 Arkansas 0.04 26.8 Arkansas대학 병원
Colorado 0.03 13.8 와인산업 진흥 및 연구개발
Florida 5.54 1.8 청소년 알코올․마약 남용방지 프로그램 1.5 행정관리
Idaho 0.23
4.8 주청사 건설 및 관리 9.2 알콜중독자 치료 39.9 지방정부
6.6 공립학교 및 지역대학 지원 3.1 복지프로그램
0.4 포도 및 와인생산업자
Indiana 0.34
41.9 형사, 자선 및 교육기관 건설 18.3 지방정부
8.6 중독대응 6.5 연금지불 5.6 행정관리
0.9 와인포도시장 개발 Kansas 0.33 41.7 납세지 지방정부
4.8 커뮤니티 알코올중독 프로그램 Michigan 0.76
29.6 관광진흥 및 컨벤션시설
29.5 고등교육 및 은퇴 학교종사자 보조 10.5 알코올.마약 남용 치료
Mississippi 0.43 7.7 알콜중독 치료 등 정신치료 서비스 3.7 지방정부
Montana 0.06 37.7 주류 규제
26.2 알콜중독 치료, 재활 및 예방 Nebada 0.16 12.8 지방정부
3.7 알코올 및 약물남용 프로그램 New Jersey 0.76 14.5 알코올 교육, 재활 및 관리프로그램 North Carolina 1.74 13.4 지방정부
0.1 포도재배업자 보조 Ohio 0.80 0.8 포도산업
<표 3-16> 미국 주세(酒稅)의 사용용도(州별)②
州 酒稅
(억달러)
사용비율
(%) 사용용도
Oklahoma 0.21 31.6 지방정부 2.8 조세행정 Oregon 0.12
49.2 알콜중독 및 약물치료 프로그램 22.0 지방정부
1.7 와인산업 진흥 South Dakoda 0.09 25.0 지방정부
Tennessee 0.42
17.9 지방정부 4.5 쓰레기 관리
0.2 알콜중독 및 약물치료 Utah 0.45 5.8 알코올 관련법의 집행 및 치료
24.4 학교급식 프로그램 Virginia 0.66 12.7 지방정부
Washington 1.62
20.2 지방정부 5.9 약물관리 및 교육
4.9 주 건강치료, 약물 및 알코올 프로그램 0.1 와인 및 포도 연구 및 단체지원 0.1 지방철도
West Virginia 0.05 85.7 지방정부
14.3 음주운전 방지프로그램
자료 : Fiscal Planning Services Inc. 2000. Dedicated State Tax Revenues: A fifty-State Report. Maryland.
수익자부담의 원칙에 충실한다면 주세(酒稅)는 알코올관련 치료․교육이나 와 인․포도산업 진흥 목적으로 쓰이는게 타당하다. 미국에서 목적세로 쓰이는 주 세의 50% 가까이는 실제 그러한 목적으로 사용되고 있음이 확인되었다. 그러나 흥미로운 것은 목적세제도가 발달한 미국에서도 반드시 그런 것은 아니라는 점 이다. 우리나라처럼 주세(酒稅)수입을 지방재정 지원목적으로 사용하는 경우도 드믈지 않게 존재함을 알 수 있다. 행정편의적으로 사용되는 목적세가 외국에서 도 보편적임을 발견하는 것은 흥미로운 일이나, 그렇다고 국가균형발전특별회계 의 재원으로서 주세(酒稅) 사용의 논리적 당위성이 담보되는 것은 아니다.