지역발전지표 개발을 위한 기초 연구 A Study on Developing the Regional Development Index

지역발전지표 개발을 위한 기초 연구

수시 16-09

수시 16-09

지역발전지표 개발을 위한 기초 연구

A Study on Developing the Regional Development Index

안홍기 외

지역발전지표 개발을 위한 기초 연구

A Study on Developing the Regional Development Index

안홍기, 홍사흠, 남기찬, 이미영, 하수정

▪연구진

안홍기 국토연구원 연구위원(연구책임) 홍사흠 국토연구원 책임연구원 남기찬 국토연구원 책임연구원 이미영 국토연구원 책임연구원 하수정 국토연구원 책임연구원

▪연구심의위원

이상준 국토연구원 선임연구위원 권영섭 국토연구원 선임연구위원 변필성 국토연구원 연구위원 변세일 국토연구원 연구위원

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

본 연구보고서의 주요 내용



기존 지역발전지표는 대부분 지역의 상대적 낙후도를 나타내는 지표가 많고, 지표구 성요소도 인구, 산업, 재정, 인프라 등 경제적 측면의 지표가 대부분임



저성장·성숙단계의 지역정책은 지역간 양적 성장격차보다는 질적 성장격차에도 관심 을 갖게 되고, 최근 지역발전지표에는 이러한 질적 지표의 개념이 포함되고 있음



지역의 질적 성장을 측정할 수 있는 지표의 제시 및 시범적 적용을 통해 지역발전의 질적인 측면에 대한 분석 가능성을 시사



지역의 발전 잠재력과 취약성을 분리하여 측정·분석함으로써 지역발전을 위한 공공 부문의 지원과정에서의 자원배분의 효율성을 제고할 수 있는 방안을 제시

본 연구보고서의 정책제안

 저성장·성숙단계의 지역발전지표에는 경제적 측면의 총량적인 지표보다는 질적 성장

을 의미하는 지표로 전환될 필요가 있음

 지역발전지표는 동일한 잣대를 가지고 모든 시·군에 적용하기 보다는 지표의 활용목

적에 따라 다양한 지역발전지표가 필요함



또한 지역발전지표가 지역간 경제적 격차를 나타내는 데에 그치는 것이 아니라 지역 발전의 정도를 나타내려면 ‘지역발전’에 대한 새로운 개념정립과 지표개발이 필요



지역발전지표의 활용 범위를 확대하기 위해서는 지표 자체로 지역발전수준을 나타낼 수 있어야 하고, 또한 발전수준의 변화를 나타낼 수 있도록 시계열적 연속성이 필요

차 례

CONTENTS

주요 내용 및 정책제안 ···i

제1장 연구의 개요 및 목적 1 1. 연구의 필요성 ···3

2. 연구의 목적 ···4

3. 연구의 범위와 방법 ···5

1) 연구 범위 ···5

2) 연구 방법 ···6

4. 선행연구와의 차별성 ···6

1) 선행연구 현황 ···6

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성 ···7

제2장 지역발전지표의 국내외 사례 및 시사점 9 1. 지역발전지표의 개념과 분석대상 ···11

1) 지역발전지표의 개념 ···11

2) 본 연구의 지역발전지표 ···13

2. 국내·외 지역발전지표 현황 및 활용사례 ···15

1) 국내지역발전 지표 ···15

2) 국외 지역정책관련 지표사례 ···23

3) 기존 지역발전지표의 시사점 ···26

3. 기존 지역발전지표 분석사례의 시사점 ···30

1) 지표개발의 목적 측면 ···30

2) 지표의 연속성 측면 ···31

3) 저성장, 저출산, 고령화 등 여건변화 측면 ···31

제3장 지역발전지표의 개선 과제 및 시범분석 33 1. 지역발전지표의 주요 이슈 ···35

1) 지역발전의 의미 ···35

2) 저성장·성숙사회에서의 지역발전의 의미 ···36

3) 저성장·성숙사회에서의 지표 개선의 과제 ···37

2. 질적 성장 지표 ···39

1) 질적 성장 측정지표 도입 배경 ···39

2) 질적 성장 측정지표 개념 및 산출방법 ···40

3) 시·도 지역대상 질적성장 지표 시범 분석 ···41

3. 지역발전 잠재력 측정 지표 ···45

1) 지역발전 잠재력 측정지표 도입 배경 ···45

2) 발전 잠재력 측정지표 개념 및 산출방법 ···47

3) 전라남도 지역대상 발전 잠재력 지표 시범 분석 ···49

제4장 결론 및 향후과제 57 1. 주요 연구결과 ···59

1) 지역발전지표의 국내외 사례 및 시사점 ···59

2) 지역발전지표의 개선 과제 및 시범분석 결과 ···61

2. 연구의 한계 및 향후 과제 ···63

1) 연구의 한계 ···63

2) 향후 과제 ···64

참고문헌 ···65 SUMMARY ···69 부록 ···71

01 연구의 필요성

03

02 연구의 목적

04

03 연구의 범위와 방법

05

04 선행연구와의 차별성

06

CHAPTER 1

연구의 개요 및 목적

CHAPTER

1 연구의 개요 및 목적

1. 연구의 필요성

❑ 과거 한국경제는 압축적 고도성장기를 거치면서 지역간 불균형 성장이 심화되었 고, 지역발전지표는 이러한 지역간 경제성장 격차를 나타내는 수단으로서 주로 활 용되었으나 그 유효성이 떨어지고 있음

∙ 예를 들어 수도권과 비수도권과의 지역간 격차를 나타내는 수도권 인구집중률은 둔화되고, 1인당 GRDP는 격차가 감소하다가 2014년의 경우 역전되었음

∙ 그러나 이러한 지표에도 불구하고¹⁾수도권과 비수도권의 격차가 해소되었다거나 완화되었다고 믿는 사람은 거의 없다고 해도 과언이 아님

표 1-1 수도권 인구비중 및 1인당 지역내총생산 배율 비교

구 분 1995년 2005년 2015년

수도권인구 비중(주민등록인구) 45.1% 48.1% 49.4%

1인당GRDP배율(수도권/비수도권) 113.2% 103.4% 97.8%1)

주1) 1인당 GRDP 통계는 2014년 잠정치임.

자료 : 통계청(국가통계포털, http://kosis.kr/, 접속일 2016.4.5) 자료로부터 계산.

❑ 2000년 이후 우리나라의 경제성장률은 둔화되고, 저출산, 고령화 현상이 급속히 진전됨에 따라 잠재성장률도 낮아지는 등 본격적인 저성장 단계에 진입함에 따라서 기존 성장위주의 경제적 총량지표로 구성된 지역발전지표의 활용성이 낮아질 수도 있는 등 재검토가 필요한 시점임

1) 물론 1인당 GRDP 통계가 생산측면의 지역소득으로 지역주민의 소득수준을 정확히 대변하지 못하는 한계는 있음.

∙ 지역간 성장격차를 나타내는 대표적인 지표인 지역낙후도 지표는 인구, 1인당 GRDP, 재정, 고용 등 주로 지역경제 성장의 결과 혹은 경제성장 요인을 중심 으로 하는 경제적 총량지표로 구성되어 있음

❑ 그리고 지역발전의 개념측면에서 경제발전 초기 및 고도성장단계에서는 지역발전 의 기준이 양적 성장에 있었다고 하면 경제발전이 성숙단계에 있는 선국형의 저성 장·성숙단계에서는 양적성장과 함께 질적 성장에도 관심이 높아져 간다는 것임

∙ 예를 들어 저성장기의 지역발전은 인구, 산업, 고용의 총량의 증가보다는 인구 구조, 산업구조, 고용의 질 등 질적 수준에 보다 관심을 둠

❑ 또한 지역발전지표의 활용측면에서 지역의 특성 혹은 지역의 구분방법에 관계없이 동일하게 적용하는 문제가 있어 목적에 따라 다양화될 필요가 있음

∙ 대도시와 중소도시, 농촌지역과 도시지역 등 지역의 규모 혹은 특성 등이 다른 데에도 불구하고 모든 지역에 동일한 지표를 활용한다는 것임

∙ 그리고 수도권과 비수도권과의 경제적 격차보다는 권역내 시군간 경제적 격차 가 훨씬 크지만 이러한 구분없이 활용된다는 것임

2. 연구의 목적

❑ 본 연구의 목적은 지역낙후도 지표 등 기존 지역발전지표의 특성과 문제점을 파악 하여 새로운 지역발전지표 개발을 위한 개선방향을 도출하는 데에 있음

∙ 우선 기존 지역발전지표의 현황 및 사례분석을 통하여 기존 경제적 총량지표의 특성과 한계를 파악함

∙ 다음으로 저성장·성숙사회에서의 지역발전의 개념을 살펴보고, 이를 나타내는 대안적 지역발전지표 사례를 가지고 국내사례에 적용해봄으로써 대안적 지역발 전지표의 활용가능성을 타진해 봄

∙ 특히 양적성장지표의 대안으로서 질적 설장지표의 사례와 지역낙후도지표에 지 역의 발전잠재력을 동시에 고려하는 경우의 대안지표를 시범적용함

∙ 이와 함께 대안적 지역발전지표의 개발 및 활용을 위한 개선과제를 제시

3. 연구의 범위와 방법

1) 연구 범위

(1) 공간적 범위

❑ 지역의 공간단위는 시도 단위 혹은 광역권 단위 등 분석내용에 따라 유동적임

∙ 기존 낙후도지표 등은 광역시도 및 시·군 구분없이 활용되고 있음

∙ 지역단위는 분석목적에 따라 도시지역, 농촌지역 등 지역의 특성에 따라 다양 하게 구분될 수 있으나 시범사례는 광역시·도 단위로 하였음

❑ 기존 지역발전지표 사례조사의 경우에는 해외의 지역을 포함하여 분석함

∙ 주로 OECD, IMF 등 주요 선진국의 지역발전지표 사례(IMF 질적 성장지수, OECD 웰빙지수 등)를 조사

(2) 내용적 범위

❑ 지역발전지표는 ‘지역발전’의 개념 및 ‘지표의 활용’ 측면에서 매우 다양할 수 있지만 본 연구에서는 주로 지역발전을 경제적 측면에서의 지역성장을 의미하며, 이와 관련한 지역발전지표에 한정함

∙ 지역발전을 경제적 측면뿐만 아니라 정체·사회·문화적 측면에서도 정의할 수 있으나, 본 연구에서는 지역경제 성장, 지역성장 잠재력 등 주로 경제적 측면에 서의 지역발전을 대상으로 함

(3) 시간적 범위

❑ 지역발전지표 개발방향을 제시하는 과제로서 별도의 시간적 범위는 설정하지 않았음

∙ 다만, 경제성장 단계 측면에서 고도성장기와 저성장기의 구분에 따른 지역발전 지표의 문제점과 개선방안은 다루고 있음

2) 연구 방법

❑ 문헌고찰을 통한 선행 연구 고찰

∙ 지역발전지표 작성 현황, 지역정책 평가 등 활용사례, 기존 지역발전 지표의 평가항목 등

∙ 지역발전지표의 문제점 분석 및 기존 지표의 개선방안 관련 연구를 조사하여 시사점을 정리

❑ 해외 사례조사

∙ OECD, IMF, EU 등 주요 선진국의 지역발전 지표의 세부항목, 지표 활용 사 례조사를 통해 지역발전지표의 특성과 시사점 도출

❑ 전문가 자문회의

∙ 기존 지역발전지표의 세부항목의 특성 및 문제점, 지역발전의 개념, 향후 지역 발전지표 개선 방향 등 지역발전지표 개발방향 설정을 위한 주요 이슈에 관해 전문가 자문회의를 개최

4. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

❑ 지역발전지표 연구관련 주요 선행연구로는 변필성 외(2014), 지역발전위원회 (2013), 이종연(2013), 지우석 외(2013), 박상옥 외(2013), 김동수 외(2011) 등이 있음

∙ 변필성 외(2014)에서는 성장촉진지역 제도의 성과분석 및 업무처리 지침안의 제시 외에도 성장촉진지역 선정을 위한 지표연구가 포함되어 있음

∙ 지역발전위원회(2013)에서는 지역격차의 실태 및 특성 분석, 지역균형발전 정책 분석 등 다양한 측면에서의 지역간 격차의 실태를 분석하고 있음

∙ 이종연(2013)에서는 KDI 공공투자관리센터에서 수행하고 있는 예비타당성조

사시 활용되고 있는 지역낙후도지수 산정방식에 대한 분석을 통하여 개선방안 을 제시하고 있음²⁾

∙ 지우석 외(2013)은 지역특성을 고려한 저발전지표 효과지수에 따른 발전방안 을, 김동수 외(2011)에서는 지역발전 관련지표와 지수분석을 통한 지역발전 정 책 개선방안을 제시하고 있음

∙ 한국개발연구원(2008)에서는 예비타당성조사시 정책적타당성 분석항목의 하 나인 지역낙후도 지표 및 활용방법에 대해 소개하고 있음

∙ 기타 허재완 외(2014), 양광식(2012, 2011), 김동주 외(2009), 김덕준(2001) 등의 경우는 지역경제 성장, 지역발전 영향분석 등 지역발전의 요인과 관련한 연구 등이 있음

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

❑ 선행연구들은 낙후지역 선정을 위한 지표연구, 지역성장 혹은 지역발전 요인 분석 등 다양한 연구가 있으며, 본 연구에서는 선진국형 저성장·성숙사회의 지역발전지 표의 개편방향에 대한 논의를 하고 있음

∙ 지역발전의 개념측면에서 저성장, 고령화·저출산으로 대변되는 새로운 여건 변화를 고려할 때 기존의 경제적 총량지표의 한계와 문제점을 분석하고 향후 새로운 지역발전지표 개발 및 활용을 위한 방안을 제시

❑ 그리고 저출산·고령화 등으로 인한 절대인구의 감소를 맞이하여 이에 따른 국토 공간의 변화 등을 고려할 때 기존의 지역발전지표의 개선과제가 무엇인지 등을 후속과제로 제시하고 있음

2) 이종연(2013)의 낙후도지표 지표 개선방안 연구의 방법 및 주요 결과는 [부록1] 참조

표 1-2 선행연구와의 차별성

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

∙ 과제명: 낙후지역 지원체계 개 선방안 마련을 위한 연구

∙ 연구자(년도): 변필성 외(2014)

∙ 연구목적: 낙후지역 지원제도의 성과분석 및 지침안 작성

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 기존자료 분석

∙ 통계자료 및 지정지 표를 통한 실증분석

∙ 낙후지역 지원제도의 재지정 분석

∙ 성장촉진지역 제도개선방안 모색

∙ 성장촉진지역 제도 성과분석

∙ 성장촉진지역 업무처리 지침안 제시

2

∙ 과제명: 경기도 지역발전지수 개발‧분석 및 발전방안 연구

∙ 연구자(년도): 지우석 외(2013)

∙ 연구목적: 지역특성을 고려한 지역발전지수 및 발전방안 모색

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 기존 자료 분석

∙ 정량적 분석 (실증분석)

∙ 지역발전지수 산정

∙ 지역균형발전 특별계회 재원조달 방안 제시

∙ 저발전지표 효과지수에 따른 발전 방안 제시

3

∙ 과제명: 지역낙후도지수 개선 방안

∙ 연구자(년도): 이종연(2013)

∙ 연구목적: 지역낙후도지수의 객관적이고 정확한 산정방안을 모색

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 기존 자료 분석

∙ 요인분석 및 주성분 분석 등 정량적 분 석(실증분석)

∙ 지역낙후도지수의 산정 및 검증

∙ 최종 구성된 원지표 분석

∙ 새로운 지역낙후도지수의 산정 및 검증과 예비타당성조사에 활용 제안

4

∙ 과제명: 지역산업 육성정책의 적정성 평가지표 개발에 관한 연구

∙ 연구자(년도): 박상옥 외(2013)

∙ 연구목적: 지역산업 육성정책의 적정성 평가 및 종합적인 평가 지표 제시

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 사례를 통한 평가지 표 도출 및 분석

∙ 관련 전문가 표적 인터뷰

∙ 컨조인트 분석

∙ 전문가 설문을 통한 적합성 검토

∙ 지역산업 육성정책(지역발전부문, 산업발전부문)의 적정성 평가지표 분석

∙ 지역산업 육성정책 추진을 위한 시 사점 제시

5

∙ 과제명: 지역발전 지표분석 및 정책적 시사점

∙ 연구자(년도): 김동수 외(2011)

∙ 연구목적: 지역발전 관련지표와 지수분석을 통한 지역발전 정책 개선방안 제시

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 기존 평가지표 분석

∙ 통계자료 및 평가지 표를 통한 실증분석

∙ 선행연구를 통한 국내외 지역정책 지표 검토

∙ 지역발전 부문별 지표 구성

∙ 지표를 통한 지역발전 현황 분석 및 결과제시

∙ 지역발전정책 추진방향 및 시사점 제시

본 연 구

∙ 기존 지역발전지표의 한계 및 제약요인을 규명하고, 저성장기 의 지역발전의 의미와 지역별 특성차이 등이 고려될 수 있는 새로운 지역발전지표의 개발 방 향을 모색

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 국내외 사례조사 ‧ 분석

∙ 관련 전문가의 의견수렴

∙ 기존의 지역발전지표 조사 분석

∙ 지역발전지표의 국내외 사례분석

∙ 질적 성장지표의 개발방안 및 사례 분석

∙ 지역발전 잠재력 지표개발방안 및 사례분석

자료 : 저자작성

CHAPTER 2

지역발전지표의 국내외 사례 및 시사점

01 지역발전지표의 개념과 분석대상 11

02 국내·외 지역발전지표 현황 및 활용사례 15

03 기존 지역발전지표 분석사례의 시사점 30

CHAPTER

2 지역발전지표의 국내외 사례 및 시사점

1. 지역발전지표의 개념과 분석대상

1) 지역발전지표의 개념

❑ 지역발전지표는 지역발전의 정도를 나타내는 지표로 ‘지역발전’을 어떻게 정의하 느냐에 따라 다양할 수 있음

∙ 지역발전의 범위를 경제성장으로 한정하는 경우에 비해 사회, 경제, 문화 등 다양한 측면을 모두 포괄하는 의미에서의 지역발전을 정의하는 경우 지역발전 지표의 범위는 매우 넓고 다양해 질 수 있음

❑ 법령에서의 ‘지역발전’의 정의

∙ 국가균형발전 특별법(법률 제 13931호, 공표일 2016.1.28., 시행일 2016.

4.29.) 제2조(정의)에 의하면 지역발전은 ‘주민의 삶의 질 향상’, ‘지역경쟁력 강화’를 의미하고, 이를 위한 수단으로 ‘지역별 특성을 고려한 균형발전’, ‘상호 협력 증진’, ‘생활기반 확충’, ‘지역경제 활성화’ 등을 들고 있음

“지역발전”이란 자율과 창의를 기반으로 지역별 특성을 고려한 지역 간의 균형 있는 발전과 상호 협력 증진을 통하여 주민 생활기반을 확충하고, 지역경제를 활성화함으로써 주민의 삶의 질 향상과 지역경쟁력을 강화하는 것을 말한다.(국가균형발전 특별법 제2조)

❑ 지역발전지표는 지역간 ‘지역발전’ 격차를 측정하는 기준으로서 격차의 대상은 경 제적 측면뿐만 아니라 다양한 측면에서 다루어지고 있음

∙ 기획재정부, 국토교통부, 산업자원통상부 등의 낙후지역 재정지원을 위해 활용 되는 지역낙후도 지표는 주로 인구, 재정, 산업, 교통기반시설 등 주로 경제적 측면의 지역간 격차를 설명하는 지표들로 구성되어 있는 반면

∙ 문화체육관광부는 지역문화에 영향을 미치는 6개 분야 38개 지표로 구성된 지 역문화지수를 산정하고 있음¹⁾

∙ 삶의 질이 지역발전의 주요한 요소라는 점에서 문화 및 복지 서비스 수준 등도 지역발전지표의 구성요소가 될 수 있음

∙ 지역발전위원회(2013)에서는 지역격차의 범위를 전통적인 지역경제력 외에 질 적 성장을 나타내는 ‘삶의 질’, 동태적 측면에서 지역발전 잠재력을 나타내는

‘지역활력’ 등의 지표를 추가하고 있음

❑ 이와 같이 지역발전지표는 ‘지역간 격차’의 대상을 무엇으로 하느냐에 따라서 다양 한 개념으로 정의될 수 있고, 지역발전 정도에 따라 변화하고 있음

∙ 지역간 격차의 대상을 경제, 정치, 사회, 문화 등 어떠한 측면에서 볼 것인가에 따라 다양한 기준의 지역발전지표를 나타낼 수 있음

∙ 기존에는 지역간 격차의 대상이 주로 ‘지역주민 1인당 소득’과 같이 경제적 측 면 그리고 양적 측면에서의 지역간 격차를 대상으로 하였음

∙ 그러나 소득수준이 향상됨에 따라 단순히 소득의 크기뿐만 아니라 ‘삶의 질’이 중요시 되는 등 지역간 불균형(=지역간 격차)을 나타내는 대상이 다양화되고 있음

❑ ‘지역간 격차’에서 지역의 공간범위

∙ ‘지역간 격차’의 대상인 지역의 공간범위를 명시적으로 법령에서 규정하고 있 지는 않지만 국토기본법의 ‘국토의 균형 발전’ 의 정의에서 간접적으로 확인할 수 있음

∙ 국토기본법 3조(국토의 균형발전)에 의하면 ‘수도권과 비수도권(非首都圈)’,

‘도시와 농촌·산촌·어촌’, ‘대도시와 중소도시’로 대상을 명시적으로 제시(국 토기본법 제3조)

1) 류정아 외. 2013. 지역문화지표 개발 및 시범적용 연구. 문화체육관광부.

제3조(국토의 균형 있는 발전) ① 국가와 지방자치단체는 각 지역이 특성에 따라 개성 있게 발전하고, 자립적인 경쟁력을 갖추도록 함으로써 국민 모두가 안정되고 편리한 삶을 누릴 수 있는 국토 여건을 조성하여야 한다.

2) 본 연구의 지역발전지표²⁾

❑ 본 연구에서의 ‘지역발전지표’는 지역발전의 개념으로 주로 경제적 측면에서의 지 역성장을 의미하며, 이와 관련한 지역발전지표에 한정하고 있으며, 특히 지역정책 에 주로 활용되는 지역발전지표에 초점을 두고 있음

∙ 지역발전지표는 주로 지역정책 수립, 예산지원, 지역개발사업 평가 등의 지역 정책에 활용되고 있음

∙ 예를 들어 지역정책 유관기관인 국토교통부등 지역정책관련 부서의 경우 지역 간 격차와 낙후도 정도를 객관적으로 파악할 수 있는 지표, 지역개발사업 전·후 지역발전 효과를 대표적으로 나타낼 수 있는 지표 등에 관심이 많음

❑ 따라서 지역발전지표를 구성하는 ‘지역간 격차’의 대상은 주로 경제적 측면에서의 성장격차를 나타내는 지표를 대상으로 함

∙ 물론 지역발전은 경제적 측면뿐만 아니라 정치·사회·문화적 측면에서도 정의될 수 있지만 낙후지역에 대한 지역정책은 기본적으로 지역간 격차를 경제적 관점 에서 평가하고 있기 때문임

∙ 즉, 특정지역의 삶의 질(행복지수), 문화, 정치 등 비경제적 분야의 지역발전 지표가 상대적으로 높다고 하더라도 지역주민의 경제력 수준이 낮다면 낙후지 역으로 분류된다는 의미임

∙ 행복지수, 자연이나 환경의 가치를 반영하는 Green GDP 등 경제적 측면뿐만 아 니라 다양한 가치를 계량화하려는 시도가 있지만 이는 본 연구의 범위를 벗어남

2) 본 연구에서 지표(Indices) 혹은 지수(Index)의 개념구분은 하지 않고 동일한 의미로 혼용하여 사용함.

② 국가와 지방자치단체는 수도권과 비수도권(非首都圈), 도시와 농촌·산촌·어촌, 대도시 와 중소도시 간의 균형있는 발전을 이룩하고, 생활 여건이 현저히 뒤떨어진 지역이 발전할 수 있는 기반을 구축하여야 한다.

③ 국가와 지방자치단체는 지역 간의 교류협력을 촉진시키고 체계적으로 지원함으로써 지역 간의 화합과 공동 번영을 도모하여야 한다.

∙ 그리고 ‘주관적 만족도’와 같이 객관적 통계가 아닌 개인의 주관적인 평가에 의한 지표 역시 본 연구의 대상이 아니며, 이는 지역균형발전을 위한 지역정책 의 근거를 주민의 주관적 평가에 의한 지표를 활용하지는 않기 때문임

❑ 다만, 경제적 측면이라고 하더라도 ‘지역발전’ 개념은 경제적 양적성장 측면뿐만 아니라 질적 성장의 개념으로 확장하고자 함

∙ 이에 따라 지역주민의 삶의 질을 나타내는 지표 등도 논의에 포함될 수 있지만 이 경우에도 기본적으로는 경제적 측면의 ‘지역발전’의 범주에 국한하고자 함

❑ 또한 낙후지역이라고 하더라도 성장 잠재력이 높은 지역에 상대적으로 재원배분이 많이 이루어질 필요도 있으므로 이에 대한 논의과정에서 비경제적인 요소를 포함할 수 는 있음

∙ 적어도 사회적 최저 수준(national minimum) 이하가 아니라면, 한정된 재원의 효율적 배분이라는 측면에서 성장 잠재력이 높은 낙후지역에 지원을 하는 것이 보다 효율적일 것임

∙ 사회적 최저수준의 내용에 경제적 요소뿐만 아니라 비경제적 요소도 포함될 수 있음

❑ 본 연구 지역발전지표의 지역공간의 범위

∙ 국토기본법 3조(국토의 균형발전)에 의한 지역간 격차의 대상을 ‘수도권과 비 수도권(非首都圈)’, ‘도시와 농촌·산촌·어촌’, ‘대도시와 중소도시’ 등 광역 시·도, 시·군등 다양한 범위를 대상으로 하고 있음

∙ 이외에도 수도권내 지역간 격차, 도내격차 등 다양한 관점의 공간범위를 대상 으로 할 수 있음

∙ 본 연구에서는 지역간 격차의 대상이 상대적 낙후지역이므로 시·군을 단위로 하는 모든 지역으로 함

∙ 즉, 권역적 구분, 지리적 특성 등에 따른 구분 등은 하지 않고, 광역시의 ‘구’

를 제외한 기초 자치단체를 대상으로 함

∙ 다만 권역 구분, 지리적 특성, 지역규모 등에 따라 지역발전지표의 구성이 다를 필요가 있지만 이는 후속과제로 남기고자 함

2. 국내·외 지역발전지표 현황 및 활용사례

1) 국내지역발전 지표

(1) 정부 지역낙후도 지표

❑ 기획재정부 예비타당성 조사의 지역낙후도 지표

∙ 예비타당성조사의 지역낙후도 평가는 단위사업의 타당성 평가로서 경제적 타당 성 외에 정책적 타당성 평가항목의 하나로 지역낙후도를 이용하고 있음

∙ 예비타당성조사에 활용되는 지역낙후도 지표는 국토교통부의 개발촉진지구 지 정을 위해 사용되는 지표³⁾로 6개 부문 8개 지표로 구성되어 있음

∙ 6개 부문은 인구, 산업, 지역기반시설, 교통, 보건·사회보장, 행·재정·기타로 경제부문만이 아니라 보건 및 사회보장 부문도 포함하고 있음

∙ 하지만 부문 수에 비해 지표는 8개로 간단하고, 6개 부문 중 4개 부문은 단일지표로 구성되어 있고, 보건·사회보장, 행·재정·기타 부문만 2개 지표로 구성되어 있음

∙ 그리고 도로율과 승용차 등록대수는 지역기반시설과 교통부문을 대표하는 지표 이지만 두 지표는 도로의 공급과 수요를 나타내는 지표로서 관련성이 높다고 할 수 있음

∙ 교통기반시설 공급측면에서 2000년대 초반가지도 70% 이상이 도로부문에 투 자되었으며⁴⁾, 교통수요 측면에서 2010년 이후 도로 및 여객 및 화물수송 분담 율이 90% 내외에 이른다는 점에서⁵⁾ 도로부문만을 가지고도 의미가 있는 것으 로 판단됨

∙ 다만 교통수요 측면에서 ‘1인당 승용차 등록대수’ 지표는 소득수준을 나타낼 수도 있고, 교통수요를 나타낼 수도 있는데 서울의 경우 2005년 기준 16개 시·도중 13위 로 나타나⁶⁾ 소득수준 측면이나 교통수요 측면 모두 적절하지 않은 것으로 판단됨

3) 국토해양부. 2003.「지역개발사업에 관한 업무처리지침」참조.

4) 안홍기 외. 2006. 교통기반시설투자의 지역간배분과 지역경제성장에 관한 연구. 국토연구원. p.38참조.

5) 국토교통부. 각년도. 국토교통통계연보. 참조.

6) 한국개발연구원. 2008. 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정·보완연구(제5판). pp 117∼119. 참조.

표 2-1 예비타당성조사 지역낙후도 지수 지표의 개요*

부문 지표 측정 방법 자료 출처

기존 변경

인구 인구증가율 최근 5년간 연평균 인구증가율 통계청, 시·군·구

주요통계지표 통계청 홈페이지

산업 제조업

종사자비율 (제조업종사자 수 /인구)×100

각 시·도, 사업체 기초통계조사

보고서

통계청, 사업체 기초통계조사

보고서 지역

기반시설 도로율 (법정도로연장/행정구역면적)

×100

통계청, 시·군·구 주요통계지표

각 시·도, 통계연보

교통 승용차

등록대수 (승용차 등록대수 /인구)×100 통계청, 시·군·구 주요통계지표

각 시·도, 통계연보

보건·사회 보장

인구당 의사수 (의사 수/인구)×100 통계청, 시·군·구 주요통계지표

각 시·도, 통계연보 노령화 지수 (65세 이상/0~4세 인구)×100 통계청, 시·군·구

주요통계지표 통계청 홈페이지

행·재정

·기타

재정자립도1) (지방세+세외수입/일반회계 세입총계)×100 ; 최근 3년간 평균

행정안전부, 지방재정연감

행정안전부, 지방재정연감 도시적

토지이용비율

지목상(대지+공장용지+학교용지)/

행정구역면적×100

한국감정원, 지적통계연보

각 시·도, 통계연보 주 1) 사울특별시, 6대 광역시 및 9개 도의 재정자립도 산출은 관행에 따라, 첫째, 시·군별 지역낙후도 산출 시에는 광역자치단체

본청의 총계 재정자료를 이용하였고, 둘째, 시·도별 지역낙후도 산출 시에는 광역자치단체 본청 및 기초자치단체의 순계 재정규모를 통합한 자료를 이용하였음.

* 예비타당성조사시 활용하고 있는 지역낙후도 지수는 국토해양부(2003.2.21.)의 ‘지역개발사업에 관한 업무처리지침’을 기준으로 하고 있음.

자료: 한국개발연구원. 2008. 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정·보완연구(제5판). p.108.

❑ 국토해양부 개발촉진지구 낙후지역형 지표⁷⁾

∙ 2009년에 개정된 지역낙후도 지표는 8개지표로 기존과 동일하지만 ‘승용차 등 록대수,’ ‘인구당 의사수,’ 도시적 토지이용비율‘ 지표가 없어지고, ‘인구밀도,’

‘소득세할 주민세,’ ‘지역접근성’ 지표가 새로 추가되었음

∙ 그리고 ‘재정자립도’는 ‘재정력 지수’로, ‘제조업종사자비율’은 ‘사업체 총 종사자 비율’로 바뀌었음

∙ 기타 인구변화율은 5년 평균에서 10년 평균으로, 도로율은 행정구역 면적기준 에서 국토계수로 나누는 등 산정방법이 바뀌었음

7) 국토해양부. 2009.8. 지역개발사업에 관한 업무처리지침. 참조.

표 2-2 개발촉진지구 낙후지역형 지표

지표 세부기준

① 인구밀도 - 통계청 국가통계포털(www.kosis.kr)의 지방자치단체 주요통계에 따라 최근연 도 인구를 행정구역 면적으로 나눈 비율

② 연평균 인구변화율

- 통계청 국가통계포털(www.kosis.kr)의 지방자치단체 주요통계에 따라 최근 10 년 동안의 연평균인구변화율(과거비교연도인구-기준연도인구)÷과거비교연도 에서 기준연도까지의 기간×기준연도인구)

③ 소득세할 주민세 총액

- 최근 3년간 부과세액의 총합으로 산정(해당연도 각 시ㆍ군부과세액=임대소득+

이자소득+양도등개인소득+원천징수소득+배당소득+연금소득+일시재산+그 밖 의소득<단 농업소득세, 법인세할주민세는 제외>)

④ 재정력 지수 - 행정안전부 재정고(lofin.mopas.go.kr)가 제공하는 시군구별 재정력지수 자료 에서 최근 3년간 재정력지수의 평균값

⑤ 노령화 지수 - 통계청 국가통계포털(www.kosis.kr)이 제공하는 해당 시ㆍ군의 65세 이상 인 구수를 14세 이하 인구수로 나눈 비율

⑥ 사업체 총종사자 비율

- 통계청이 작성한 산업별 종사자수와 시ㆍ군ㆍ구 주요통계(최근자료)에 따라 총사 업체 종사자수를 해당 시ㆍ군ㆍ구의 인구수로 나눈 비율

⑦ 도로율

- 통계청 국가통계포털(www.kosis.kr)이 제공하는 통계와 해당 시ㆍ군ㆍ구의 법 정도로연장을 인구와 행정구역면적으로 나눈 비율((기준연도법정도로연장 ÷

^기준년도인구 ×기준년도행정구역면적 )×100)

⑧ 지역접근성

- 통계청 국가통계포털(www.kosis.kr)의 지방자치단체 주요통계에 따른 최근연 도 인구현황과 한국도로공사교통정보(www.roadplus.co.kr)에 따라 광역대도 시와 해당 시ㆍ군간의 인구를 곱한 것을 양 지점간 거리와 접근에 필요한 시간을 곱한 것으로 나눈 값

*(기준광대역대도시인×해당 시군인구)/(두 지점간 거리×두 지점간 소요시간) 자료: 국토해양부. 2009.8. 지역개발사업에 관한 업무처리 지침.

❑ 국토교통부·행정자치부 ‘09년 성장촉진지역 지정지표 및 ’14년 재지정 지표⁸⁾

∙ 2014년 성장촉진지역 재지정 지표는 2009년 지표와 5개 부문으로 동일하지만 지표값 측정방법이 변화하였음

∙ 낙후형 개발촉진지구 지정 지표와 비교하여 노령화지수, 사업체 총조사자 비율, 도로율 3개지표가 제외되고 나머지 지표는 동일함

∙ 균특법에 의한 성장촉진지역은 ‘09년과 ’14년 모두 70곳으로 동일하며, 다만 홍천군과 태안군이 추가되고, 대신에 정선군과 무안군이 제외되었음

8) 변필성 외. 2014. 낙후지역 지원체계 개선방안 마련을 위한 연구. p.7, p.16. 참조.

표 2-3 성장촉진지역 지정지표 및 지표값

지정지표 지표값 산출방법

인구밀도 - 2008년 주민등록인구를 시・군의 행정구역 면적으로 나눔으로써 산출 연평균 인구변화율 - 1998~2008년의 10년간 연평균 주민등록인구 변화율로 계산

소득세할 주민세 - 2005~2007년의 소득세할 주민세 총액 3년 평균값으로 산출 재정력 지수 - 2006~2008년의 재정력지수 3개년 평균값으로 계산

지역접근성

- 시・군과 기준이 되는 광역대도시 각각의 인구를 곱한 값을 해당 시・군과 광역대 도시간의 이격거리에 교통소요시간을 곱한 값으로 나눔으로써 산출

※ 이격거리와 교통소요시간은 한국도로공사 교통정보 (www.roadplus.co.kr)로 부터 구득

주: 2009년 성장촉진지역은 균특법 및 동법 시행령에 의거하여 본 지표와 방법을 사용하여 지정.

자료 : 이원호 외. 2009. 낙후지역 성장촉진을 위한 지역계획 개선방안 연구. 국토해양부. p.69(변필성 외. 2014. 낙후지역 지원체계 개선방안 마련을 위한 연구. 국토교통부. p.7에서 재인용).

표 2-4 성장촉진지역 재지정지표 및 사용통계

지정지표 지표값 산출방법 및 자료출처

인구밀도

- 2010년 상주인구를 해당 시・군의 면적으로 나누어 산출

※ 인구주택총조사(2010년)의 인구통계와 내고장 알리미(www.laiis.go.kr)의 면적 통계 활용

연평균 인구변화율

- 2000~2010년의 10년간 연평균 인구변화율로 계산

※ 인구주택총조사(2010년, 2010년)의 인구통계를 사용 소득세할

주민세

- 지방소득세 총액의 2010~2012년 3개년 평균값으로 산출

※ 지방세통계연감(2012년 기준) 및 지방세정연감(2010년 기준 및 2011년 기준)으로 부터 지방소득세 자료를 확보

재정력 지수 - 2011~2013년의 재정력지수 3개년 평균값으로 계산

※ 재정고(lofin.mospa.go.kr)로부터 재정력지수 자료를 확보

지역접근성

- 인구주택총조사 인구(2010년), 한국도로공사 교통정보(www.roadplus.co.kr)의 2014년도 이격거리와 교통소요시간을 활용하여 기준 광역대도시와 해당 시・군 간의 인구를 곱한 값을 두 지점 간의 이격거리와 교통소요시간을 곱한 값으로 나누어 산출

※ (기준광역대도시 인구 × 해당 시・군 인구)/(두 지점간의 이격거리 × 두 지점간의 교통소요시간)

※ 한국도로공사 교통정보 (www.roadplus.co.kr)로 부터 이격거리와 교통소요시간 을 얻을 수 없는 울릉군, 제주시, 서귀포시는 별도의 자료를 활용하여 이격거리와 교통소요시간을 구득

주: 2014년도 성장촉진지역 재지정은 ‘정책의 연속성’을 고려하여 2009년에 사용한 지정지표를 사용하되, 지정결과의 ‘신뢰도’를 높이기 위하여 사용하던 통계를 다음과 같이 변경함.

자료 : 변필성 외(2014), 낙후지역 지원체계 개선방안 마련을 위한 연구.

❑ 국토교통부 지역활성화 지역(지역선정은 시도지사) 평가지표

∙ 「지역개발 및 지원에 관한 법률(법률 제13805호, 공포일 2016.1.19., 시행일 2016.8.12.」에 의한 지역활성화 지역 선정기준은 5개의 의무지표와 자율(특 성) 지표로 구성되어 있음

∙ 기존 개발촉진지구 및 성장촉진지역 선정기준과 비교하여 크게 달라진 것은 없 으며, 재난발생 횟수, 토지이용규제지역 비율 등 특성지표의 일부가 추가되었음⁹⁾

∙ 기타 소득지표로 GRDP 자료가 추가되었음

표 2-5 지역활성화 지역 평가지표

지표 근거 통계 특성 비고

GRDP

1) 지역개발법 제67조 제3항 2) 지역개발법 시행령안 제63조

제1호

통계청에서 제공하는 도별 최 근 자료 활용

재정력지수 또는 재정자립도 (최근 3개년 평균)

1) 지역개발법 제67조 제3항 2) 지역개발법 시행령안 제63조

제1호

재정력지수: 행정자치부 제공 재정고 최근 자료 활용 재정자립도: 내고장알리미에 서 제공

※ 재정자립도:

재정력 지수를 구 득할 수 없는 경우 활용

연평균 인구변화율 (최근 10년간)

1) 지역개발법 제67조 제3항 2) 지역개발법 시행령안 제63조

제2호

인구주택총조사 상주인구 통계 사용 (최근년도 자료와 그 연도 로부터 10년전 연도를 기준) 근무 취업인구

변화율 (최근 10년간)

1) 지역개발법 제67조 제3항 2) 지역개발법 시행령안 제63조

제3호

인구주택총조사 상주인구 통계 사용 (최근년도 자료와 그 연도 로부터 10년전인 연도를 기준) 지방소득세

(최근 3개년 평균)

1) 지역개발법 제67조 제3항 2) 지역개발법 시행령안 제63조

제3호

행정자치부 지방세통계연감 및 지방세정연감의 최근 자료 활 용

자율(특성) 지표

1) 지역개발법 제67조제3항 2) 지역개발법 시행령안 제63조

제4호

도시자가 시장/군수 협의를 거 쳐 선정

※ 특성지표(예시)

① 지역접근성 : 특정 시‧군의 상주인구 중 주요 교통시설(고속도로 IC, 항만, 공항 등)로부터 일정 시간거리 이내에 위치한 인구비율

② 재난 등 상황: ‘재난 및 안전관리 기본법’ 제3조 제1호의 재난 중 피해규모(사상자수, 손실금액 등)가 일정 수준 이상인 재난의 최근 5년간 발생 횟수 또는 복구비율

③ 토지이용규제지역 비율: 특정 시‧군의 면적 중 토지이용규제지역(개발제한구역, 국립공원, 상수원보호구역, 군사시설보호구 역 등)의 비율

④ 고령화율 및 변화량: 65세이상 인구비율, 10년간 65세이상 인구비율 변화량 자료: 국토교통부. 2014.12.29. 지역활성화지역 평가기준 고시문.

9) 2010년 기존 ‘소득세할 주민세’가 지방소득세로 세재개편이 이루어져, 지방소득세 지표도 사실상 변화되지 않은 것임.

❑ 행정안전부 신활력지역 선정 기준(2007)

∙ 2007년 행정안전부 신활력지역 선정기준은 인구, 산업경제, 재정, 복지, 인프 라등 5개 부문 14개 지표로 구성

∙ 국토교통부·행정자치부 성장촉진지역 지표와 비교하면 복지부문이 추가되어 있 고, 부문별 지표가 조금씩 다름

표 2-6 신활력지역 선정기준 지표

구분 가중치 지표 내용

인구 1

0.33 인구변화율 인구변화율(10년)

0.33 인구밀도 면적 대비 인구수

0.33 고령인구비율 총인구 대비 65세 이상 인구

산업

경제 1

0.25 1인당 소득세할 주민세 소득세할 주민세/인구 0.25 개별공시지가 평균지가 표준지 개별공시지가 평균 0.25 1,000명당 사업체 종사자 수 사업체 총 종사자 수/인구 0.25 총 사업체 종사자 수 변화율 2001~05년 사업체 증가율

재정 1

0.33 재정력지수 기준재정수요 대비 수입비중

0.33 1인당 지방세 징수액 지방세 징수 총액/인구 0.33 지방세 징수액 변화율 4년간 지방세 징수액 증가율 복지 0.5 0.25 1,000명당 의료병상 수 의료병상 총수/인구

0.25 1,000명당 공공도서관 좌석수 공공도서관 좌석 수/인구

인프라 0.5

0.25 도로율 총면적 대비 도로면적

0.25 상하수도 보급률 총인구 대비 급수인구, 총인구 대비 하수처리 인구 평균

자료: 행정안전부 보도자료, ｢지역발전도에 따른 ‘지역분류 시안’ 발표｣, 2007. 9.; 한국개발연구원(2008), p.565에서 재인용.

(2) 한국농촌경제연구원 지역발전지수(RDI)¹⁰⁾

∙ 한국농촌경제연구원 지역발전지수(RDI)는 2008년에 개발되었으며, 4개 영역, 20개 지표로 구성되어 있음

∙ 4개영역은 삶터(생활서비스 지수), 일터(지역경제력 지수), 쉼터(삶의 여유공

10) 구체적인 지표내용은 송미령 외. 2012. 지역발전지수를 활용한 농어촌 실태 분석과 정책 개선방안 연구. 한국농 촌경제연구원. 부록1 참조.

간지수), 공동체의 터(주민 활력 지수)로 구성되어 있음

∙ 국토교통부 및 행정자치부 지역발전지표와 비교하면 두 기관의 지역발전지표를 포함하여 기초생활 여건, 보건, 복지, 교육, 문화, 체육 등 다양한 분야를 모두 포괄하고 있음

∙ 지역경제력 지수와 주민활력 지수에 국토교통부 및 행정자치부 지역발전지표에 해당하는 대부분의 지표가 포함되어 있으며, 나머지 지표도 생활서비스 지수 등에 포함되어 있음

그림 2-1 지역발전지수 구성과 가중치

자료: 송미령 외(2012). p.9 참조.

(3) 지역발전위원회(2013) 지역발전격차 지표

∙ 지역발전위원회 지표는 지역간 격차 측정을 위해 개발한 지표로서 지역경제 발 전의 목표를 지역경제수준 향상, 생활만족도 개선, 지속적 성장에 두었음

∙ 지역발전 격차 지표는 이러한 3가지 목표에 부합하는 3가지 영역으로 구분하였 는바 ‘지역경제력’, ‘삶의 질’, ‘지역활력’ 영역임

∙ 3가지 영역은 다시 9개 부문으로 나뉘는데 한국농촌경제연구원 지역발전지수 (RDI)와 마찬가지로 다양한 부문을 포괄하고 있으며, 환경 어메니티 부문도 포 함되어 있는 등 세부지표는 27개에 이름

표 2-7 지역발전격차의 지표체계 구조

목표 영역 부문 관련지표 비고

지역경제 수준향상

지역 경제력

소득・재정

1인당 소득세할주민세 천원

재정자립도 %

1인당지방세 천원

산업・고용 제조업종사자 비율 %

1인당 사업체수 개소

생활 만족도

개선

삶의 질

주거・인프라

주택보급률 %

노후주택비율 %

상하수도보급률 %

도로율 %

의료・복지

1인당 병의원수 개소

1인당 병실수 개소

1인당 복지시설수 개소

국공립보육시설이용률 %

문화・체육・교육

1인당 학교수 개소

1인당 사설학원수 개소

교사 1인당 학생수 명

1인당 문화체육시설수 개소

환경・어메니티

1인당 폐수배출업소 개소

1인당 쓰레기배출량 톤/일

공원면적/전체면적 %

방재・안전 1인당교통사고건수 건수

1인당 화재건수 건수

지속적

성장 지역활력

인구동태・

인구구조

인구변화율 %

고령화율 %

경제활동인구비율 %

경제활동 집약도 인구밀도 명

시가화면적비율 %

자료 : 지역발전위원회. 2013. 지역간 격차해소 및 균형발전방안. p.46.

(4) 지역발전위원회(2015)

❑ 국민 삶의 질 측정지표

∙ 지역발전위원회(2015) 국민 삶의 질 측정지표는 12개의 삶의 질 영역에서 선 정된 81개의 통계지표로 구성되어 있음

∙ 비물질적 부문의 주관적 웰빙지표외에도 소득만족도, 소비생활만족도 등과 같 이 물질적 부문의 경우에도 주관적 지표들과 함께 구성되어 있음

그림 2-2 국민 삶의 질 지표의 구성

자료: 지역발전위원회. 2015. 저성장 시대의 지역발전정책과 대안적 지역발전 지표 개발의 방향 설정 연구. p.107 참조.

2) 국외 지역정책관련 지표사례¹¹⁾

(1) 낙후지역관련 지표

❑ 일본 과소지역기준 지표

∙ 인구감소율, 지방재정력지수

❑ EU 지역발전 단계 구분 기준

∙ 수렴지역(convergence), 경쟁력 및 고용촉진지역(regional competitiveness and employment), 접경지역간 협력지역(european territorial cooperation) 구분기준(2007-2013) : 1인당 GDP, 1인당 GNI

∙ 저발전지역(less developed regions), 과도기지역(transition regions), 발전지 역(more developed regions) 구분기준(2014-2020 지역간 통합정책) : 1인당 GDP

11) 지역발전위원회(2013) pp.125∼138의 외국의 균형발전 정책 내용중 지역정책관련 지표를 정리한 것임.

❑ 영국 낙후지역 차등보조지역 기준

∙ tier1, tier2, tier3 구분 기준 : 1인당 GDP, 실업률, 폐광지역등 쇠퇴지역

❑ 프랑스 낙후지역 선정기준

∙ 우선개발낙후지역(TRDP) 선정기준 : 경제활동인구, EU의 농촌개발정책 해 당지역

∙ 재활성화 낙후지역(ZRR) 선정 기준 : 농업종사자가 전국평균의 2배 이상인 지역

표 2-8 주요국의 낙후지역 선정기준

국 가 선정지표

EU 평균 1인당 GDP가 EU전체의 75% 이하 일본 인구변화율, 재정력 지수

프랑스 실업률, 1인당 GDP, 인구밀도 등 인구적 기준 영국 인구, 고용율, 실업율, 제조업 의존도

독일 고용지표(가중치 505), 1인당 소득(가중치 40%), 인프라지표(가중치 10%) 미국 실업률, 개인의 소득, 인구감소 등

오스트리아 실업률, 1인당 GRDP

핀란드 1인당 GDP, 실업률, 인구이동, 산업구조, 인구밀도, 기후 스페인 1인당 GDP, 실업률

스웨덴 실업률, 고용참가율, 인구이동률 주: http://www.soumu.go.jp 등.

자료 : 지역발전위원회. 2013. 지역간 격차해소 및 균형발전방안. p.153.

❑ 주요국의 낙후지역 선정 기준은 소득, 인구, 고용, 산업 4개 부문으로 구분할 수 있고, 활용목적에 따라 활용부문의 수는 다름

∙ 이 중에서 1인당 GDP로 대변되는 소득지표가 가장 많고, 다음으로 인구지표이 고, 고용(혹은 실업), 산업구조 등의 순임

∙ 4개의 지표를 모두 이용하는 경우도 있지만 소득지표 하나만을 기준으로 하는 경우도 있음

∙ 이는 4개부문간 상관관계가 어느 정도 있기 때문에 지표의 활용목적에 따라 적 정한 수의 지표를 사용하는 것이 효율적일 것임

❑ OECD 지역개발지표 선정기준

∙ 지역 집중화 현상 기준 : 인구 및 GDP의 지리적 집중비율, 인구 및 GDP의 일정규모 이상 비율 등

∙ 지역불균형 기준 : 1인당 GDP, 노동생산성, 산업전문성, 노동참여

∙ OECD 지역개발지표 역시 인구, 소득, 고용, 산업부문의 지표이나 여타지표들 과는 달리 양적지표만이 아니라 질적 지표가 포함되어 있음

∙ 예를 들어 노동생산성을 나타내는 1인 노동인구당 GDP 등은 단순히 고용률, 실업률 등 고용의 총량지표가 아닌 고용의 질을 나타내는 지표라고 할 수 있음

표 2-9 OECD 지역개발 지표

영역 부문 지표

지역 집중화현상 (Geographic Concentration)

인구집중화

인구의 지리적 집중비율

도시우세지역(Predominantly urban regions)에의 인구집중비율(%) 150만명 이상의 대도시거주 인구 비율

GDP집중화

GDP의 지리적 집중지수 도시수준별 국가 GDP분포도(%) 지역간 연간 GDP성장 격차범위(Range)

지역불균형 (Regional Disparities)

1인당 GDP수준 국가평균을 기준으로 1인당 GDP지역간 격차범위(range) 지역간 1인당 GDP불균형 지수(Gini)

노동생산성

1인노동인구당 GDP지역 격차범위(range) 1인당노동인구 GDP불균형 지수(Gini) GDP와 고용 성장 간 상관관계 산업전문성 지역간 산업전문성 불균형 지수(Gini)

노동참여 지역간 노동참여비율 불균형 지수(Gini) 자료 : 기획재정부. 2009. 지역발전영향평가 시행방안 연구. p.70.

❑ OECD 지역웰빙 지수

∙ OECD 지역 웰빙 지수는 물질적 여건, 삶의 질, 주관적 웰빙 등 3개 분야로 구성되어 있음

∙ 물질적 여건으로 소득, 일자리, 주거 등의 지표로 구성되고, 삶의 질은 건강, 교육, 환경, 안전, 시민참여, 인터넷서비스 등의 지표를 주관적 웰빙분야는 커 뮤니티의 여부, 자체진단 삶의 만족도 등으로 구성됨

표 2-10 OECD 지역웰빙지수 분야 및 지표

분야 지표

물질적 여건

소득 1인당 가계처분가능 소득(USD 일자리 취업률, 실업률

주거 1인당 방 개수

삶의 질

건강 기대수명, 사망률(천명당) 교육 중등교육 이수 비중

환경 대기오염도

안전 살인율(10만명당)

시민참여 투표율

서비스 접근성 광대역 인터넷 접속가구 비중

주관적 웰빙 커뮤니티 필요할 때 의지할 수 있는 친구나 친척이 있는 사람의 백분율 삶의 만족도 0~10점 척도로 삶의 만족도 자체 평가 평균

자료 : OECD Regional Well-Being. 2016. OECD Regional Well-Being : A user’s guide p.13 참조 (www.oecdregionalwellbeing.org.)(접속일 2016. 4. 7.).

3) 기존 지역발전지표의 시사점

❑ 현행 지역낙후도 지표는 지역의 발전정도를 객관적으로 평가하기 보다는 지역간 상 대적 격차를 나타내는 것에 보다 중점을 두고 있음

∙ 성장촉진지구 및 지역활성화 지구 등 낙후지역 선정 지표는 상대적으로 낙후된 지역을 구분하여 정부 재정지원을 위한 지표로 활용됨

∙ 지역활성화 지표 역시 지역간 상대적 낙후정도가 심한 지역을 선정하는 데에 활용

∙ 예비타당성조사의 낙후도 지수는 단위사업의 사업시행 여부를 판단하는 기준으 로 경제적 타당성과 함께 정책적 타당성 지표의 하나로서 낙후정도가 심할수록 정책적 타당성을 높이는 기준으로 활용됨

❑ 지역간 격차의 경우에도 상대적으로 낙후도가 가장 심한 하위그룹의 상대적 격차에 중점을 두고 있음

∙ 특히 상대적으로 가장 낙후된 지역을 선정하는 기준으로 활용되므로 중위 혹은 상위수준의 지역에 대한 객관적인 낙후도 평가에는 관심을 두고 있지 않다고 할 수 있음

∙ 국토교통부·행정자치부의 성장촉진지역 선정은 상대적으로 낙후도가 높은 하위 70개 지역을 선정하며, 이 중에서도 특별히 낙후정도가 심한 지역 20곳을 지역

활성화 지구로 선정

∙ 따라서 지역발전 지표가 상대적으로 발전된 지역을 구분하고 벤치마킹하는 것 이 아니라 상대적으로 저발전된 지역의 순위를 세우는 데에 보다 관심이 있음

❑ 이에 따라 특히 낙후정도에 따라 차등지원을 목적으로 하는 지역발전지표의 경우 지표산정방법의 차이는 있어도 지표의 구성면에서 큰 차이는 없음

∙ 예를 들어 성장촉진지역과 지역활성화 지역 모두 낙후지역으로서 낙후정도의 차이에 따라 선별기준을 달리하고 있지만 내용상 큰 차이가 난다고 보기는 어 려움

∙ 그리고 국토교통부·행정자치부 성장촉진지역 등의 지정기준과 행정자치부 활 성화지역 기준의 경우 복지부문을 제외하면¹²⁾ 세부지표의 수에서 차이가 날뿐 구분기준에서는 거의 유사하다고 할 수 있음

표 2-11 지표간 선정기준 비교

구분 신활력 지역

(2007년 시안)

개발촉진지구 낙후지역형¹⁾

(성장촉진지역 포함) 지역활성화지역²⁾

인구

인구변화율 연평균인구변화율 연평균인구변화율

인구밀도 인구밀도

고령인구비율 노령화 지수 (고령화율)

산업 경제

1인당 소득세할 주민세 소득세할주민세 지방소득세

개별공시지가 평균지가 GRDP

1,000명당 사업체 종사자 수

총 사업체 종사자 수 변화율 사업체 총종사자 비율 근무취업인구변화율

재정

재정력지수 재정력지수 재정력지수/재정자립도

1인당 지방세 징수액 지방세 징수액 변화율 복지 1,000명당 의료병상 수

1,000명당 공공도서관 좌석수

인프라 도로율 도로율 (지역접근성)

상하수도 보급률 지역접근성 (재난규모/복구비율)

기타 (토지이용규제비율)

주1) 개발촉진지구 낙후지역형 기준중 밑줄친 지표는 성장촉진지역 및 재지정 지표임.

주2) 지역활성화지역 기준중 ( )는 지역별 임의의 특성지표임.

자료 : 저자작성

12) 2003년 개발촉진지구 지정기준에는 ‘1인당 의사수’ 로 복지부문 지표가 있었음.

❑ 그리고 지역 낙후도 지표에 의한 상대적 낙후지역 대상이 2005년과 2014년 사이에 일부지역을 제외하고 큰 변화가 없었음

∙ 예비타당성조사의 2005년 기준의 지역낙후도 지표 하위 70개 지역과 2014년 고시된 70개 성장촉진 지역을 비교

∙ 평가지표의 구성이 일부 차이가 나고 평가시점도 약 10년의 차이가 있지만 하 위 70개 낙후지역은 강원도 지역을 제외하고 큰 차이는 없었음

∙ 강원도 지역의 경우 지역낙후도가 심한 하위 70개 지역에 2005년 기준으로 11 개 시군이었으나, 2014년 고시된 성장촉진지역에는 7개 시군으로 크게 감소하 였으나 이 중 5개지역은 접경지역으로 분류되어 사실상 태백시와 양양군만이 증가

∙ 나머지 시군의 경우 충북, 충남은 1개 지역, 경북은 2개 지역이 증가 하였고,전 북과 경남지역은 시군 수는 물론 해당지역도 동일함

표 2-12 성장촉진지역(2014)과 예타 지역낙후도 지표(2005년 기준) 하위지역 비교

시ㆍ도 성장촉진지역(2014.9.25. 고시) 예타 지역낙후도 지표(2005년 기준) 강원 - 태백시 삼척시 횡성군 영월군 평창군

양양군 홍천군

- 삼척시 홍천군 횡성군 영월군 평창군 정선군 철원군 화천군 양구군 인제군 고성군 충북 - 보은군 영동군 괴산군 단양군 옥천군 - 보은군 영동군 괴산군 단양군

충남 - 서천군 금산군 부여군 청양군 예산군 태안군 - 부여군 서천군 청양군 홍성군 예산군 전북 - 남원시 김제시 진안군 무주군 장수군

임실군 순창군 고창군 부안군 정읍시

- 정읍시 남원시 김제시 진안군 무주군 장수군 임실군 순창군 고창군 부안군

전남

- 나주시 담양군 곡성군 구례군 고흥군 보성군 화순군 장흥군 강진군 해남군 함평군 장성군 완도군 진도군 신안군 영광군

- 나주시 담양군 곡성군 구례군 고흥군 보성군 장흥군 강진군 해남군 무안군 함평군 영광군 장성군 완도군 진도군 신안군

경북

- 상주시 문경시 군위군 의성군 청송군 영양군 영덕군 청도군 고령군 성주군 예천군 봉화군 울진군 울릉군 영천시 영주시

- 영주시 상주시 문경시 군위군 의성군 청송군 영양군 영덕군 청도군 성주군 예천군 봉화군 울진군 울릉군

경남 - 의령군 창녕군 고성군 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군 밀양시

- 의령군 창녕군 고성군 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군 밀양시 합계 70개 시․군

주1) 성장촉진지역은 2014년 고시된 자료임

주2) 예타 지역낙후도 지표는 168개 지방자치단체의 지역낙후도 지표(8개)를 표준화하여 각 지표별 가중치를 곱한 값을 합하여 구한 지역낙후도 종합순위로 2005년 기준임(한국개발연구원(2008), pp.120∼125 참조).

자료 : 한국개발연구원(2008), pp.120∼125 참조.

❑ 지역발전위원회(2013) 지역발전격차 지수는 지역발전 격차 측정을 목적으로 작성 한 것으로 기존 낙후도 지표에 비해 삶의 질을 나타내는 지표 등이 추가되었으나 지역간 격차분석결과 기존 지표와 거의 유사한 결과를 나타내었음

∙ 지역발전위원회(2013) 지역발전격차 지수의 영역간 가중치를 보면 지역경제력 (48.8%), 삶의 질(36.1%), 지역활력(15.1%)이며, 이 중 지역활력 영역은 인구 및 경제활동에 관한 항목으로 기존지표와 유사하다는 점을 고려하면 삶의 질 부문만이 기존 낙후도 지표와 확실히 구분되는 영역임

∙ 성장촉진지역지역중 지역발전격차지수 하위지역에 포함되지 않는 지역의 수는 전체 70개 지역중 4개 지역(금산군, 고령군, 울릉군, 영천시)에 불과

표 2-13 성장촉진지역중 지역발전위원회(2013) 지역발전격차지수 하위지역

시ㆍ도 성 장 촉 진 지 역 (2014.9.25. 고시) 강원(7) - 태백시¹⁾ 삼척시 횡성군 영월군 평창군 양양군 홍천군 충북(5) - 보은군 영동군 괴산군 단양군 옥천군

충남(6) - 서천군 금산군 부여군 청양군 예산군 태안군 전북(10) - 남원시 김제시 진안군 무주군 장수군

임실군 순창군 고창군 부안군 정읍시

전남(16) - 나주시 담양군 곡성군 구례군 고흥군 보성군 화순군 장흥군 강진군 해남군 함평군 장성군 완도군 진도군 신안군 영광군

경북(16) - 상주시 문경시 군위군 의성군 청송군 영양군 영덕군 청도군 고령군 성주군 예천군 봉화군 울진군 울릉군 영천시 영주시

경남(10) - 의령군 창녕군 고성군 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군 밀양시 합계 70개 시․군

주1) 밑줄친 지역은 지역발전격차 지수가 하위지역중 평균이상 지역이고, 아무런 표시가 없는 지역은 하위지역중 평균이하 인 지역을 나타냄.

주2) 굵은 색 글씨는 성장촉진지역이나 지역발전격차지수에서는 하위지역이 아닌 지역 자료 : 저자작성

❑ 다른 지표와는 달리 농촌경제연구원의 지역발전지수(RDI)는 지수 상위지역을 나 타내고, 지수도 시계열로 작성하여 지표의 변화를 측정하고 있음

∙ 부문별 및 종합 지역발전지수를 측정하여 상위 50개 지역을 제시하고, 그리고 기간은 짧지만 2010년과 2012년 지표를 시계열적으로 비교하였음

∙ 또한 경제지표외에 기초생활여건, 공교육·사교육기반, 의료복지기반, 휴양공 간, 문화체육시설 등 가장 다양한 지표를 포함하고 있음

3. 기존 지역발전지표 분석사례의 시사점

1) 지표개발의 목적 측면

❑ 기존의 지역낙후도 지표는 지역발전 정도에 따라 부처별 예산의 차등지원에 목적을 두 고 개발되었고, 기본적으로 측정요소는 유사하며, 세부평가항목의 차이만 있는 정도임

∙ 낙후도 지표는 대부분 인구, 산업·경제, 재정력, 인프라 등으로 구성되고, 각 요소별 세부 측정지표는 조금씩 차이가 있음

∙ 이에 따라 각 각의 낙후도 하위지역 범위가 일부 몇몇 지역을 제외하고 거의 유사한 결과를 나타내었음

∙ 이는 낙후도 지표의 경우 세부평가 지표가 상대적으로 적다고 해도 낙후도 하위 지역의 범위가 거의 차이가 없다면 지표는 단순할수록 좋다는 것을 시사함

∙ 해외 사례의 경우에도 낙후지역 선정기준은 소득, 고용 등 상대적으로 단순한 항목만을 가지고 낙후지역 선정기준으로 활용하는 사례가 많았음

❑ 그런데 지역발전지표가 상대적으로 낙후지역의 순위를 나타내는 목적이 아니라 지 역발전의 정도를 나타내는 데에 있다면 ‘지역발전’에 대한 새로운 개념정립과 이를 나타내는 지표개발이 필요

∙ 낙후지역 정책의 목적이 상대적 낙후지역에 대한 차등적 지원에 그치지 않고 지역발전의 절대적 수준을 나타내고, 이를 지역정책 목표로 하는 경우 새로운 개념의 지표개발이 필요

∙ 예를 들어 ‘행복지수’처럼 현재의 행복수준을 나타낼 수도 있어야 하고, 행복 지수를 높이는 것이 목표가 될 수 있어야함

∙ 이를 위해서는 유사한 기준으로 지속적인 평가를 통해 시계열 변화를 파악할 수 있는 지표개발이 필요

2) 지표의 연속성 측면

❑ 낙후지역기준 지표를 이용한 지역발전의 시계열 변화를 파악할 수 있어야 하고, 이를 통해 지역균형 발전 정책효과 분석도 가능해 짐

∙ 지역발전 정책으로 상대적으로 낙후지역을 탈피한 지역이 몇 곳이나 있는지 파 악하려면 지표의 시계열적 연속성이 있어야 함

∙ 이 경우 지표의 정교성도 중요하지만 정교성은 다소 떨어지더라도 시계열적 일 치성이 확보된다면 정책효과의 분석이 가능해 짐¹³⁾

∙ 예를 들어 각 종 지역정책의 결과 상대적으로 비낙후지역과 낙후지역간의 지역 간 격차가 축소되었는지 혹은 낙후지역간 격차가 감소했는지 등을 파악하려면 지표자체의 시계열적 일치성이 전제되어야 함

3) 저성장, 저출산, 고령화 등 여건변화 측면

❑ 저성장·성숙단계의 지역정책은 지역간 양적 성장격차보다는 질적 성장격차에도 관 심을 갖게 됨

∙ 지역간 상대적 격차의 문제는 경제발전 단계와 상관없이 지속되는 것이 일반적 이지만, 소득수준이 상승하고 성숙단계에 이르면 지역정책의 중심이 지역간 성 장격차의 완화에서 질적 지역발전으로 옮겨가게 됨

∙ 이에 따라 지표 역시 ‘과거 성장지표 → 발전지표, 삶의 질’ 등으로 전환되고, 최근 지표연구 역시 이러한 맥락에서 행복, 삶의 질 등 주관적 기준의 지표들이 구성요소로 개발되고 있음

❑ 한편 저출산·고령화 현상은 대도시 보다는 시·군지역에서 훨씬 빠르게 진행되어 대 도시와 시·군지역과의 격차가 확대될 가능성이 있음

∙ 저출산· 고령화로 인한 영향은 인구감소, 생산능력 저하 등을 초래하고 이러한 영향은 상대적으로 낙후지역이 더 많은 영향을 받는다는 점에서 성장격차가 확

13) 앞에서 살펴본 바와 같이 기존의 국토교통부 낙후도 지표와 최근 성장촉진지역 낙후도 지표로 측정한 상대적 낙후지역의 변화 결과 일부지역에 변화가 있었지만 동일한 평가지표가 아니라 해석상의 한계가 있음.