(1) 국고보조금의 법적 개념25)
우리나라의 국고보조금은 그 법령상의 근거 내지 경비부담 구분에 따라서 부 담금, 교부금 그리고 보조금으로 구분된다.
부담금은 지방자치단체 또는 그 기관이 법령에 의하여 처리하여야 할 사무로 서 국가와 지방자치단체 상호간에 이해관계가 있는 경우에, 그 원활한 사무 처리 를 위하여 국가에서 부담하지 않으면 안 될 경비를 국가가 전부 또는 일부를 부
24) 牛嶋 正. 1983. 財政. 東京: 東洋經濟. 184쪽 참조.
25) 본절은 신해룡. 1999.4. “중앙재정과 지방재정의 관계(1)-국고보조금과 지방교부세를 중심으로”. 지방
담하는 경비(지방재정법 제18조 제1항)를 말한다. 이러한 부담금적 요소의 국고 보조금은 주로 지방자치단체의 생활보호․의료보호사업, 전염병예방 등 보건사 업, 직업안정, 도로 및 하천정비사업, 재해복구사업 등에 쓰인다. 부담금 지급여 부의 판단은 거의 중앙정부에 달려 있다.
교부금은 국가고유사무를 지방자치단체에 위임했을 경우, 그 경비 조달을 위 하여 중앙정부가 지급하는 보조금을 말한다. 지방재정법 제18조 제2항에서는 국 가가 스스로 수행하여야 할 사무를 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 수행 할 경우에는 이를 위한 소요경비 전부를 국가가 당해 지방자치단체에 교부하여 야 한다고 규정하고 있다. 교부금이 지급되는 사무의 예로서, 국민투표, 대통령 및 국회의원 선거 업무, 징병사무, 여권업무, 외국인 등록사무 등이 있다.
마지막으로 보조금은 국가가 시책상 필요하다고 인정될 때, 또는 지방자치단 체의 재정사정상 특별히 필요하다고 인정될 때에 예산의 범위 안에서 교부하는 경비를 말한다(지방재정법 제20조). 흔히 specific grants라고 부르는 보조금은 이 협의의 보조금만을 지칭한다. 이론적으로는 중앙정부가 자유재량에 의하여 선택 적으로 보조대상 및 보조율을 선택할 수 있게 되어 있으나, 현실적으로는 부담 금, 교부금과 더불어 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」에 의하여 엄격하게 관리되고 있다.
(2) 국고보조금의 경제이론적 근거
지역공공재의 공급을 지방자치단체에 일임하지 않고 중앙정부가 국고보조금 제도를 통하여 관리하는 논리적 당위성은 지역공공재의 스필오버(spillover) 효과 의 내부화에서 찾을 수 있다. 전술하였듯이 한 지역에서 공급되는 서비스의 편 익 또는 비용이 다른 지역으로 새어 나가는 경우를 지역공공재의 스필오버라고 한다. 스필오버효과가 있는 지역공공재의 공급책임을 지방정부에만 일임하면 국 가적 관점에서 볼 때 해당 지역공공재는 과소공급될 가능성이 크다. 따라서 중앙 정부가 국조보조금이라는 수단을 통하여 해당 지역공공재의 공급확대를 유도하 고자 하는 것이다.
스필오버와 보조금의 관계를 그림으로 나타낸 것이 <그림 2-9>이다. <그림 2-9>에서 MCA는 지역공공재의 한계비용, DA는 지역A의 지역공공재 수요곡선이 다. 자기 지역 주민의 효용극대화만을 고려하는 지역A의 지방정부는 MCA와 DA
가 만나는 GA0에서 공급수준을 결정할 것이다. 그런데, 해당 지역공공재에 대하 여 지역A 뿐 아니라 다른 지역 주민들도 이용할 수 있다고 하자. 다른 지역 주민 들의 수요를 DB라고 하면 지역공공재에 대한 국가전체의 수요곡선은 DA+DB가 되고, 국가적 관점에서 본 지역공공재의 최적 공급량은 DA+DB와 MCA가 만나는 GA*가 된다. 그런데도 지역A의 지방정부에서는 GA0만을 공급하므로 국가적으로 보면 GA*- GA0만큼의 지역공공재가 과소공급되게 된다. 이때에 중앙정부가 지역 A의 지방정부에 지역공공재 단위당 S만큼의 보조금을 교부하면, 한계비용이 MCAS로 감소하게 되므로 지역A의 지방정부는 MCAS와 DA가 만나는 GA*에서 공 급수준을 결정하게 될 것이다. 즉, 중앙정부는 보조금을 통하여 지역A의 지역공 공재 공급을 국가적으로 바람직한 수준까지 끌어 올릴 수 있다.
<그림 2-9> 스필오버와 보조금
평가 비용
s
O GA0 GA* GA
DA
DA+DB MCA
MCAS
평가 비용
s
O GA0 GA* GA
DA
DA+DB MCA
MCAS
(3) 국고보조금의 종류와 경제적 효과
전술하였듯이 국고보조금(specific grants)는 사용용도가 미리 정하여져 있는 특 정재원에 속한다. 그리고 보조대상 사업금액의 일정비율을 보조하는 정률보조금 (matching specific grants)과 보조대상 사업에 사용할 것을 전제로 일정액을 보조 하는 정액보조금(lump-sum specific grants)으로 구분된다. 그리고 정률보조금은 다시 총 보조금액의 한도가 있는 경우(closed specific grants)와 없는 경우(open specific grants)로 구분된다. 이하에서는 간단한 경제모형을 이용하여 각각의 경 제효과를 비교하여 본다.26)
① 개방형 정률보조금
지방정부는 일정한 자원제약하에서 주민이 효용이 극대화될 수 있도록 사적재 X와 지역공공재 G를 결정한다고 하자. <그림 2-10>에서 횡축은 지역공공재 G, 종축은 사적재 X의 소비량을 의미한다. 지방정부의 예산선을 AB라고 하면 주민 의 효용을 극대화하는 균형점은 무차별곡선과 예산선이 접하는 E1에서 결정되 고, 사적재와 지역공공재의 최적소비량은 각각 X1, G1이 된다. 단순화를 위하여 사적재 한 단위를 포기하면 지역공공재 한 단위를 살 수 있는 것으로 한다. 이 때, 예산선의 기울기는 1이 된다.
그런데 지방정부가 지역공공재를 공급할 때마다 단위당 1단위의 보조금을 중 앙정부가 교부한다고 하자. 즉, 보조율이 50%인 정률보조금이 도입되었다고 하 면, 이제는 주민이 사적재를 1단위 포기할 때마다 2단위의 지역공공재를 얻을 수 있게 된다. 따라서, 예산선의 기울기는 1/2이 되어 AC곡선과 같이 편평하게 되고, 새로운 균형점은 E2에서 결정되게 된다. 사적재와 지역공공재의 최적소비량은 각각 X2, G2로 증가한다. 중앙정부로부터의 보조금액은 DE2가 되고, 지방정부의 자기부담은 X2D가 된다.
이러한 효과는 정율보조금에 의하여 지역공공재의 공급가격이 1/2로 저하되었
26) 伊多波良雄. 1995. 地方財政システムと地方分權. 東京: 中央經濟社. 109-115쪽 참조
기 때문에 나타나는 현상이다. 지역공공재의 공급가격 하락은 지방정부에 소득 효과와 대체효과를 동시에 초래하여 지역공공재의 소비량을 G1에서G2로 증가시 킨다. 그리고, 보조금의 수령을 통하여 지방정부는 이전(X1E1)보다 적은 자기부 담(X2D)으로 더 많은 공공재를 소비 할 수 있게 되었기 때문에, 주민들의 세부담 이 그만큼 감소하게 되어 사적재 소비량도 X1에서 X2로 증가하게 된다.
<그림 2-10> 개방형 정률보조금의 경제효과
A
O G
E2 X
B C
D
E1
G2 G1 X2
X1 A
O G
E2 X
B C
D
E1
G2 G1 X2
X1
② 폐쇄형 정률보조금
보조금 지급액에 상한을 두는 폐쇄형의 경우는 경제효과가 달리 나타난다.
<그림 2-11>은 기본적인 구조는 <그림 2-10>과 같다. 앞에서 살펴본 개방형 보 조금의 경우에는 중앙정부의 보조금이 DE2로 결정되었으나, 여기에서는 DF의 상한을 두었다고 하자. 그러면, 지방정부의 예산선은 AHJ와 같이 변하게 된다.
즉, AH 부분에서는 1/2의 보조율로 보조금을 교부받을 수 있으나, 이 부분을 넘 어가면 보조금이 주어지지 않기 때문에 지역공공재의 가격은 1이 되어서 AB와 평행한 예산선 HJ가 된다. 균형점은 E3에서 결정되고, 지역공공재의 소비량은 G3
이 된다. 물론, 보조금 상한액이 DE 보다 크다면 결과는 <그림 2-10>과 같다.
<그림 2-11> 폐쇄형 정률보조금의 경제효과
A
O G
E2 X
B J
D E1
G2 G3 X2
X3
E3
H F
A
O G
E2 X
B J
D E1
G2 G3 X2
X3
E3
H F
③ 정액보조금
<그림 2-12>에서 E1은 보조금이 교부되지 않을 때의 균형점이다. 이번에는 지 역공공재의 공급량과 관계없이 정액의 특정보조금이 BC만큼 교부된다고 가정한 다. 이 보조금은 사적재로는 쓰일 수 없기 때문에 ADC와 같이 굴절된 형태가 된 다. 그리고 항상 일정액이 교부되기 때문에 DC는 AB와 평행한다. 이 때 새로운 균형점은 E2가, 사적재와 지역공공재의 최적소비량은 각각 X2, G2가 된다. 중앙 정부로부터의 보조금액은 FE2가 되고, 지방정부의 자기부담은 X2F이다.
<그림 2-12> 정액보조금의 경제효과
A
O G
E2 X
B C
F E1
G2 G1
X2 X1 A D
O G
E2 X
B C
F E1
G2 G1
X2 X1
D
이상의 3가지 보조금 가운데 어떤 보조금이 우월한가를 한 마디로 표현할 수는 없다. 예를 들어 스필오버 효과가 있는 특정 지역공공재의 공급 확대가 목적일 경우에는 일반적으로 정율보조금이 적합하다. 반면에 지역주민의 효용 증대만을 고려한다면, 정액보조금이 정율보조금보다 효율적인 것으로 알려져 있다.27)
(4) 국고보조금의 문제점과 개선동향
앞에서 살펴 본 스필오버효과의 내부화 필요성 등 논리적인 근거에도 불구하고 국고보조금제도에 대한 비판은 끊임없이 제기되어 왔다. 국고보조금이 지역개발 사업을 지원한다기 보다 지방자치단체에 대한 지배․통제수단으로 활용되어 지 방재정의 자율적인 운영을 방해한다든가, 지방의 특성을 고려하지 않은 획일적․
일방통행적 물량배분으로 지방정부의 현실이 반영되지 못하고 있다는 것이다.28) 정부혁신분권위원회에서는 2004.7.6.에 국고보조금 정비방안을 발표하였다. 동
27) 가격효과와 소득효과의 차이 때문에 나타나는 현상이다. 자세한 것은 伊多波良雄. 전게서. 114쪽 참조
위원회에서도 국고보조금이 지방재정의 자율성을 저해하는 요인이 되고 있다고 지적하고 있다. 중앙정부의 각 부처는 지방을 통제하는 수단으로 국고보조금을 활용하고 있고, 지방자치단체는 국고지원으로 지방사무까지 추진하려는 경향이 있음을 우려하고 있는 것이다. 이와 함께 2000년 384개 국고보조금 대상사업수가 2004년 533개로 급증하는 등 보조금의 소액분산화로 실질적으로 지역개발에 도 움을 주지 못하고 있다는 것이다.29)
이러한 문제인식하에서 정부혁신분권위원회는 국고보조금 정비를 위한 두 가 지 기본원칙을 제시하고 있다. 첫째는 보충성의 원칙으로서, 명백한 국가사무가 아닌 경우에는 지자체에 우선 이양한다는 것이다. 중앙정부 사무는 지방이양시 해당 서비스의 수준이 현저히 저하될 우려가 있던가, 보조금을 통해 전국적 통일 성 등 행정서비스의 질을 일정하게 유지해야 하는 경우 등에 한정하여야 한다고 주장한다. 둘째는 포괄적 지원의 원칙으로서, 남아있는 보조금도 가급적 포괄보 조 방식으로 지원하여야 한다는 것이다. 동일 분야에 대한 소액분산투자, 지방비 매칭과 사후정산 등에 따른 비효율 및 낭비요인을 최소화하고 지방재정 운용에 대한 성과관리 강화 등 책임성 확보장치를 병행하여야 한다고 주장한다.
정부혁신분권위원회가 확정한 「국고보조금 정비방안」에 의하면 2004년도 기준으로 총 533개 국고보조사업(12.7조원) 중에서 163개 사업(1.1조원)은 지방으 로 이양하고, 126개 사업(3.6조원)은 국가균형발전특별회계로 이관하며, 나머지 233개 사업(7.9조원)은 국고보조사업으로 그대로 유지키로 하였다.
29) 정부혁신지방분권위원회. 2004.7.26. 국고보조금정비방안.