국가균형발전특별회계의 기존 재원 가운데서는 과밀부담금의 확충방안을 검 토할 필요가 있다. 수도권정비계획법 제12조에서는 “과밀억제권역안의 지역으로 서 대통령령이 정하는 지역 안에서 인구집중유발시설 중 업무용건축물․판매용 건축물․공공청사 기타 대통령령이 정하는 건축물을 건축하고자 하는 자는 과밀 부담금을 납부하여야 한다”라고 규정하고 있다. 즉, 수도권 인구집중을 초래하는 원인행위에 대한 원인자부담금으로서 과밀부담금의 적용 근거를 폭넓게 정해두 고 있는 것이다. 그러나 현재의 운용실태를 보면 지극히 제한적이어서 원인자부 담금으로서의 역할을 제대로 하지 못하고 있다.
첫째, 과밀부담금의 부과대상지역이 서울특별시로 한정되어 있다. 수도권정비 계획법에서는 수도권을 과밀억제권역과 성장관리권역, 자연보전권역으로 구분 하고 있다. 이 가운데 과밀억제권역은 인구 및 산업이 과도하게 집중되었거나 집 중될 우려가 있어 그 이전 또는 정비가 필요한 지역을 말한다. 실제 과밀억제권 역으로 지정된 지역의 밀도는 9536인/㎢로서 성장관리권역(607인/㎢)의 16배, 자 연보전권역(239인/㎢)의 40배나 된다. 수도권정비계획법에서 과밀억제권역 전체 에 대하여 과밀부담금을 징수할 수 있도록 규정하고 있음에도 불구하고 1994년 의 제도 도입이후 지금까지 서울시에 대해서만 적용하고 있어서 제도 도입의 취 지를 충분히 살리지 못하고 있는 것이다.
3. 기타 목적세
<그림 5-2> 수도권의 권역구분도
<표 5-15> 수도권의 권역별 현황
구 분 계 과밀억제권역 성장관리권역 자연보전권역
면 적 11,730㎢
(100.0%)
1996㎢
(17.0%)
5902㎢
(50.3%)
3832㎢
(32.7%) 인 구 2353만명
(100.0%)
1903만명 (80.9%)
358만명 (15.2%)
92만명 (3.9%)
인구밀도 2006㎢/인 9536㎢/인 607㎢/인 239㎢/인
정 비
전 략 … 과밀화 방지
도시문제 해소
이전기능 수용 자족기반 확충
한강수계 보전 주민불편 해소 자료 : 건설교통부. 2005. 제3차수도권정비계획 공청회 발표자료.
둘째, 과밀부담금의 부과대상 건물이 초대형건물에 한정되어 있어서 역시 제 도 도입의 취지를 충분히 살리지 못하고 있다. 과밀부담금의 부과대상은 건축물
연면적이 2만5천㎡ 이상인 업무시설과 1만5천㎡ 이상인 판매시설, 2만5천㎡ 이 상인 복합시설 등 초대형건축물에 한정되어 있어서, 기준면적 미만의 건축물들 은 부담금을 전혀 내지 않는다. 수도권 인구집중의 원인행위 제공자는 초대형 건 축물 뿐이 아니다. 규제받지 않는 다수의 소형 및 중․대형건축물들이 결과적으 로는 더 많은 영향을 줄 수 있는 것이다.
프랑스의 수도권인 일드프랑스에서는 1960년부터 르데방스(Redevance)라고 부 르는 과밀부담금제도를 운용하여 오고 있는데, 부과 대상시설의 바닥면적 기준 은 1000㎡로서 거의 모든 업무시설이 부과대상이다. 그리고 부과대상지역은 파 리시 뿐만 아니라 주변의 과밀지역까지 포함하고 있는데, 과밀의 정도에 따라서
㎡당 1600프랑, 1000프랑, 400프랑 등으로 세율을 차등 적용하고 있다.
<그림 5-3> 프랑스 일드프랑스지역내 르데방스 부과지역(2001년 기준)
Z F U ( 면제지역)
파 리 시
Z F U ( 면제지역)
파 리 시
자료 : 국민경제자문회의. 2001. 수도권 규제현황 및 향후 정책방향에 관한 연구.
3. 기타 목적세
현재 과밀부담금수입의 50%는 국가균형발전특별회계에 귀속되고 나머지 50%
는 부담금을 징수한 건축물이 소재하는 시․군, 즉, 서울시에 귀속된다. 그러나 과밀부담금제도의 소극적 운용으로 국가균형발전특별회계에 대한 재정적 기여 도는 아주 미흡하다. 징수액이 가장 많았던 2001년의 징수액이 794억 원으로서 국가균형발전특별회계(2001년 당시는 「토지관리 및 지역균형발전특별회계」) 전입액이 400억원에도 미달하였다. 이는 2005년 국가균형발전특별회계 예산액 5.5조원의 1%에도 미치지 못한다.
<표 5-16> 연도별 과밀부담금 부과 및 징수내역
(단위 : 억원)
연 도 부 과 징 수
건수 금 액 건수 금 액
1994 21 91.54 5 7.30
1995 30 138.91 22 38.36
1996 35 491.78 22 66.50
1997 51 577.18 40 223.90
1998 41 1502.51 29 467.00
1999 29 309.74 38 647.30
2000 48 795.87 36 687.16
2001 58 1061.34 42 794.22
2002 87 2014.86 32 313.86
2003 109 2423.35 37 434.15
자료 : 건설교통부. 2005. 2005 국토업무편람.
따라서 수도권정비계획법에 의한 과밀부담금은 앞으로 확충할 필요가 있다. 부과대상지역을 현재의 서울시에서 과밀억제권역으로 확대하고, 부과대상 시설 의 기준 바닥면적도 대폭 하향조정할 필요가 있다. 정부에서는 이미 2001년에 이 와 관련된 연구를 수행한 바 있으나, 제도화에 실패한 바 있다.52) 국토균형발전 특별회계의 운용과 관련하여 다시 한번 필요성을 검토할 만 하다.
52) 건설교통부. 2001.3. 과밀부담금 실효성 제고방안 연구.
3. 기타 목적세
6
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 6결 론
본 연구에서 최종적으로 제시하는 국가균형발전특별회계 신규재원의 대안은 첫째는 수도권 지자체의 출연금이고, 둘째는 수도권에 부과되는 주민세소득세할에 부가하여 개인소득의 일정비율을 국가균형발전을 위한 목적세로 징수하자는 것이고, 셋째는 기 존의 과밀부담금을 개선․확대하여 원인자부담금으로서의 역할을 강화하자는 것이 다. 현재의 입장에서 가장 바람직한 것은 수도권 지자체의 출연금이다. 이는 단순하게 재원조달의 의미를 떠나, 지자체와 국가가 상호 협력하여 국가의 불균형발전 및 수도 권 집중에 대처한다는 의미가 크다. 둘째의 목적세 방안은 차선책이다. 수도권 주민들 은 자기들의 세금으로 지방의 발전을 지원한다는 자부심과 함께 수도권 과밀 완화라 는 실질적 편익을 향유하게 될 것이다. 마지막의 과밀부담금은 실천가능성은 높으나, 재원조달효과가 크지 않다. 하나 하나의 대안에 대해서 앞으로 보다 심도있는 연구를 기대하며 결론에서는 연구의 기대효과, 연구의 의의 및 한계, 정책건의와 향후 연구과 제, 맺음말 등을 정리한다.
1. 연구의 기대효과
본 연구에서 제안된 대로 국토균형발전특별회계의 새로운 재원조달 시스템이 갖추어지면 국토정책과 관련된 난제들이 해결의 실마리를 찾게 될 것이다
첫째, 규제 위주 수도권정책의 변화 가능성을 제고시킬 것으로 기대된다. 수도 권 성장관리의 필요성에 대해서는 공감하면서도 그 수단에 대해서는 다양한 입 장들이 존재하여 왔다. 특히 수도권 규제시책에 대한 찬반논쟁이 계속되어 왔다.
대체로 수도권 지자체들이나 경제학자들은 규제보다는 시장경제를 활용한 자연 스러운 해결방안을 주장한다. 한국개발연구원이 재정경제부의 의뢰로 2002년에 수행한 바 있는 「2011 비전과 과제: 열린 세상 유연한 경제」 보고서는 그 대표 적인 예이다. 동 보고서에서는 수도권에 대한 입지규제가 자본의 해외유출을 초 래하고 무등록 공장을 양산하는 등의 부작용이 있다고 지적한다. 그리고 대안으 로서 수도권에서 발생한 소득의 일부를 지방으로 이전하고 지방은 그 재원을 지 방 자체의 성장역량을 키우기 위한 재원으로 활용하는 방안을 제안하고 있다. 이 에 대하여 비수도권 지자체들이나 균형발전 옹호론자들은 대체로 반대 입장에 서 있다. 지역간 소득이전정책이 균형발전에 미치는 효과가 불투명한 상황에서 수도권규제의 완화 내지 폐지가 선행될 경우 불균형을 심화시킬 수 있다는 것이 다. 따라서 장기적으로는 모르지만 아직은 시기상조로 인식하고 있다.
본 연구에서 제안하고 있는 재원조달 방식들, 즉, 수도권지자체의 출연금 제공, 수도권 주민을 대상으로 하는 국가균형발전 목적의 목적세 부과, 과밀부담금 확 충 등은 기본적으로 한국개발연구원의 입장에 서 있다. 그러나, 비수도권 지자체 들이 우려하는 것처럼 새로운 재원의 도입이 곧 수도권규제의 완화를 의미하는 것은 아니다. 수도권 규제완화는 수도권인구가 안정화되는 등의 실질적 성과와 연동하여 추진될 필요가 있다고 본다.
그렇다고 하더라도 본 연구에서 제안하는 제도의 변화가 현재와 같은 대립적 분위기를 반전시키는데 크게 기여할 것임에는 분명하다. 지금 가장 절실한 것은 수도권과 지방, 중앙정부가 서로 대화하고 논의하여 상생의 인식을 공유하는 것 이다. 수도권에서 발생한 재원의 국가균형발전특별회계 전입은 그러한 논의의 물꼬를 트게 할 것이다. 그리고 수도권에서 자발적으로 제공한 재원이 지방발전 에 투자되어 가시적인 성과로 나타나게 되면, 비수도권 지자체에서도 자연스럽 게 수도권정책의 전환에 동조하게 될 것이다.
둘째, 혁신도시와 기업도시 등 참여정부가 의욕적으로 추진 중인 국책사업의 재정적 지원체계 정비에 기여하게 될 것이다. 「국가균형발전특별법」 제 30조 에서는 국가균형발전특별회계를 “국가균형발전계획의 추진을 재정적으로 지원
3. 기타 목적세
하고, 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 지역의 특성 및 우선순위에 따라 효 율적으로 추진”하기 위하여 설치한다고 되어 있다. 이러한 법의 취지를 문자 그 대로 해석하면, 국가균형발전특별회계는 2004년 8월에 수립된 바 있는 “제1차 국 가균형발전 5개년계획”과 “시․도별 지역혁신발전계획”에서 제안된 사업들을 재정적으로 뒷받침하기 위한 것으로 간주될 수 있다.
그러나 국가균형발전특별회계의 설치목적을 이렇게 협의로 볼 필요는 없다. 기업도시와 혁신도시 건설과 같은 중요한 정책적 결정들은 2005년 중에 이루어 졌기 때문에 제1차 국가균형발전계획에는 반영되지 않았다. 오히려, 기업도시나 혁신도시 건설에는 상당한 기간이 소요되므로, 5개년 단위의 국가균형발전계획 대상으로는 적합하지 않을 수도 있다. 기업도시와 혁신도시 건설은 국가균형발 전을 위한 국책사업의 상징적 존재이므로, 필요하다면 국가균형발전특별회계의 목적을 개정하더라도 국가균형발전특별회계에서 이들 사업을 포괄적으로 지원 하는 것이 바람직하다. 본 연구에서 제안하는 국가균형발전특별회계의 재원조달 시스템 전환은 국가균형발전을 위한 국가균형발전특별회계의 역할을 재정립하 게 할 것이다.
셋째, 재정분권을 촉진시키는 계기가 될 수 있다. 「지방분권특별법」 제11조 에서는 “국가는 국세와 지방세의 세원을 합리적으로 조정하는 방안을 마련하여 야 하며, 지방자치단체가 자주적으로 과세권을 행사할 수 있는 범위를 확대하여 야 한다”라고 명시함으로써 재정분권에 대한 국가의 책무를 규정하고 있다. 그럼 에도 불구하고 재정분권을 가로 막는 장애요인은 다양하게 존재하는데 지방간의 재정격차 확대 가능성도 그 중 하나이다. 지자체간 재정격차의 보전 재원을 전액 국고에서 조달할 경우에는, 재정분권을 추진할수록 격차 해소를 위한 국고수요 가 증대되는 모순에 빠지기 때문이다.
본 연구에서 제안하는 재원조달 방안은 지자체간의 재정격차 완화에 기여함으 로써, 정부혁신지방분권위원회를 중심으로 하는 중앙정부의 재정분권 추진을 활 성화시키게 될 것이다.