(1) 원인자부담원칙과 납세의무자
원인자부담원칙은 원래 환경정책에서 대두된 개념이다. 환경의 오염․파괴를 방지하기 위한 비용 및 훼손된 환경의 복원에 소요되는 비용은 문제의 원인을 제공한 자가 지불함이 당연하다는 것으로 원인자부담원칙 또는 오염자부담원칙 (Polluter Pays Principle)이라 하였다.
원인자부담원칙은 문제의 소지를 제공한 자가 문제해결을 위한 비용을 부담하 여야 한다고 주장하는 점에서 공평성의 개념에 적합하다. 그리고 원인자부담금 은 가격효과를 통하여 문제의 원인 발생을 감소시키는 효과도 기대된다. 즉, 사 회적 내부화를 통하여 자원배분의 효율성을 제고하게 된다.
원인자부담의 원칙을 국가균형발전에 적용할 경우의 논리 전개는 다음과 같 다. 특정인에 의한 특별한 행위가 국가 불균형발전의 원인이 되는 경우에는 균형 발전 시책을 위한 비용의 일부를 그 원인자에게 부담시키는 것이 사회적으로 타 당할 수 있다. 즉, 국토의 불균형발전을 초래하는 원인 제공자를 찾아내어 과세 하고 그 수입을 특별회계의 재원으로 함으로써 한편으로는 조세의 공평성을 확 보하고 다른 한편으로는 가격효과에 의한 원인행위 감소를 유도하여 자원배분을 효율화할 수 있다.
원인자부담원칙의 적용에 있어서 가장 큰 현실적 문제는 원인과 결과간의 인 과관계 증명이다. 불균형발전을 초래하는 원인을 확인할 수 있어야 납세의무자
3. 기타 목적세
를 특정할 수 있다. 그리고 원인행위별로 결과에 미치는 영향이 계량화될 수 있 어야지 그에 맞추어 세율을 정할 수 있다.
수도권정비계획법에서는 인구집중유발시설과 대규모개발사업을 수도권 집중 의 원인으로 간주하여 규제하고 있다. 인구집중유발시설이라 함은 일정규모 이 상의 공장․공공청사․업무용건축물․판매용건축물․연수시설과 대학 기타 인 구집중을 유발하는 시설을 말한다(<표 5-3> 참조).
<표 5-3> 수도권정비계획법에 의한 인구집중유발시설의 종류와 범위
종류 구체적 범위
학교 대학․산업대학․교육대학 또는 전문대학(이에 준하는 각종학교를 각각 포함 하되, 대학원대학은 제외)
공장
건축물의 연면적(제조시설로 사용되는 기계․장치를 설치하기 위한 건축물 및 사업장의 각층의 바닥면적과 사무실 및 창고의 각층의 바닥면적의 합계를 말한다)이 200제곱미터이상인 공장
공공 청사
중앙행정기관 및 그 소속기관의 청사, 정부투자기관 및 그 정부투자기관이 자 본금의 100분의 50이상을 출자한 법인, 정부출자기업체, 정부출연기관 으로서 건축물의 연면적(도서관․전시장․공연장 및 군사시설중 군부대의 청사 제 외)이 1천제곱미터이상인 것
업무용 건축물
업무용시설이 주용도인 건축물로서 그 연면적이 2만5천제곱미터이상인 건축 물 또는 업무용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 업무용시설의 면적의 합 계가 2만5천제곱미터이상인 건축물
판매용 건축물
판매용시설이 주용도인 건축물로서 그 연면적이 2만5천제곱미터이상인 건축 물 또는 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 판매용시설의 면적의 합 계가 2만5천제곱미터이상인 건축물
복합용 건축물
업무용시설 및 판매용시설이 주용도인 건축물로서 그 연면적이 2만5천제곱미 터이상인 건축물 또는 업무용시설 및 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로 서 그 업무용시설 및 판매용시설의 면적의 합계가 2만5천제곱미터이상인 건 축물
연수
시설 건축물의 연면적이 3천제곱미터 이상인 연수시설
한편, 대규모 개발사업이라 함은 일정규모 이상의 택지조성사업, 공업용지조 성사업 및 관광지조성사업을 가르킨다( <표 5-4> 참조).
<표 5-4> 수도권정비계획법에 의한 대규모개발사업의 종류와 범위
종류 구체적 범위
택지 조성 사업
택지개발촉진법에 의한 택지개발사업, 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업․
대지조성사업 및 아파트지구개발사업, 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업 단지 및 특수지역안에서의 주택지조성사업으로서 그 면적이 100만제곱미터이상 인 것
공장 용지 조성 사업
산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발사업 및 특수지역개발사업, 자 유무역지역의지정등에관한법률에 의한 자유무역지역조성사업, 중소기업진흥및 제품구매촉진에관한법률에 의한 중소기업협동화단지조성사업, 공업배치및공장 설립에관한법률에 의한 공장설립을 위한 공장용지조성사업으로서 그 면적이 30 만제곱미터이상인 것
관광지 조성 사업
관광진흥법에 의한 관광지 및 관광단지조성사업과 관광시설조성사업, 도시계획 법에 의한 유원지설치사업, 온천법에 의한 온천이용시설설치사업으로서 시설계 획지구의 면적이 10만제곱미터이상인 것. 다만, 공유수면매립지에서 시행하는 관광지조성사업은 30만제곱미터이상인 것
도시 개발 사업
도시개발법에 의한 도시개발사업(이하 "도시개발사업"이라 한다)으로서 그 면적 이 100만제곱미터 이상인 것 또는 그 면적이 100만제곱미터 미만인 도시개발사 업으로서 30만제곱미터 이상의 공업지역이 포함된 것
현재는 인구집중유발시설 가운데 초대형건축물에 대해서만 목적세의 일종이 라 할 수 있는 과밀부담금을 부과하고 있다. 연면적 2.5만㎡이상의 업무용 건축 물과 복합용 건축물, 연면적 1.5만㎡ 이상의 판매용 건축물, 연면적 천㎡ 이상의 공공청사로서 서울에서 신․증축되는 건축물 등이다. 과밀부담금의 부담률은 단 위면적당 표준건축비의 5-10%인데, 과밀부담금 수입중 50%는 지자체에 귀속되 어 교통시설 확충 등 도시문제 해소에 사용되며 나머지 50%는 국가균형발전특 별회계로 귀속되어 지역균형개발사업 지원에 사용되고 있다.
3. 기타 목적세
<표 5-5> 과밀부담금제도의 개요
구분 현황
대상지역 서울특별시
대상시설
가.면적합계가 25,000㎡이상인 업무용건축물 및 복합용 건축물 나.면적합계가 15,000㎡이상인 판매용건축물
다.면적합계가 1,000㎡이상인 공공청사
부담률
가.업무용․판매용․복합용인 경우
- 기준면적(업무용․복합용은 25,000㎡, 판매용은 15,000㎡)까지는 표준건축비의 5%, 기준면적 초과면적에 대해서는 표준건축비의 10%
적용
※ 부담금액=(기준면적-주차장면적-기초공제면적(5,000㎡))×단위면적당건축비의 5%+기준면적초과면적×단위면적당 건축비의 10%
* 기준면적 : 증축의 경우 기초공제면적대신 기존면적 적용 나.공공청사의 경우
-기준면적 구분없이 단위면적당 건축비의 10% 적용
※ 부담금액=(면적-주차장면적-기초공제면적(1,000㎡))×단위면적당 건축비의 10%
용도 국가균형발전특별회계와 서울시일반회계에 50:50으로 귀속
그러나 목적세의 도입을 고려할 경우에는 수도권정비계획법에 의한 규제대상 보다 수도권집중의 원인행위를 포괄적으로 해석할 필요가 있다. 전통적으로 수 도권 인구집중의 요인으로는 취업기회와 교육요인이 거론되어 왔다.46) 수도권정 비계획법상의 인구집중유발시설 및 대규모 개발사업도 같은 맥락에서 이해될 수 있다. 공장과 업무․판매시설, 대규모 택지개발사업은 주로 일자리 창출과 관련 된 시설 내지 사업들이고, 대학은 교육요인의 인구집중 유발시설로 간주할 수 있 는 것이다. 따라서 수도권정비계획법에서 규정하는 인구집중유발시설이 아니라 하더라도 수도권의 일자리 내지 교육기회 증대에 기여하는 시설들은 포괄적으로 수도권집중의 원인자로 보는 것이 합리적이다.
46) 통계청에서 1997년에 수행한 바 있는 인구이동특별조사에 의하면 1992.7.1-1997.6.30 사이에 지방에서 서울로 전입한 인구의 46.1%가 가족요인, 36.5%가 직업요인, 11.2%가 교육요인으로 나타났다. 가족요인 이 주로 비경제활동인구의 이동요인임을 감안하면, 경제활동인구들의 이동요인은 여전히 직업요인이 압 도적임을 알 수 있다. 자세한 분석결과는 국토연구원. 2001. 제3차 수도권정비계획 수립연구 중간보고서.
(2) 수익자부담원칙과 납세의무자
수익자부담원칙은 정책의 편익과 비용을 결부시킴으로써, 자원배분의 효율성 에 적합한 개념이다. 환경의 경우를 예로 들면, 수원함양기능을 유지하기 위하여 상류지역의 산림보전에 소요되는 경비를 하류지역에서 부담하는 경우 등이 대표 적이다. 산림보전정책에 따른 수원 함양의 혜택을 주로 하류지역 주민이 받기 때 문에 산림보전정책의 수혜자는 하류지역 주민이 되는 것이다.
국가균형발전 정책의 경우에도 이와 유사한 논리를 적용할 수 있다. 수도권과 지방간의 격차 확대는 비수도권에서 수도권으로의 인구이동을 초래함으로써 수 도권의 과밀을 심화시키게 된다. 따라서 비수도권의 경제발전을 위한 비용의 일 부를 수도권에서 부담함으로써 비수도권에서 수도권으로의 인구이동을 억제할 수 있다면, 수도권은 과밀 억제에 따른 편익을 향유할 수 있게 될 것이다.
<그림 5-1> 국가균형발전의 후생효과47)
U’
U
V’(N1) V(N2)
V’(N2) E
E’
O1 A B O2
V(N1) U’
U
V’(N1) V(N2)
V’(N2) E
E’
O1 A B O2
V(N1) V(N1)
3. 기타 목적세
설명을 단순화하기 위하여 전국이 2개의 지역으로 구성되어 있다고 하자. 지 역1의 인구수를 N1, 지역2의 인구수를 N2, 전국인구를 N이라고 하면 N=N1+N2 의 관계는 늘 성립한다.
<그림 5-1>에서 횡축 O1O2의 길이는 N, 즉 전국의 인구수를 나타낸다. 그리고 지역1의 인구 N1은 O1에서 오른쪽 선분의 길이로, 지역2의 인구 N2는 O2에서 왼 쪽 선분의 길이로 측정된다. 예를 들어 지역1과 지역2의 인구분포가 A점에서 결 정되었다면, 지역1의 인구는 O1A, 지역2의 인구는 O2A의 길이가 된다.
지역주민들의 효용이 인구수에 의하여 결정된다고 하면 지역1의 효용함수는 V(N1), 지역2의 효용함수는 V(N2)로 표현가능하다48). 주민들은 지역1과 지역2 사 이를 자유롭게 이동할 수 있다고 하자. V(N1)>V(N2)이면 지역2에서 지역1로 이동 이 일어나고, V(N1)<V(N2)이면 지역1에서 지역2로 이동이 일어난다. 그런데 한 사람이 이동할 때 마다 V(N1)과 V(N2)의 값이 바뀌므로, 끝없이 이동하지는 않는 다. 조정과정을 거쳐서 궁극적으로 V(N1)과 V(N2)가 같아지면 비로소 이동이 멈 추게 된다. 어느 지역에 살더라도 동일한 효용을 누릴 수 있는 상태가 바로 균형 상태이다.
그림에서는 E가 균형점이다. E점에서는 V(N1)=V(N2)=U 가 되어 어느 쪽으로 도 인구는 이동하지 않는다. 그리고 N1=O1A, N2=O2A가 된다.
그런데 문제는 E가 사회적 최적점이 아니라는데 있다. 예를 들어서 정부가 지 역2에서 세금을 거두어 지역1에 교부하였다고 하자. 지역2는 지역소득이 줄었기 때문에 효용곡선 V(N2)가 하향 이동하여 V′(N2)가 된다. 반면에 지역1은 교부 금으로 지역소득이 증가하였기 때문에 V(N1)이 상향 이동하여 V′(N1) 으로 된 다. 인구이동을 고려하지 않았을 경우에는 당연히 지역2 주민의 희생으로 지역1 주민의 후생이 증가하는 결과가 된다. 그러나 그렇게 간단하지 않다. 효용곡선의 시프트는 인구의 이동을 유발하여 양 지역 주민의 효용을 다시 변화시키게 된다.
당초의 인구분포 균형점인 A점을 기준으로 보면 정부가 개입하기 전에는
48) 엄밀히 말하면 간접효용함수이지만 여기에서는 효용함수로 표현한다.