『희망의 새 시대』를 향한

『희망의 새 시대』를 향한

국토정책 연구 세미나

- 국토연구원 성과 보고회 -

국토계획연구부문

일시 2013년 4월 25일 (목)

장소 국토연구원 지하 강당

14:30-14:40 개 회 사

김동주 (국토연구원 국토계획연구본부장)

14:40-15:00

「도·농간 인적 교류의 특성과 상생발전 전략」

김창현 (국토연구원 연구위원)

15:00-15:20

「문화융성 시대를 향한 문화거점도시 육성방안」

이순자 (국토연구원 연구위원)

15:20-15:40

「통일기반 강화를 위한 북한 주요 거점의 개발과제」

이상준 (국토연구원 한반도·동북아연구센터장)

15:40-17:00

좌장 : 김원배 (중앙대학교 초빙교수) 김갑성 (연세대학교 교수)

김명준 (국토교통부 서기관)

이병민 (건국대학교 교수)

이 석 (한국개발연구원 연구위원)

황한철 (한경대학교 교수)

홍인표 (경향신문 논설위원)

17:00

일 정

주제발표 1

도·농간 인적 교류의 특성과 상생발전 전략 01

주제발표 2

문화융성 시대를 향한 문화거점도시 육성방안 20

주제발표 3

통일기반 강화를 위한 북한 주요 거점의 개발과제 43

목 차

주제발표 1 도·농간 인적 교류의 특성과

상생발전 전략

김창현 (국토연구원 연구위원)

1

도·농간 인적 교류의 특성과 상생발전 전략

김창현 연구위원 외

1. 배경과 목적

2. 도·농간 인구유동의 성향과 특성

1) 도시인구의 농촌 방문·체류 성향과 특성 2) 농촌인구의 도회지 방문·체류 성향과 특성 3) 도·농간 인구유동의 다중적 연계구조 3. 도·농 상생발전 전략

1) 대응과제와 기본방향

2) 도·농 상생발전 전략과 실천방안 4. 맺음말

1. 배경과 목적

우리나라의 인구성장은 점점 둔화되어 2030년에 정점을 맞이한 후 2031년 이후에 는 인구의 절대규모가 감소할 것으로 전망되고 있다. 즉, 우리나라 총인구는 2010년 4,941만 명에서 2030년에는 5,216만 명으로 정점에 달하고, 그 이후에는 감소하여 2060 년에는 4,396만 명 수준에 이를 것으로 전망되고 있다. 이러한 과정에서 우리나라의 인구성장률은 2010년의 0.46%에서 크게 둔화되고, 2031년부터는 마이너스 성장으로 전환될 것으로 전망되고 있다.

우리나라가 이와 같이 인구저성장 시대를 걷고 있고 인구감소시대를 맞이할 것으 로 전망되는 가운데, 지역간 인구이동 또한 크게 둔화되고 있다. 우리나라의 인구이동 률은 1990년의 22.1%에서 2000년에는 19.0%로 지속적으로 줄어들고 2011년에는 16.2%로 감소하였다. 이러한 인구 이동 수준은 1975년 이후 가장 낮은 수준의 이동률 을 보인 것이다.

이와 같이 인구성장이 저성장에서 감소세로 전환되고, 도시와 농촌 등 지역간 인구 이동이 크게 둔화되면서 인구 정주(定住)의 시대가 도래할 것으로 전망되고 있다. 인 구정주시대에는, 인구 고령화가 급속하게 진행되고 인구의 자연감소가 지속되고 있는 지방의 중소도시 및 농산어촌 지역을 중심으로 지역사회의 붕괴우려가 더욱 심화될 것으로 보인다. 이는 우리나라 농촌생활권의 중심지 역할을 수행해오던 지방 중소도시 와 읍 면소재지의 중심지 기능 쇠퇴를 초래할 것으로 여겨진다.

인구정주시대에는 유동인구 등에 의한 지역간 인적 교류가 지역발전의 중요한 요인 으로 부각되면서 새로운 정책적 대응과제를 제기할 것으로 판단된다. 이에 대응하기 위 해서는, 우선, 도시와 농촌 간 인구유동 패턴의 변화에 대응하는 정책방안의 도출을 위 한 연구가 필요하다. 이와 더불어 인구과소화 지역 정주인구의 삶의 질 제고를 위해서 는 복수 지자체에 기초한 광역적 대응방안의 마련이 필요하다. 특히, 비수도권 농촌지 역의 활력 재생과 증진을 위해서는 도 농 및 농 농간 연계 상생 발전이 중요하다.

이에 이 연구는 인구과소화로 지역침체가 심화되고 있는 비수도권 도시 및 농촌의 상생적 발전방안 마련을 위하여, 유동인구를 기준으로 한 도시와 농촌간, 농촌 상호간 의 인적 교류 패턴의 특성을 살펴보고 이를 토대로 도 농 상생발전을 위한 전략과 실 천방안을 모색하여 제시하는 것을 목적으로 한다.

2. 도 농간 인구유동의 성향과 특성

1) 도시인구의 농촌 방문 체류 성향과 특성

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실제 현장에서 일어나고 있는 도시와 농촌, 농촌과 농촌 상호간의 인구유동의 특성 과 행태를 파악하기 위하여, 동남권 광역경제권에서 도․농간 연계․협력의 중요한 주 체가 될 수 있는 부산광역시(동남권 광역경제권 중심대도시), 창원시(경남동부생활권 중심도시), 진주시(경남서부생활권 중심도시)와 낙후 농촌지역인 의령군, 남해군, 하동 군, 산청군, 합천군을 대상으로 설문조사를 실시하였다.

설문조사 결과에 의거하면, 먼저 부산 경남지역 도시민은 주말에 승용차로 약 1시 간 36분 정도 거리의 농촌을 방문하여, 하루 또는 이틀간 머물면서 주로 스포츠 레저, 농사 농촌체험(가족친지방문 경조사를 제외) 등의 도․농 교류활동을 하는 경우가 많 다는 특성을 찾을 수 있다. 그리고 농촌 방문․체류에서 승용차의 활용도가 높은 가운 데, 부산광역시처럼 지하철이 운행하는 지역은 이를 이용하여 농촌을 방문하기도 한 다. 지역별로 이동시간에 차이를 보이기는 하는데, 부산시민의 경우 다른 지역에 비해 이동시간이 더 많이 걸리는 농촌을 방문하는 경우가 많다.

다음으로 부산 경남지역 도시민이 특정 농촌을 방문 체류할 때 해당지역의 농수산 물 및 자연조건을 가장 중요시하며, 그 다음으로 교통 접근성도 중요시 한다는 점을 확인할 수 있다. 그리고 농수산물 및 자연조건에 대한 관심도는 부산시민의 경우처럼 이동시간이 많이 걸리더라도 원거리 지역을 방문케 하는 원동력으로 작용하고 있다.

교통 접근성도 중요한 매력요인 중 하나로 밝혀져 교류가 빈번한 도시와 농촌 간에 도로 및 대중교통체계를 확충하는 것이 도․농 교류를 촉진할 수 있는 한 방편이 될 수 있음을 알 수 있다.

■

특정 도시지역의 주민들이 특정 농촌지역을 방문 체류하는 빈도가 높을 경우에 해 당 농촌지역을 방문 체류하는 목적은 이들 도시와 농촌 지자체가 연계 협력함으로써 상호 이익을 얻을 가능성이 높은 분야이다. 그리고 방문 체류 경험이 있는 농촌지역에

[그림 1-1] 부산광역시와 방문 농촌지역의 연계 협력 가능성

[그림 1-2] 창원시와 방문 농촌지역의 연계 협력 가능성 대하여 필요성이나 수요가 높은 시설, 방문 체류 시에 주로 이용하는 숙박시설 등은 이들 도시와 농촌 지자체가 연계 협력하여 도 농교류사업을 전개함에 있어서 포함하 여야 할 사업내용을 제시한다고 볼 수 있다.

이러한 관점에서, 먼 저, 부산광역시의 경우는 울산광역시 울주군, 거제 시, 양산시, 창녕군 등과 연계 협력할 경우 도 농 교류사업의 실행가능성이 높다. 울산광역시 울주군 의 경우 주로 스포츠 레 저, 농사 농촌체험을 목 적으로 방문하며, 스포츠

레저시설에 대한 수요가 많다. 거제시의 경우는 주로 스포츠 레저를 목적으로 방문하 며, 휴양시설이나 스포츠 레저시설에 대한 수요가 많다. 양산시의 경우 스포츠 레저, 전원거주, 건강 요양을 목적으로 방문하며, 스포츠 레저시설이나 영농시설에 대한 수 요가 많다. 창녕군의 경우는 농사 농촌체험, 전원거주를 목적으로 방문하며, 영농시설 에 대한 수요가 많다.

다음으로, 창원시는 고 성군, 의령군, 창녕군, 함안 군 등과 연계 협력의 실행 가능성이 높다. 고성군의 경우는 주로 전원거주, 건 강 요양, 농사 농촌체험, 스포츠 레저를 목적으로 방문하며, 농수산물판매시 설이나 스포츠 레저시설 에 대한 수요가 많다. 의령

군의 경우 주로 재능기부 자원봉사, 전원거주, 스포츠 레저를 목적으로 방문하며, 휴양

[그림 1-3] 진주시와 방문 농촌지역의 연계 협력 가능성 시설에 대한 수요가 많다. 창녕군의 경우는 주로 건강 요양, 전원거주, 농사 농촌체험 을 목적으로 방문하며, 농수산물판매시설에 대한 수요가 많다. 함안군의 경우 주로 전 원거주, 건강 요양, 스포츠 레저를 목적으로 방문하며, 휴양시설에 대한 수요가 많다.

끝으로, 진주시의 경 우는 사천시, 남해군, 산 청군, 하동군 등과 연계 협력의 실행가능성이 높 다. 사천시의 경우 주로 건강 요양, 농사 농촌체 험을 목적으로 방문하며, 건강 요양시설이나 스포 츠 레저시설에 대한 수 요가 많다. 남해군의 경

우는 주로 전원거주를 목적으로 방문하며, 숙박시설에 대한 수요가 많다. 산청군의 경 우 주로 농사 농촌체험, 스포츠 레저, 전원거주를 목적으로 방문하며, 영농시설이나 휴양시설에 대한 수요가 많다. 하동군의 경우는 주로 전원거주, 농사 농촌체험, 스포츠

레저를 목적으로 방문하며, 휴양시설에 대한 수요가 많다.

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도시민의 농촌 방문 체류의 촉진과 도 농간 교류 협력의 확대를 위한 개선사항과 관련해서는, 먼저 부산 경남지역 도시민은 농촌지역 방문 체류를 촉진하기 위해 교통 접근성 향상과 더불어 다양한 방문 체류프로그램을 마련하는 것이 중요하다고 여기 며, 농촌에서 체류할 때 주로 자가 주택을 이용하는 경우가 많아 농지 주택 구입 관련 규제완화에 대한 요구가 많다.

다음으로 부산 경남지역 도시민은 도 농간 교류 협력을 확대하기 위해 도시지역에 농림수산물 직판장을 설치하거나, 도 농간 협약체결을 통해 시설이용료 감면 등의 상 호편의를 제공하는 것이 적합하다고 생각하고 있다.

[그림 1-4] 의령군과 방문 체류지역의 연계 협력 가능성

2) 농촌인구의 도회지 방문 체류 성향과 특성

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먼저 공공서비스 이용을 위하여 인근 도회지를 방문 체류하는 농촌주민들의 방문 목적과 소요시간, 이용수단 등에 대한 설문조사 결과분석을 보면, 먼저 부산 경남지역 농촌주민은 주말보다는 주중에 약 1시간 24분 정도 거리의 도회지를 방문한다는 사실 을 확인할 수 있다. 그리고 병원진료 요양, 공연관람 문화강좌수강 등의 활동을 위해 방문하는 경우가 많으며, 해당 도회지에서 숙박하지 않고 주로 당일치기로 다녀오는 편이다. 이와 함께 농촌주민은, 승용차 의존도가 높은 도시민과 달리 버스를 주로 이용 하는 경향이 있으며, 이로 보아 농촌주민의 생활편의를 제고하기 위해서는 버스와 같 은 대중교통 이용의 편리성이 제고되어야 함을 알 수 있다.

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공공서비스 이용에 있어서, 특정 농촌지역의 주민들이 특정 도회지를 방문 체류하 는 빈도가 높을 경우에 해당 도회지를 방문 체류하는 목적과 이용하는 공공서비스 분 야는, 이들 농촌과 도회지 지자체가 연계 협력함으로써 공공서비스 공급과 이용에서 효율성을 제고하고 양 지역 모두 주민의 삶의 질을 높일 수 있는 분야이다.

이러한 관점에서, 첫째, 의령군은 창원시, 부산광 역시, 진주시, 창녕군 등이 공공서비스 이용을 위한 주요 방문 체류 지역이 되 고 있다. 창원시는 주로 공 연관람 문화강좌, 농자재 농기구 구입, 병원진료 요

양 관련 서비스에서 중심지 기능을 수행하며, 부산광역시는 주로 공연관람 문화강좌, 스포츠강습 경기관람 관련 서비스에서 중심지 기능을 수행한다. 또한, 진주시는 주로 농림수산물 판매, 농자재 농기구 구입 관련 서비스에서 중심지 기능을 수행한다. 창녕 군은 주로 이발 미용 사우나 관련 서비스에서 일부 중심지 기능을 수행한다.

[그림 1-5] 남해군과 방문 체류지역의 연계 협력 가능성

[그림 1-6] 하동군과 방문 체류지역의 연계 협력 가능성 둘째, 남해군은 진주시,

부산광역시, 사천시, 하동 군 등이 공공서비스 이용 을 위한 주요 방문 체류 지역이 되고 있다. 즉, 진 주시는 주로 공연관람 문 화강좌, 스포츠강습 경기 관람, 병원진료 요양 관련

서비스에서 중심지 기능을 수행하며, 부산광역시는 주로 농림수산물 판매, 농자재 농 기구 구입 관련 서비스에서 중심지 기능을 수행한다. 또한, 사천시는 주로 이발 미용 사우나, 농자재 농기구 구입 관련 서비스에서 중심지 기능을 수행한다. 하동군은 주로 농자재 농기구 구입 관련 서비스에서 일부 중심지 기능을 수행한다.

셋째, 하동군은 진주시, 부산광역시, 창원시, 남해 군 등이 공공서비스 이용 을 위한 주요 방문 체류 지역이 되고 있다. 즉, 진 주시는 주로 농자재 농기 구 구입, 공연관람 문화강 좌, 병원진료 요양, 이발 미용 사우나 관련 서비스

에서 중심지 기능을 수행하며, 부산광역시는 주로 농림수산물 판매, 병원진료 요양 관 련 서비스에서 중심지 기능을 수행한다. 또한, 창원시는 주로 손자녀 교육 관련 서비스 에서 일부 중심지 기능을 수행한다. 남해군은 주로 이발 미용 사우나 관련 서비스에서 일부 중심지 기능을 수행한다.

넷째, 산청군의 경우 도시지역에서는 진주시와 부산광역시, 그리고 사천시 등이 공 공서비스 이용을 위한 주요 방문 체류지역이 되고 있으며, 군지역 중에서는 함양군 등 이 공공서비스 이용을 위한 주요 방문 체류 지역이 되고 있다. 즉, 진주시는 주로 스포 츠강습 경기관람, 공연관람 문화강좌, 농자재 농기구 구입, 병원진료 요양, 이발 미용

[그림 1-7] 산청군과 방문 체류지역의 연계 협력 가능성

[그림 1-8] 합천군과 방문 체류지역의 연계 협력 가능성 사우나 관련 서비스에서

중심지 기능을 수행하며, 부산광역시는 주로 농림 수산물 판매 관련 서비스 에서 중심지 기능을 수행 한다. 또한, 사천시는 주로 공연관람 문화강좌, 손자 녀 교육 관련 서비스에서 일부 중심지 기능을 수행

한다. 함양군은 주로 농자재 농기구 구입, 농림수산물 판매 관련 서비스에서 일부 중 심지 기능을 수행한다.

다섯째, 합천군은 부산 광역시, 진주시, 창원시, 거창군 등이 공공서비스 이용을 위한 주요 방문 체 류 지역이 되고 있다. 즉, 부산광역시는 주로 스포 츠강습 경기관람, 손자녀 교육 관련 서비스에서 중 심지 기능을 수행하며, 진

주시는 주로 농자재 농기구 구입, 이발 미용 사우나, 공연관람 문화강좌 관련 서비스 에서 중심지 기능을 수행한다. 또한, 창원시는 주로 스포츠강습 경기관람, 손자녀 교육 관련 서비스에서 중심지 기능을 수행한다. 거창군은 주로 농자재 농기구 구입, 이발 미용 사우나 관련 서비스에서 일부 중심지 기능을 수행한다.

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타 지자체의 인근 도회지에 있는 공공서비스 시설을 이용함에 있어서의 개선사항 에 대한 설문조사 결과에서는, 먼저 지역 내에 필요한 시설로서는, 진료 치료시설에 대한 수요가 가장 많으며, 그 다음으로 생활편의시설, 문화 예술시설, 스포츠 레저시

설의 순으로 나타났다. 대부분의 지역에서 진료 치료시설에 대한 수요가 많은 가운데, 남해군의 경우 생활편의시설과 문화 예술시설, 하동군의 경우 스포츠 레저시설과 문 화 예술시설, 합천군의 경우 문화 예술시설에 대한 수요가 많다. 다음으로 타 지자체 의 공공서비스 시설을 이용하기 위해 타 지역을 방문 체류할 경우 교통편이 불편하거 나 거리가 멀어 시간이 많이 걸리는 것 때문에 큰 어려움을 겪는 것으로 나타났다.

이와 함께 이러한 불편함을 해소하기 위해서는 자기가 거주하는 군에 해당시설을 설치하기를 가장 원하며, 셔틀버스 운행이나 인근 시 군간 시설 공동설치에 대한 요구 도 상당 수준 존재한다. 인근 시 군간 시설 공동 설치의 경우 지역별로는 하동군, 합천 군 등에서 요구하는 경우가 많으며, 목적별로는 스포츠강습 경기관람 관련 서비스에서 가장 많이 요구하는 가운데, 농자재 농기구 구입, 농림수산물 판매, 공연관람 문화강좌 관련 서비스에서도 인근 시 군간 시설 공동설치와 이용에 대한 수요도 일부 존재한다.

3) 도 농간 인구유동의 다중적 연계구조

이상 설문조사 분석결과에 기초하여 도 농간 인구유동의 행태를 유형화 해보면, 지 자체간 상호 방문 체류가 일어나는 경우와 단일 방향으로 방문 체류가 일어나는 경우로 크게 구분할 수 있다. 또한, 지자체간 상호 방문 체류는 도시-농촌 간 상호 방문 체류와 농촌-농촌 간 상호 방문 체류로 구분할 수 있으며, 단일 방문 체류는 도시-농촌 단일 방문 체류, 농촌-도시 단일 방문 체류, 농촌-농촌 단일 방문 체류로 구분할 수 있다.

특히, 부산 경남지역의 경우 도시-농촌 간 상호 방문 체류에 해당하는 지역은 창원 시와 의령군, 진주시와 산청군, 진주시와 하동군, 진주시와 남해군, 농촌-농촌 간 상호 방문 체류에 해당하는 지역은 남해군과 하동군으로 나타났다. 또한, 도시-농촌 단일 방문 체류에 해당하는 지역은 부산광역시와 창녕군, 창원시와 창녕군, 창원시와 함안 군, 창원시와 고성군, 도시-도시 단일 방문 체류에 해당하는 지역은 부산광역시와 울 산광역시(울주군), 부산광역시와 양산시, 부산광역시와 거제시, 진주시와 사천시로 나 타났다. 끝으로, 농촌-도시 단일 방문 체류에 해당하는 지역은 의령군과 부산광역시, 의령군과 진주시, 남해군과 부산광역시, 남해군과 사천시, 하동군과 부산광역시, 하동 군과 창원시, 산청군과 부산광역시, 산청군과 사천시, 합천군과 부산광역시, 합천군과 창원시, 합천군과 진주시, 농촌-농촌 단일 방문 체류에 해당하는 지역은 의령군과 창

녕군, 남해군과 하동군, 산청군과 함양군, 합천군과 거창군으로 나타났다.

이를 통하여 지역간 인구유동에서 중요한 패턴과 특징을 발견할 수가 있다. 즉, 도 시민의 농업 농촌 전원 수요를 위한 농촌지역 방문 체류, 농촌주민의 공공서비스 이 용을 위한 인근 도회지 방문 체류는 다중적인 지역간 연계구조를 지니고 있다는 점이 다. 구체적으로 창원–의령, 진주–산청, 진주–하동, 진주–남해, 하동–남해 등은 도 시민의 농업 농촌 전원 수요와 농촌주민의 공공서비스 이용이 쌍방향으로 중첩되는 연계구조를 지닌다는 특징을 발견할 수 있다.

[그림 1-9] 부산 경남지역 지자체간 인구유동의 연계구조: 사례지역

3. 도 농 상생발전 전략

1) 대응과제와 기본방향

앞의 조사 분석 연구 결과를 토대로, 도 농 상생발전을 도모함에 있어서 핵심적인 과제는, “어떻게 하면 도시민의 수요를 특정 농촌지역과 결합하여 일정수준의 수요와 지속성을 확보하고, 과소한 농촌지역의 주민들에게 공공서비스를 효율적으로 공급함 으로써 삶의 질적 수준을 제고할 수 있을 것인가”로 축약될 수 있다.

구체적으로, 도․농 교류를 통해 수익을 창출하고 농촌의 지역경제에 실질적으로 도움이 되도록 함에 있어서는 일정 수준 이상의 수요확보가 핵심인데, 이를 위해서는 도시와 농촌 간의 지속적인 관계 형성, 도시의 다양한 수요와 농촌지역이 보유한 다양 한 자원간의 다중적 연계와 지속성을 갖도록 하는 것이 과제이다. 공공서비스 시설의 공동설치나 기존 시설의 공동이용 등을 통하여 농촌주민의 삶의 질을 제고함에 있어 서는 지역간 연계․협력이나 연합 등 공동대응이 긴요하다.

정책과제에 대한 대응의 기본방향은 다음과 같이 설정할 수가 있다.

대등(對等), 호혜(互惠), 보완(補完)의 원칙에 의거하여 도 농 직류(直流)를 넘어 도 농 교류(交流)형 사회의 구축으로 낙후 농촌지역의 활성화와 도시민 농업 농촌 전원 수요의 충족으로 도 농 상생을 유도하도록 한다. 즉, “도시민의 농업 농촌 전원 수요 의 충족”, “낙후 농촌지역의 주민의 삶의 질적 수준의 제고”, “침체된 농촌지역의 활성 화”를 동시에 추구함으로써 도시와 농촌의 상생발전이 도모될 수 있도록 한다.

이러한 기본방향의 구현을 위해서는, 먼저 도시민의 농업 농촌 전원 수요에 대응 하는 도시 농촌 간 교류기반을 마련하고, 일정규모 이상의 수요를 확보하여 도 농간 교류가 지속가능성을 확보할 수 있도록 하며, 농촌주민에 대하여 일자리를 제공하여 농촌지역의 고용을 확대하고 새로운 소득원의 창출이나 소득수준 향상을 통하여 농촌 의 지역경제를 활성화하는 실질적이고 현실적인 전략의 마련과 추진이 중요하다.

다음으로, 농촌주민들의 공공서비스 수요와 공급 가능성을 고려해 농촌과 인근 도 시가 상호 연계하여 시설을 공동으로 이용하거나 복수의 농촌지자체가 광역적 단위에 서 농촌 생활중심지를 육성하거나 중심지 기능을 강화하여 농촌주민의 삶의 질적 수 준을 제고하는 실질적이고 현실적인 전략의 마련과 추진이 필요하다.

2) 도 농 상생발전 전략과 실천방안

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이러한 기본방향에 의거한 도 농 상생발전 전략은 다음과 같이 구성할 수가 있다.

첫째, 도시수요와 농촌자원의 직접적 연계전략이다. 도시민의 수요와 농촌지역이 보유한 자원을 연계한 도․농 교류는, 상호 보완의 대표적인 경우라고 할 수 있다. 즉, 도시민의 농업 농촌 체험, 전원 휴양 건강, 레저 스포츠 등의 수요에 대응하여 농촌이

도시‧농촌, 농촌 상호간의 광역적 연계를 통한 공공서비스 공급‧이용의 효율화 도모

[그림 1-11] 농촌지역 공공서비스 공급 이용의 광역적 대응

도시‧농촌 지자체 간의 직접 연계에 의한 도‧농 교류 촉진으로 농촌 활성화 도모

[그림 1-10] 도시수요와 농촌자원의 직접적 연계 보유한 자원을 활용함으

로써 도시민 수요-농촌자 원 직결의 맞춤형 전략을 구사함으로써 도시와 농 촌이 서로 편익을 향유할 수 있을 것이다.

둘째, 농촌지역 공공서 비스 공급 이용의 광역적 대응전략이다. 단일 지자 체 단독으로 하는 것보다 공통된 수요를 가진 지역 들이 공동으로 공공서비 스 시설을 설치하고 이용 함으로써, 농촌의 적은 수 요에도 대응할 수 있고, 건 설비 및 부지비용 등을 절 감할 수 있다. 지역간에서 부족하고 취약한 분야와 여유가 있고 강점이 있는

분야가 서로 보완됨으로써 공공서비스의 효율적인 공급과 운영이 가능해질 것이다. 농 촌주민에 대한 공공서비스 수준을 질적 양적으로 제고하는 광역적 대응은 농촌지역의 특성에 따라 서로 다르게 접근할 수 있다.

셋째, 도 농간 교류 및 공공서비스 공급 이용의 다중네트워크 형성전략이다. 복수 의 도시지자체와 농촌지자체 간의 다중적인 농업 농촌 전원 수요 및 농촌자원의 직접 적인 연계를 통하여 수요의 충분성 확보를 도모할 수 있을 뿐만 아니라 다양한 수요처 와 다양한 공급원의 확보로 농촌지자체에 대한 수요의 다변화와 도시지자체에 대한 다채널의 공급원 확보가 가능하다. 농촌주민을 위한 공공서비스 공급에서도, 의료, 문 화, 학습, 스포츠 등 공공서비스 분야별로 전문화된 지역, 인근 도시지역 및 타 농촌지 자체와 다중적으로 연계하여 공동으로 이용함으로써 질적 수준이 높은 공공서비스 이

도․농교류 및 공공서비스 이용의 다중 네트워크 형성으로 도‧농상생의 국토구조를 형성

[그림 1-12] 도 농간 교류 및 공공서비스 공급 이용의 다중 네트워크 형성

용이 가능할 것이다. 도․농 교류를 통해 상호 밀접한 연계 협력 관계를 맺고 있는 도 시지자체와 농촌지자체 사이에, 공공서비스 공급과 이용에서도 상호 밀접한 공동이용 관계를 형성할 수도 있다.

넷째, 대등 호혜 보완 적 교류 연계 협력 기반 의 조성전략이다. 도․농 교류를 통해서 도시와 농 촌이 대등(對等)하고 호혜 (互惠)적인 관계 속에서 상호 이익(利益)을 향유할 수 있고, 도시지자체와 농 촌지자체 그리고 농촌지 자체 상호간에 대등(對等) 하고 호혜(互惠)적인 관계

속에서 공공서비스 공급과 이용이 보완(補完)될 수 있도록 하는 전략의 마련과 구사가 중요하다. 이를 통하여 도․농 교류와 공공서비스 공동 공급 이용에 따른 수익과 비용 의 공정한 배분과 부담 관계가 형성될 수 있고, 이를 토대로 지속적인 교류 연계 협력 으로 연결될 수 있다. 이는 앞의 모든 전략에서 기본이 된다고 할 수 있다.

다섯째, 단계적 추진과 확산 심화 전략이다. 도․농 교류 시설과 공공서비스 시설 의 공동 설치 이용을 위한 지자체간 연계 협력의 활성화를 위해서는, 가능성이 높은 분야와 지역, 그리고 그 효과가 단기간에 도출되는 것에서부터 시작하여 성공사례와 경험 등을 축적하고 단계적으로 확산, 심화하는 전략이 중요하다.

■

이러한 도 농 상생발전 전략을 뒷받침하는 실천방안들은 다양하게 제시될 수 있다.

첫째, 도․농 교류를 촉진하는 것이 중요하다. 지역축제, 취미활동이나 동아리모임, 안테나숍 설치 등을 통해 농촌을 알리고, 철도 고속버스 등의 특별 할인이나 정기적인 방문 체류자에 대한 정기이용권 제공, 자가용 이용자를 위한 주차공간의 확보 등을 통 해 농촌으로의 이동에 대한 편리성을 제고하며, 원스톱 정보지원센터 설치, 농촌의 빈

집 등의 활용, 도시민 방문 체류를 위한 다양한 프로그램, 주말농원이나 관광 체험농 원, 지역특산 음식점, 농가민박 등 각종 도․농 교류시설을 설치하거나 정비하는 방안 등을 통해 현지 농촌에서의 방문 체류에 따른 편의성을 제고하는 것이 중요하다. 이외 에도 농촌농지나 주택 등의 구입 활용 촉진, 도시 직장인들의 휴가제도나 근무장소 등의 유연화 방안도 도․농교류 촉진에서 큰 효과를 지닐 수 있다.

둘째, 농촌의 특정지역이나 장소 혹은 자원 등에 대한 직접적인 연계를 통하여 도 농간 교류를 촉진시키면서 특정지역이나 장소의 선별성이나 밀착성을 확보하는 것이 중요하다. 이를 위해서는, 먼저 농촌지역 정비와 농촌자원의 보존 관리 등을 위하여 고향에 대한 기부나 이를 활용한 기금 조성, 각종 오너제도 등을 고려할 수 있다. 그리 고 기업의 사회적 책임이나 기여에 의거한 농촌지역에의 투자를 촉진하는 것도 방안 이 될 수 있다. 농촌의 산림자원에 대한 도시민들의 지분보유방안은, 특히, 하류의 도 시지자체 입장에서는 상류 산림자원을 보호, 육성하고 이를 통해 수원을 함양함으로써 깨끗한 수돗물 이용이라는 편익을 얻을 수 있다는 점에서 정책적으로나 현실적으로 중요한 의미를 지닌다. 현재 실행되고 있는 초중등학생 농어촌 체험 교육 역시 도시와 농촌을 직접 연계함으로써 내실 있는 도․농 교류의 중요한 요소가 될 수 있다. 도시 직장인들을 위해서는, 특정 도시의 주민들이 빈번하게 방문 체류하는 농촌지역에 대 하여 스마트 오피스 등을 도시와 농촌 지자체가 공동으로 설치하고 이를 관련 직장이 적극적으로 활용하도록 하는 방안도 고려할 수 있다.

셋째, 낙후 농촌지역의 유휴시설을 활용할 수 있다는 점에서 현실적으로 그 효과가 기대되고 정책적인 필요성이 높다는 측면에서 공유재산 활용이 중요하다. 그리고 낙후 농촌지역에 소재하는 공유재산은 도시민의 농업 농촌 전원 수요와 농촌자원에 의거 한 도․농 교류의 기반시설로도 활용될 수 있을 것이다. 이러한 유휴 공유재산의 이용 을 활성화하기 위해서는, 낙후 농촌지역을 중심으로 공유재산의 현상파악이 선행되어 야 한다. 도․농 교류든 공공서비스든 새로운 수요에 대해서는, 기존 시설의 용도변경, 여유용량이 있는 타 지자체 시설의 공동이용 등이 불가결하다. 이를 위한 시설 성능, 이용 상황, 효율성 등 시설상황을 조사하고, 다각적인 관점에서 분석·평가하는 기초작 업이 실시되어야 한다.

넷째, 도시와 농촌 지자체, 농촌지자체 상호간의 직접적인 도․농 교류나 공공서비 스 공동 설치 및 이용에서 무엇보다 중요한 것은, 시설이 입지한 지역주민들이나 시설

을 이용하는 지역주민들에게 실질적인 편익이 돌아갈 수 있도록 하는 것이다. 이를 위 해서는, 도․농 교류나 공공서비스 공동 설치 이용에서 도시주민이나 농촌주민들이 적극적으로 참여할 수 있는 방안이 강구되어야 한다.

다섯째, 도시지자체와 농촌지자체, 그리고 농촌지자체 상호간에, 도시의 농업 농촌 전원 수요(욕구)와 농촌자원의 연계, 공공서비스 시설의 공동 설치와 이용 등을 통하 여 도시주민과 농촌주민들이 욕구충족이나 일자리, 소득획득 등 실질적인 편익을 향유 할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 이를 위해서는, 도․농교류활동에서 소요되는 각종 원자재나 부자재 등에 농촌 현지의 자원을 최대한 활용하도록 하는 것이 필요하다. 이 와 함께 도․농교류활동과정에서 농촌지자체에, 시 군도로의 정비, 쓰레기 처리, 수도 공급과 하수의 처리, 화장실 등 각종 공공시설 설치나 정비 등 다양한 행 재정적 수요 를 발생시키는바 이의 분담이 필요하다. 농촌지자체에 대한 이러한 행 재정적 부담을 분담하기 위해서는, 방문 체류 인구를 고려한 주민세의 도 농간 배분, 농촌지역의 쓰 레기처리비용 분담, 농촌지역 관련 공공요금의 도시지자체 분담 등에 대한 기준과 원 칙을 마련하여야 한다.

여섯째, 지금까지 논의, 검토한 다양한 전략들과 방안들을 활용하여, 실제 현장에서 시범사업을 우선적으로 실시하고, 이를 통하여 미비한 점, 보완되어야 할 점 등을 지속 적으로 개선하면서 성공사례와 지식, 경험 등을 축적해 나가는 것이 중요하다. 이러한 시범사업지역의 선정에서 가장 중요한 것은, 특정 농촌지역 지향적이고 농촌지자체에 대한 수요가 일정 수준 이상이어서 사업의 실행가능성이 있어야 한다는 점이다. 이와 함께, 도시지자체가 일정 수준 이상의 재정적 부담능력을 보유하고 있어야 한다. 수요 는 높은 반면 당해 지자체 내에 토지의 고도이용으로 인하여 도․농 교류수요 충족을 위한 공간 마련이 쉽지 않은, 그리고 재정적 부담능력이 높은 대도시 자치구가 가장 바람직하고 현실적으로 사업에 참여할 가능성이 높다. 정책적 차원을 고려하면, 과소 문제로 어려움을 겪고 있는 낙후 농촌지역을 우선적인 사업 대상으로 선정하여 지원 할 경우 중앙정부 차원의 지원근거도 확보할 수 있고 국토균형발전 측면에서의 낙후 지역 활성화 효과도 기대할 수 있을 것이다.

[그림 1-13] 시범사업의 추진절차

4. 맺음말

장소적으로나 물리적인 의미에서의 삶의 물적 기반을 도시와 농촌이 균형되게 한 다는 차원에서의 도 농균형은 현실적으로 불가능할 수도 있고 불필요하거나 비효율적 인 방식일 수 있다. 이를 해결할 수 있는 대안으로 도 농상생을 도입할 수 있다. 즉,

물적 기반 측면에서의 도 농격차 해소보다는 도시가 가지고 있는 물적 기반과 농촌이 가지고 있는 물적 기반을 상호 활용하면서 도시민과 농촌주민의 삶의 질을 상향 균등 화하는 도 농상생이 현실적으로 더 효율적인 접근방식이라 할 수 있다. 즉, 농업 농촌 전원 지향성, 공공서비스 이용 등 도시민과 농촌주민의 수요를 충족시키기 위하여 도 시와 농촌이 가지고 있는 상호 보완적이면서 차별성을 갖는 지역고유의 물적, 소프트 적 기반을 도시민과 농촌주민이 호혜의 원칙하에 공동으로 이용하고 편익을 향유할 수 있도록 하는 것이 도 농상생의 기본이라고 할 수 있다. 이러한 면에서 도 농상생은 기존의 도 농균형과는 구별되는 개념 내지는 접근방식이라고 할 수 있다.

이러한 도 농상생을 위해서는, 지역간 연계 협력의 주체가 되는 지자체 사이에서, 도시지자체와 농촌지자체가 보유하고 있는 각종 소프트 하드적인 기반을 해당 도시민 과 해당 농촌주민이 아무런 제약이나 차별성 그리고 별도의 차별적 부담 없이 이용할 수 있도록 하는 제도적 기반의 마련이 필수적이다. 즉, 직접적인 연계 협력 관계를 형 성한 도시와 농촌에서, 도시지자체는 도시민뿐만 아니라 농촌주민에 대해서도 동등한 공급자로서의 지위를 가지며 농촌지자체 역시 농촌주민뿐만 아니라 도시민에 대해서 도 동등한 공급자로서의 특성을 갖도록 하여야 한다. 이와 동시에 도시민들은 농촌주 민과 마찬가지로 농촌지자체에 대한 동등한 수요자이며, 농촌주민 역시 도시민과 마찬 가지로 도시지자체에 대한 동등한 수요자로서의 특성을 갖도록 하여야 한다.

이는 세계적인 경제침체 속에서 국가부채가 경제회복의 큰 걸림돌이 되고 있으며, 지방자치단체의 과도한 재정지출이 중요한 과제로 대두되고 있는 시점에서, 특히 중요 하고 효율적인 접근방식이라 할 수 있다.

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주제발표 2 문화융성 시대를 향한 문화거점도시 육성방안

이순자 (국토연구원 연구위원)

2

문화융성 시대를 향한 문화거점도시 육성방안

이순자 연구위원 외

1. 연구배경 및 목적

2. 문화도시 담론의 등장과 실천적 전개 1) 새로운 도시개발 패러다임의 요구 2) 바람직한 문화도시의 개념과 요건 3) 문화도시의 다양한 전개유형과 사례 3. 지역거점 문화도시 조성정책의 추진실태

1) 도입배경과 추진경위 2) 타 유사정책과의 차이점

3) 지역거점 문화도시 조성계획의 추진현황

4) 지역거점 문화도시 조성사업 추진실태에 관한 설문조사 4. 정책과제의 도출 및 대응방안

1) 기본방향 2) 제도적 차원 3) 운영적 차원 5. 맺음말

1. 연구배경 및 목적

21세기는 ‘문화의 시대’라고 일컬어질 만큼 문화 자체에 대한 관심이 증대되고 있 다. 우리나라도 예외가 아니어서 수많은 도시가 문화도시를 비전으로 표방하고 있다.

광주아시아문화중심도시, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통문화도시, 공주 부여역사문화도시가 정부의 지역거점 문화도시 조성정책의 일환으로 추진되고 있고, 서울, 강릉, 나주, 강진, 대전, 청주, 춘천, 부천, 파주, 문경, 포항, 울산, 익산, 무주, 동해, 대구, 과천 등이 역사자원이니 문화이벤트 등을 활용한다는 계획을 발표하고 있 는데, 그 비중과 내용은 조금씩 다를지라도 모두 문화도시화를 통한 도심 재생과 지역 경제 활성화를 추구하고 있다.

2003년 이후 우리 정부가 지역의 문화적 특화전략을 통한 국가균형발전을 도모하 려는 목적에서 추진하기 시작한 광주, 부산, 경주, 전주, 공주 부여 문화도시 조성사업 도 본격적으로 추진되기 시작한 지 벌써 5년이 지나고 있다.

이렇게 문화가 우리나라 도시계획의 중요한 테마이자 도시발전전략으로 자리 잡고 있다. 그러나, 여전히 바람직한 문화도시가 과연 무엇인지에 대한 규정이나 개념정의 가 모호한 채로 남아 있는데다가, 도시의 공간계획과 어떻게 조화를 시킬 것이냐의 문 제, 문화도시를 표방하는 지역 간의 경쟁 심화, 시민참여의 한계 등 비판이 있는 것 또한 사실이다. 국가정책으로 시작된 지역거점 문화도시 조성사업 또한 과도한 시장이 나 경제논리로 공공성이 담보되지 못한다거나, 지역이 배제된 채 중앙정부 주도로 사 업이 추진된다는 점, 물리적 시설공급 위주로 사업이 추진된다는 점, 차별화나 지역다 움이 불분명하다는 점, 법적 추진근거 부재, 소요예산 확보 어려움 등의 지적이 끊임없 이 제기되고 있다.

1기 지역거점 문화도시의 1단계 조성사업들이 마무리되고 2단계 계획기간이 막 시 작되고 있는 이때 사업의 추진실태를 중간 점검하는 작업이 필요한 이유가 여기에 있 는 것이다. 이에 이 연구는 우리가 추구하는 문화도시란 과연 어떠해야 하는지에 대한 개념을 정의하고, 전반적인 문화정책의 동향과 문화도시의 등장배경을 살펴보며, 국가 사업으로 시작된 지역거점 문화도시 조성사업의 지난 5년간의 추진실태를 살펴보고 문제점을 찾아내어 대응방안을 제시한다. 궁극적으로는 중앙정부와 지자체가 함께 문 화도시 조성사업이 나아가야 할 바람직한 방향을 설정하고 전략을 마련하는데 도움을

주는데 이 연구의 주된 목적이 있다.

이 연구는 광주, 부산, 경주, 전주, 공주 부여의 지역거점 문화도시 조성사업 모두를 대상으로 한다. 다만, 광주아시아문화중심도시 조성사업은 특별법으로 추진되고 있고, 부산영상문화도시 조성사업도 2011년 계획기간이 완료되었으며, 후발주자인 공주 부 여는 2010년부터 사업이 본격적으로 추진되고 있다는 점을 감안하여, 현장조사 및 관 련자 인터뷰에 있어서 2007년 기본계획이 수립된 이래 2011년에 1단계 사업이 완료 된 경주와 전주에 좀 더 초점을 맞추고자 하였다. 지역거점 문화도시 조성사업의 추진 실태를 분석하고 향후 과제를 제시하기 위해 문헌조사, 설문조사, 관련자 인터뷰, 현장 조사 등을 병행하였다.

2. 문화도시 담론의 등장과 실천적 전개

1) 새로운 도시개발 패러다임의 요구

도시개발이란 도시변화의 수요에 대응하여 도시발전을 도모하기 위한 일련의 의도 적 행위로서 협의로는 물리적 측면에서의 신개발, 재개발 등과 같은 도시공간개발을 의 미하며, 광의로는 도시성장을 관리하고 도시발전을 도모하기 위한 경제, 사회 등 모든 개발행위의 총체로 정의된다. 따라서 도시개발의 패러다임이 시대적 상황에 따라 변화 하는 사회적 요구와 수요를 반영하기 위해 전환되는 것은 당연하다. 즉, 도시를 둘러싼 여건 및 환경의 변화는 도시발전을 위한 새로운 전략적 도구를 필요로 한다는 것이다.

~18세기

➡

~19세기 초

➡

~1960, 70년대

➡

1980년대

➡

1990년대

➡

21세기

전산업도시 산업화 과정의

도시 산업화도시

환경도시 문화도시 창조적

문화도시 (환경+정보+문화

+창조성/창의성) 지식

정보도시 창조도시

[그림 2-1] 도시의 발달과 문화도시의 등장

이러한 환경 속에서 문화가 하나의 산업으로 등장했다는 점, 도시마케팅과 경쟁력 이 강조되고 있다는 점, 도시의 경쟁조건으로 삶의 질이 중요해졌다는 점, 도시의 다양 한 문화적 특성의 출현과 도시공동체 형성조건이 달라졌다는 점 등은 점차 문화를 기 반으로 한 도시로의 전환에 단초를 제공하였다. 즉, 도시경쟁력 강화, 특색 있는 도시 개발 필요, 문화적 도시공간 요구는 도시개발의 새로운 패러다임, 즉 문화도시의 탄생

을 촉진시킨 것이다. 최근에는 문화적인 것들이 다른 영역의 지식 및 환경 생태적인 요소와 결합하고 상호 교류가 활발하게 진행되면서 창조적 문화도시가 주목받기 시작 하고 있다. 도시의 창조성과 상상력에 관한 담론이 급속하게 부상하고 있는 것이다.

이렇게 최근 문화도시에 대한 담론은 한 단계 진화되고 있다. 관광이나 볼거리 중심, 일반계층 대상, 관광수입 증대, 일회성, 관광산업에 종속 등이 20세기형 문화도시의 특 징이었다면, 21세기형 문화도시는 정주 중심, 일상적 여가시설 및 거리문화 중시, 고급 전문인력 대상, 세수수입 증대, 기본적 기반시설 설치 등의 특징을 지니고 있다. 기존 의 문화도시가 전통의 복원과 공동체성 창출, 미학성의 추구 등을 중심으로 하였다면, 창조적 문화도시는 산업성과 예술 생태성, 창조인구와 자원의 유통, 창의지대 형성 등 을 핵심으로 한다. 즉, 문화관광에서 문화와 산업이 융합하는 컬처노믹스를 거쳐 2000 년 이후 하이테크, 오락, 예술, 미학산업, 감성마케팅 등의 등장으로 보다 적극적인 의 미의 창조적 문화도시로 발전하고 있는 것이다.

[그림 2-2] 문화도시의 출현과 조성방향

자료 : 라도삼(2006) 수정.

문화의 창조성에 기반을 둔 도시발전전략의 활용가능분야와 효과를 세 가지 측면에 서 예시할 수 있다. 문화도시 발전전략은 하드웨어적인 것에서부터 소프트웨어적인 분 야에까지 광범위하게 활용되고 효과를 낼 수 있음을 발견할 수 있다. 첫째, 물리적 측 면에서 문화도시를 통한 도시발전전략은 황폐화된 부지 재활용, 도시디자인 설계, 접 근성 및 이동성 확보, 삶의 질 및 거주적합성 제고 등을 통해 도시의 지속가능한 발전 을 도모할 수 있다. 둘째, 경제적 측면에서는 혁신과 지식 축적, 클러스터 형성, 고용 증대 및 고용의 질 제고, 외부투자 유치, 지역개발 등을 통해 도시의 경쟁력을 제고하 고 성장을 촉진할 수 있다. 셋째, 사회적 측면에서는 사회적 결속력 강화, 협력이나 신

뢰 등 사회적 자본 확충, 사회적 다양성 제고, 지역정체성 확보, 지역거버넌스 형성, 공유유산 보존 등을 통해 도시의 사회적 통합을 제고할 수 있다.

구 분 활 용 가 능 분 야 효 과 (예시)

물리적 측면 (도시 및 지역의 지속가능한 발전)

∙황폐화된 부지 재활용

∙다목적 이용

∙도시디자인 설계

∙역사적 유산 보존

∙압축도시 조성

∙다양성 향상

∙도심재생

∙박물관, 갤러리, 스튜디오 등 건축물 재활용

∙공적 공간사용 증가(폭력 감소․안전성 제고)

∙문화시설과 일터의 복합적 사용 증가

∙공공예술․건축물을 통한 도시환경 개선

∙접근성, 대중교통 이용 및 안전성 제고 등

∙접근성 및 이동성 확보

∙삶의 질 및 거주적합성 제고

∙오픈스페이스․어메니티 제고 경제적 측면

(도시 및 지역의 경쟁력 제고 및

성장 촉진)

∙무역 외 거래(관광 등)

∙혁신과 지식축적

∙클러스터 형성

∙외부 투자유치

∙부의 창출

∙지역개발

∙재산가치 및 임대료 증가

∙일자리 창출, 창업, 고부가가치 생산형태로의 전환

∙다양한 인력확보 가능(기술, 성별, 인종 등)

∙고용주, 예술인 등의 지역 내 정주 보장

∙창조적 클러스터 및 지구 형성 가능

∙공공-민간분야 협력투자 증대 등

∙고용 증대 및 고용의 질 제고

∙중소기업/초소형기업 활성화

∙야간경제활동 활성화(레저, 문화, 쇼핑 등)

사회적 측면 (도시 및 지역의

사회적 통합)

∙사회적 결속력 강화

∙건강 및 웰빙 제고

∙사회적 자본(협력, 신뢰) 확충

∙사회적 다양성 제고

∙지역거버넌스 형성

∙근린지역 재개발

∙지역정체성 확보

∙공유유산 보존

∙시민권 부여

∙주민의 지역에 대한 긍정적 인식 제고

∙문화활동을 통한 범죄, 반사회적 행위 감소

∙지역수준의 조직적 역량 증대

∙지역 및 주민의 이미지 및 명성 쇄신

∙문화예술 관련 사업에 대한 가치 제고

∙주민의 교육수준 증가, 자신감․열정 증대 등 자료 : 이순자·장은교(2008).

[표 2-1] 문화의 창조성에 기반을 둔 도시발전전략의 활용가능분야 및 효과(예시)

2) 바람직한 문화도시의 개념과 요건

문화도시의 조성은 문화적 이미지를 담은 도시를 만드는 것과 같다. 한 도시를 문 화도시로 만드는 일은 인위적인 기획을 필요로 한다는 것이다. 그 도시에 어떤 전통이 나 역사가 남아 있다고 해서 그 도시가 곧 문화도시가 되는 것이 아니라는 얘기다. 그 렇다면 이러한 문화가 담겨진 도시는 어떠해야 하는가. 문화와 도시에 대한 개념이 사 람마다 또는 목적에 따라 다르게 정의되듯이, 문화도시 또한 보는 시각과 입장에 따라 다의적으로 정의될 수 있다. 다만, 어떤 정의든지, 즉 문화도시라는 말 앞에 어떤 수식 어가 붙든지 상관없이 이들 모두는 ‘바람직한 도시’를 지향하는 것이어야 할 것이다.

바람직한 문화도시는 ‘살기 좋은 도시’ 또는 ‘살고 싶은 도시’의 다른 이름이라고 할 수 있다. 이러한 관점에서, 문화도시란 결국 도시계획적 측면이 강조된 개념으로 문화 적 자산이 풍부하고, 구성원들이 문화를 풍요롭게 향유하며, 궁극적으로는 문화인프라 를 토대로 경쟁력이 향상된 도시를 의미한다고 볼 수 있겠다.

문화도시에 대한 개념과 마찬가지로 문화도시가 갖추어야 할 구성요건도 보는 관

European City of Culture 선정 시작:

매년 1개 도시 선정 및 지원 (1985년 6월)

European Cultural Month 지정 시작 (1990년)

European Cultural Capital & Month 네트워크 구축(ECCM) European Cities & Capitals of Culture

프로그램(1985~1993년) 평가 시작 (1993년)

European Capital of Culture로 변경 Culture 2000 Programme에서 지원 새로운 선정절차 및 평가기준 마련

(1999년)

European Cities & Capitals of Culture 프로그램(1994~2004) 평가 실시

(2004년)

새로운 European Capital of Culture 선정절차 적용: 매년 2개 도시 선정 가능

(2005~2019년)

[그림 2-3] 유럽의 문화도시 추진경위 점에 따라 다소 차이가 있다. 여러 연구들을 종합해 볼 때 대체적으로 역사성과 정통 성, 도시문화 정체성, 풍부한 문화 예술 콘텐츠 및 인프라, 독특하고 개성적인 도시경 관, 지역공동체성, 기능적 도시기반시설, 문화산업, 차별화된 조직체계, 창의성과 창조 성 등으로 축약된다. 즉, 문화도시란 살아있는 생명체로서 중추적 역할을 하는 문화산 업, 문화시설, 프로그램, 인력 등 다양한 요소들이 유기적으로 연결되면서 도시공간에 영향을 미치는데, 이들 문화도시의 성공을 가늠하는 가장 중요한 요소가 바로 창의성 과 상상력이라고 할 수 있다. 다만, 여기서 분명한 것은 많은 도시들이 문화도시가 되 기를 열망하지만 모두가 그 꿈을 이루지는 못한다는 것이다. 문화도시가 되기 위한 조 건은 생각보다 까다롭고 많은 전제조건을 가지고 있기 때문이다.

3) 문화도시의 다양한 전개유형과 사례

문화도시전략이 정책적 차원에서 처음 등장한 것은 1985년 EU가 한 해 동안 주목 할 만한 문화프로젝트를 진행한 도시를 유럽의 문화수도로 선정하면서부터이다. 유럽 의회에서 그리스 문화부 장관인 멜리나 메르쿠리(Melina Mercouri)가 문화유산의 보 존과 유럽의 문화적 통합에 기여한 도시를 문화수도(European Capitals of Culture) 로 지정할 것을 제안한 것이 계기가 되었다. 아테네를 시작으로 2012년 포르투갈의 기마 랑이스와 슬로베니아의 마리보르를 포함해

2016년까지 총 54개 도시가 유럽의 문화수도 로 선정하였다. 유럽의 문화수도 추진전략은 다른 지역에도 영향을 미쳤다. 아메리카 문화 수도(American Capital of Culture)는 2000년 멕시코 메리다르를 시작으로 2011년 브라질의 상루이스와 에콰도로의 키토까지 14개에 이르 고, 아랍의 문화수도(Arab Cultural Capital)는 1996년 이집트의 카이로를 시작으로 2012년 바레인의 마나마, 2013년 이라크의 바그다드까 지 모두 18개 도시가 해당된다. 또한, 세계디자 인수도(World Design Capital)로서 2008년 이

탈리아 토리노가 시범도시로 지정되었고, 2010년 서울이 첫 세계디자인수도로 공식 선

정되었다. 핀란드 헬싱키와 남아프리카공화국 케이프타운도 각각 2012년과 2014년 세 계디자인수도로 선정되었다.

우리나라에서도 문화도시와 관련된 계획들이나 논의들 대부분이 문화를 활용한 기 존 도심의 재생이나 지역경제 활성화 차원에서 이루어지고 있다. 다만, 문화도시 조성 의 중심주체에 따라 크게 두 가지 흐름으로 나누어 볼 수 있는데, 그 하나가 광주아시 아문화중심도시, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통문화도시 및 공주 부 여역사문화도시 등 중앙정부가 불균형발전 해소를 위한 전략적 차원에서 특정지역을 문화적 거점으로 집중 지원하는 지역거점 문화도시이고, 개별 지자체 차원에서 자신들 의 도시를 문화적으로 조성하기 위해 축제나 문화거리, 각종 도시문화 콘텐츠 개발 등 유 무형 자산을 상품화하는 문화도시 조성방식이다. 2008년 4월 서울이 창의문화도시 마스터플랜을 발표하였고, 강릉, 나주, 강진, 대전, 청주, 춘천, 부천, 파주, 대구, 문경, 포항, 울산, 익산, 무주, 동해, 과천 등 지자체들이 나름의 문화도시계획을 발표해 왔다.

문화도시는 다른 어떤 도시보다 복합성과 다양성을 추구한다는 특징을 지니고 있 어 명확하게 유형을 구분하는 것은 쉽지 않다. 시각에 따라서 도시경영형, 도시설계형 및 커뮤니티형으로 나누기도 하고, 체험형, 네트워크형, 스토리지향형, 창조도시형 및 도시재생형으로 구분하기도 하며, 문화유산 관광형, 현대적 문화산업 개발형 및 전통- 현대 혼합형으로 분류하기도 한다. 이렇게 문화도시를 명확하게 유형화하는 일은 용이 하지 않을 뿐만 아니라, 어떤 측면에서는 큰 의미가 없다. 왜냐하면, 보는 시각과 강조 하는 기준에 따라 하나의 사례가 각기 다른 유형으로 분류가 될 수도 있기 때문이다.

3. 지역거점 문화도시 조성정책의 추진실태

1) 도입배경과 추진경위

문화란 다양한 의미를 내포하고 있으며 시대 요구에 따라 강조되는 점이 달라져 왔 다. 문화의 개념이 시대에 따라 달라지면서 이에 맞춘 문화정책의 관심과 초점도 변천 해 왔다. 1970년대까지 문화가 예술과 전통을 의미했다면, 1980년대는 문화민주주의, 1990년대는 산업으로서의 문화, 2000년대 들어서면서는 환경과 생활로서의 문화가 강 조되었다. 요약하면, 우리나라 문화정책의 흐름은 1960, 70년대에는 문화 예술 진흥정 책이었다면, 1980년대는 문화기반시설 확충정책, 1990년대는 문화산업 중점육성으로

정책의 중심이 전이되었고, 2000년대에 들어서는 문화도시 담론이 형성되기 시작했다.

점적 보존에서 점차 선과 면적인 개발로, 공간계획적 관리로 그 영역이 변화한 것이다.

이러한 흐름 속에서 실제 우리나라에서 문화도시와 관련된 논의는 IMF를 맞아 산업 화의 한계가 현실화되고 국민의 문화적 욕구가 높아지기 시작한 1990년대 말 이후 지 자체별로 산발적으로 진행되었다. 그러던 것이 2002년 대통령선거를 계기로 지자체 수준의 관심을 넘어 국가사업으로 주목을 받게 된 것이다. 당시 정부는 문화관광부를 중심으로 문화도시에 집중하기 시작하는데, 그 첫 번째 사업이 문화중심도시 조성이었 다. 2002년 노무현 대통령 후보가 광주를 문화도시로 조성하겠다는 선거공약을 내세 우면서 국가균형발전사업의 일환으로 시작되었고 부산영상문화도시, 경주역사문화도 시, 전주전통문화도시, 공주 부여역사문화도시로 이어졌다.

이때 참여정부는 균형발전 차원에서 지역문화 육성에 관심을 기울이기 시작했고, 이 를 위해 문화관광부 내에 지역문화과(현재, 지역민족문화과)를 신설하였다. 다른 한편, 도시의 환경과 공간문화에 관심을 가지면서 공간문화과(현재, 디자인공간문화과)도 신설하였다. 조직 개편과 함께 정부는 지역거점 문화도시 지정에 관한 법제화를 위하 여 2006년 5월 지역문화진흥법(안) 을 입법 발의하였다. 또한 국가 주도로 2006년 10 월 광주아시아문화중심도시 조성사업을 위해 아시아문화중심도시 조성에 관한 특별 법 이 제정된 이후, 문화도시 사업추진의 실효성 제고를 위하여 부산, 경주, 전주, 공 주, 부여 등 지자체들도 특별법 제정을 위한 노력을 경주하였다.

2) 타 유사정책과의 차이점

다양하게 형성된 문화요소를 바탕으로 추구해야 할 기초적인 문화공간의 개념을 이해하고 문화도시 조성사업에 대하여 논하기 위해서는 문화의 거리, 문화지구, 문화 벨트 등 몇 가지 유사정책을 살펴볼 필요가 있다. 이들은 점적인 문화적 요소가 선적 또는 면적 관점으로 표현되는 개념이라고 할 수 있는데, 선적 공간은 문화의 거리와 문화벨트가, 면적 개념은 문화지구와 문화도시가 포함된다.

관광특구로 지정된 경우 관광진흥법 의 적용을 받는 ‘문화의 거리’는 1990년대부 터 정책사업의 하나로 정부가 지원하거나 또는 지자체가 스스로 추진하는 사업이다.

거리에 대한 본래 기능의 회복과 시민이 직접 참여하고 경험할 수 있는 최소의 문화공 간인 문화의 거리는 일정지역의 점적인 문화요소를 선적으로 연결하는 사업으로 문화

자료 : 황동렬 외(2000).

[그림 2-4] 문화도시의 공간적 위상 벨트의 하부개념이자, 문화의 거리를 중심으로 형성된 시설물과 프로그램은 장래 문화 지구를 조성하기 위한 방안에 포함될 수 있다.

‘문화지구’는 문화예술자원이 밀집되어 독특 한 문화적 특성과 다양한 가치를 창출하는 지역 을 계획적이고 전략적으로 보호하고 육성하기 위한 공간이다. 우리나라에서 문화지구라는 개 념은 1990년대 중반 이후 사용되기 시작했으며, 1999년 문화예술진흥법 에 반영되었다.

문화도시는 국토의 계획 및 이용에 관한 법

률 에 규정이 있기는 하나, 현재는 문화체육관광부의 지역거점 문화도시 조성정책이 대표성을 띠고 있는 사실에 비추어 볼 때 해당정책 추진을 위한 법적 근거가 존재하지 않는다. 전반적인 문화적 주제와 특징을 보여줄 수 있는 도시적 공간으로서 문화도시 는 일반적으로 문화의 거리, 문화지구, 도시문화벨트 등을 1개 이상 포함한다.

마지막으로, 별개의 법적인 장치나 지원정책이 가시화되지 않은 ‘문화벨트’는 기존 의 점적인 문화자원, 문화의 거리, 문화지구 등을 잇는 연계형 지역개발전략으로 2000 년 이후 꾸준히 제시되어 왔다.

3) 지역거점 문화도시 조성계획의 추진현황

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지역거점 문화도시 조성사업이란 문화체육관광부가 지역을 문화적 성격에 따라 특 화 발전시켜 국가의 균형발전을 도모하고, 국가의 문화적 이미지 강화와 문화적 다양 성을 증진시키려는 취지로 시행하는 사업이다. 2003년 출발한 참여정부는 문화중심도 시 및 살기좋은 도시만들기를 국가정책과제로 공표하고, 이를 뒷받침하기 위해 광주, 부산, 경주, 전주를 지역거점 문화도시로 지정하였다. 이후 공주 부여를 지역거점 문화 도시로 추가지정 하였다. 광주아시아문화중심도시는 특별법으로 추진되고 있고, 부산 영상문화도시는 2011년 사업기간이 완료되었다. 경주역사문화도시와 전주전통문화도 시는 2007년 기본계획 수립과 함께 1단계 사업기간이 완료되었고, 후발주자인 공주 부 여 백제역사문화도시는 2009년 기본계획이 수립되어 1단계 사업을 추진 중이다.

구 분 광주 부산 경주 전주 공주·부여

법적근거 특별법

(2006.9) 없음 없음 없음 없음

계획수립 종합계획

(2007.10) 종합계획

(2005.10) 기본계획

(2007.12) 기본계획

(2007.12) 기본계획 (2009.12)

계획기간 20년

(2004~23) 8년

(2004~11) 30년

(2006~35) 20년

(2007~26) 22년 (2009~30)

사 업 비 5.3조원 1천6백억원* 3.4조원 1.7조원 1.3조원

주요사업 국립아시아문화전당및 7대문화권특화발전 4개 핵심과제 4대 선도사업군

(65개 전체사업) 4대 선도사업군

(64개 전체사업) 5대 선도사업군 (57개 전체사업)

[표 2-2] 지역거점 문화도시 조성계획의 개요

주 : *는 4대 핵심사업에 대한 추정사업비이며, 부산영상문화도시 육성을 위한 종합계획 상 전체 실행과제 44개를 수행하기 위한 사업비는 총 6,938억 원임.

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광주아시아문화중심도시 조성사업의 경우, 그 추진이 순탄했던 것만은 아니다. 국 립아시아문화전당 건립과 관련해 세 차례의 갈등을 겪는 등 우여곡절 끝에 2008년 드 디어 국립아시아문화전당 공사를 착공했고, 2012년 4월 현재 30% 이상의 공정률을 보 이고 있다. 골조공사 대부분이 완료되면 국민들에게 건립 현장을 공개하여 조성사업 및 전당 건립에 대한 이해를 도울 예정이다. 이러한 사업진척에도 불구하고 몇 가지 사안에 대한 문제점이 지적되고 있는데, 종합계획 및 연차별 실시계획에 대한 문화체 육관광부와 광주시의 시각차가 존재한다는 점, 하드웨어 구축 위주인 도시환경 조성사 업에 지나치게 편중되어 있다는 점, 국가 직접 시행사업을 제외한 지자체 매칭사업에 적정예산이 제대로 반영되지 못하고 있다는 점, 7대 문화권 설정에 광주의 장소성과 정체성 및 역사성 등 특성이 충분히 고려되지 못하였다는 점 등이 그것이다.

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부산영상문화도시 조성사업은 2005년에 부산국제영화제 전용관인 부산영상센터의 국제현상설계공모 및 한글이름공모를 시작으로 본격화되었다. 목표연도보다 늦은 2011년 10월 드디어 길이 163m, 폭 62m 규모로 1,500톤의 철골 지붕구조를 지닌 부산 영상센터, 두레라움(‘두레’=함께모여+라움=즐거움)이 그 모습을 드러냈다. 2004~2011 년을 계획기간으로 하는 부산영상문화도시 조성사업은 종결되었으나, 부산은 ‘아시아 영상중심도시’를 목표로 영화영상산업을 시의 핵심전략산업으로 지정하고 영화영상관 련 인프라를 꾸준히 확충하고 있다.

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2006~2012년 간 경주역사문화도시, 전주전통문화도시 및 공주 부여역사문화도시 조성사업 추진에 투입된 예산은 총 1,427.3억 원이었다. 이는 경주 약 556억 원(문화재 청 추진사업 제외), 전주 565억 원, 공주 부여 약 307억 원으로 구성된다. 예산투입액 재원분담을 보면, 국비가 773.8억 원으로 전체 사업투입액의 52.2%를 차지하고 있다.

여기서 국비는 지금의 포괄보조금을 의미하는데, 우리나라의 포괄보조금은 국가균형 발전특별회계를 광역·지역발전특별회계로 개편하면서 2010년 이후 지역개발계정사업 을 대상으로 도입되었다. 지역거점 문화도시 조성사업의 예산계정도 [2010년도 예산 안 편성지침]에 의해 국가일반회계에서 광역·지역특별회계의 지역개발계정(시·도 자 율편성사업)으로 이관된 상태이다.

3대 지역거점 문화도시 조성사업의 연도별 총 예산투입 추이를 보면, 2006년에 110 억 원에서 2010년에는 294.6억 원으로 매년 조금씩 증가했다. 그러나, 2011년에 266.6 억 원, 2012년에 254.1억 원으로 감소하는 추세로 돌아섰다. 이러한 추세는 국비의 투 입액이 감소했기 때문으로 판단되는데, 전체 예산투입액에서 국비가 차지하는 비율이 2006년에 63.6%이던 것이 2012년에는 53.1%로 감소했다. 물론 이것이 단순히 문화도 시 예산계정이 광역·지역특별회계로 이관된데 따른 결과라고 보기는 어렵다. 2011년 에 1단계 계획기간이 완료되는 경주와 전주의 경우 핵심적인 선도사업들이 완료되었 거나 추진 중으로 실질적인 국비투입이 줄어들 수밖에 없는 구조이기도 하다. 그럼에 도 불구하고, 3대 문화도시 조성사업 모두가 20~30년 계획기간의 중 장기적 사업으로 당분간은 예산확보가 매우 중요하다는 점과 예산체계 변경으로 국가사업화 되지 못하 고 있다는 점을 감안하면, 해당지자체 입장에서는 어려운 상황임에 분명해 보인다.

[그림 2-5] 경주, 전주 및 공주 부여 문화도시 조성사업 예산투입액의 재원별 증감 추이