해외동향 해외리포트
일본 공영주택제도와 시사점
김근용│국토연구원 선임연구위원(gykim@krihs.re.kr) 이수욱│국토연구원 선임연구위원(swlee@krihs.re.kr) 오민준│국토연구원 연구원(mjoh@krihs.re.kr)
머리말
저소득가구를 위한 대표적인 주거지원정책은 공공임대주택 공급, 주거급여 등 주거비보조정책, 주택 마 련자금대출 등이 있다. 이 중 저소득층의 주거지원을 위한 가장 전통적이고 확실한 대안이 공공임대주택 이라는 것에 대해서는 이견이 없다. 다만 1970년대 후반부터 재정적자의 위기에 직면한 선진국들이 공공 임대주택에 대한 정부 지원을 줄이고 보다 적은 비용으로 저소득층의 주거를 개선할 수 있는 주택정책 수 단으로 주거급여를 중시하는 등 주택정책을 크게 전환하고 있다. 우리나라도 2015년 7월 주거급여를 도 입함으로써 공공임대주택과 주거급여 정책을 동시에 활용함에 따라, 저소득층을 위한 주택정책의 전환기 를 맞이하고 있다.1) 이에 인구구조의 변화와 문화적 환경이 유사하고 우리보다 앞서 공공임대주택을 공급 한 일본의 대표적인 공공임대주택인 공영주택제도 현황과 최근 공영주택 경향을 살펴보고자 한다.
일본 공영주택제도 현황
일본 공영주택은 1951년 제2차 세계대전 이후 대도시에 인구가 집중되면서 주택부족 문제가 발생하자 이를 극복하기 위하여 「공영주택법(公營住宅法)」으로 제도화되어 공급되기 시작하였다. 공영주택은 국 가 및 지방공공단체가 협력해서 건강하고 문화적인 생활을 영위할 수 있는 주택을 건설하여 이를 저소 득가구에게 저렴한 임대료로 임대하는 것을 목적으로 한다.
1) 국토연구원 2015.
공영주택의 신규 공급량은 1970년대 초반을 정점으로 하여 지속적으로 감소하고 있는 추세이다. 가장 많이 공급될 때는 (일본 경제가 고도로 성장한 시기) 연간 10만 호가 공급되었지만, 최근에는 연간 1.5만 호 정도 수준에서 공급이 이루어지고 있는데 이 중 대략 90% 정도는 재건축, 주택개량 등에 의한 공급 으로 신축에 의한 공급은 거의 이루어지지 않고 있다. Housing and Land Survey2)에 따르면 총 주택재 고(2013년 현재 약 6천만 호3))의 약 30%인 1780만 호가 임대주택으로 나타나는데, 이 중 217만 호는 공 영주택, 119만 호는 기타 공공임대주택, 그 외의 대부분은 민간임대주택으로 분류된다.
1996년 이전 공영주택은 제1종 공영주택과 제2종 공영주택으로 구분되어 공급되었다. 제1종 공영주택 은 국고보조의 비율이 건설비의 2분의 1로 월소득이 28만~35.7만 엔인 가구에게 공급하였으며, 제2종 공영주택은 건설비의 3분의 2를 국고로 보조하며 월소득이 28만 엔 이하인 가구에게 공급하였다. 1996 년 「공영주택법」의 대대적인 개정을 통해 제1종과 제2종의 구분을 폐지하고 국고보조비율을 2분의 1로 통일되었다.
2) Ministry of Internal Affairs and Communications 2013.
3) 2013년 현재 일본의 총 주택재고는 6062만 8600호이며 이 중 공실을 제외한 주택은 5210만 2200호임.
Intended for low-income earners who cannot rent ordinary housing units Publicly-operated housing (2.17 million units)
Intended for middle-class families and elderly persons Other public rental housing (1.19 million units)
Private rental housing
Notes:
● The number of public rental housing units is based on a survey conducted at the end of fiscal 2010.
● The number of private rental housing units is based on the 2008 Housing and Land Survey (contains occupied houses only).
자료: MLIT 2016.
<표 1> 정부 보조율과 월소득 한도(1996년까지)
구분 국고 보조율 소득기준 입주 자격
제1종 공영주택 1/2 월 28만~35.7만 엔 단독가구가 아니어야 함
(고령가구, 장애인 가구 제외) 소득 상한선 이하여야 함
주거상태가 열악해야 함
제2종 공영주택 2/3 월 28만 엔 이하
주: 표준가구(부모와 2자녀)를 기준으로 함.
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공영주택의 임대료 체계는 1996년 응 능응익가임제(應能應益家賃制)가 도입 되면서 큰 변화가 있었다. 응능응익가 임제란 입주자의 소득 규모에 따라 공 영주택 임대료를 부담하게 하는 제도이 다. 이에 따라 공영주택의 임대료는 입 주자의 소득 및 공영주택의 입지조건, 규모, 경과연수 등의 사항을 고려하여 주변의 유사한 주택의 임대료보다 낮게 결정된다.
공영주택의 입주자격은 제1종 공영주 택(소득분위 0~17% 수준)과 제2종 공 영주택(소득분위 17~33% 수준)이었던 구분이 1996년 법 개정 이후 사라짐에 따라 소득기준이 하위 25% 수준으로 통 일되었다. 또한, 고령자와 장애인 등에 대해서는 하위소득 40% 범위 내에서 지 자체별로 탄력적으로 적용할 수 있도록 하였다.
공영주택은 합리적인 주택 건설과 관 리법에 근거한 건설기준에 의해 공급되 는데, 주택 건설과 관리의 합리성뿐 아 니라 건강하고 문화생활이 가능한 주택 공급을 목표로 하고 있다. 최근에는 중 앙정부에서 건설기준에 관한 가이드라 인을 제시하여, 지방정부가 공영주택을 공급하거나 정비할 때 가이드라인을 포 함하도록 권고하고 있다. 가이드라인은 주택의 입지, 구조 등과 좋은 주거환경, 주변지역을 포함한 건강한 커뮤니티를 실현하기 위한 다양하고 세부적인 조항 들을 포함한다.
<표 2> 임대료 보조 시스템
건설단계 관리단계
건설비용
국고보조 50% 국고보조 35%
지방정부 재원 35%
지방정부 재원 50% 기준임대료
(Rent to be Paid by the tenant) 30%
토지비용 지방정부 재원1) 1st year 20th year2)
평균 건설 비용은 연간 약 1500만 엔 (토지비용 제외) 주: 1) Municipal Portion은 지방채로 가능.
2) 임대료 보조기간은 주택의 경우 토지구입시점으로부터 20년.
<표 3> 임대료 산식
임대료 = 기본임대료 × 지역계수 × 면적계수 × 노후계수 × 편의계수
<표 4> 임대료 산정방식(예) (단위: 천 엔)
월 가처분소득 순소득 기본임대료 RIR(%) 기타
104 이하 230 34.4 15.0
•면적계수: X/65㎡
•지역계수: 0.7~1.6
•노후계수: 신축건물 1.0
•편의계수: 0.5~1.3, 지자체조례 104 초과~123 이하 257 39.7 15.5
123 초과~139 이하 284 45.4 16.0 139 초과~158 이하 311 51.2 16.5 158 초과~186 이하 345 58.5 17.0 186 초과~214 이하 386 67.5 17.5 214 초과~259 이하 439 79 18.0 자료: MLIT 2016.
<표 5> 건설기준에 관한 가이드라인
•안전하고 좋은 환경과 편안한 지역에 건설해야 함.
•주택은 내구력이 있어야 함.
• 주택은 침실뿐 아니라 입구와 부엌, 화장실, 창고, 세탁실 등이 구비되어 있어야 하 고, 물과 전기, 난방시설 등이 갖추어 있어야 함. 이 외에도 외부와 차단이 가능한 펜 스가 설치되어 있어야 함.
•천정의 높이는 2.3m 이상이어야 함.
•계단은 적절한 크기로 건설되어야 함.
•지붕은 불연성 재질로 이루어져야 함.
•옆 건물과의 사이는 일조권이 보장되어야 하고 화재를 보호할 수 있는 수준이어야 함.
•주택의 건폐율은 주택유형에 따라 17~30%보다 낮아야 함.
•주택개발지역의 도로는 포장되어 있고, 4m 이상이어야 함.
•비와 하수 등이 적절하게 배출될 수 있어야 함.
자료: MLIT 2016.
택, 고령자 및 장애인을 고려한 주택 등이 논의 되고 있다. 이에 따라 공영주택도 ① 노후주택의 규모 확장, ② 지진방지 시스템, ③ Barrier free 등이 중요한 이슈로 떠오르고 있다.
먼저, 노후주택 규모 확장의 경우 기존 노후주 택의 개량을 통해 주거공간을 확장하고 부족한 시설을 추가하여 노후주택에 거주하는 고령자 및 거주민의 주거 질을 높이는 작업을 수행하고 있다. <그림 2>는 야마구치 현의 고령자들이 주
로 거주하는 노후주택으로 주택 외벽을 확장하여 엘리베이터를 설치하고 거주민의 편의를 향상시켰다.
일본은 잦은 지진 발생으로 인하여 각 주택마다 지진방지 시스템을 설치하도록 1980년도에 「건축 법」 개정이 이루어졌다. 이를 통해 1980년 이후 지어진 주택 중 내진설계가 된 주택이 92%로 나타난다.
자료: MLIT 2016.
<그림 3> 관동대지진 이후 공영주택
구입방식의 공영주택, 철제 복도식 아파트 임대방식의 공영주택, 콘크리트 계단식 아파트
직접건설방식의 공영주택, 목조형 단독주택 자료: MLIT 2016.
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1980년 이전에 지어진 주택은 개량을 통해 내진설계 보강을 수행하고 있다. 내진공사는 건물 내부가 아 닌 건물 외부에 실시하여 공사 중에도 거주민들의 생활을 그대로 유지할 수 있는 방식으로 진행한다. 동 일본대지진이 발생하고 6개월 후 1년 여에 걸쳐 공영주택 건설을 시작하였으며, 장기간에 걸쳐 저렴하 게 공급하였다.
<그림 4>는 Barrier free와 노후주택 규모 확장 등을 복합적으로 진행한 사례이다. 주택확장을 통해 휠체어를 통해 이동할 수 있는 공간을 확보하고 3가지 형태의 방을 마련하여 다양한 주거서비스 요구에 대응할 수 있도록 공간을 확보하였다. 또한 전체적 주거면적을 확장함과 동시에 고령자들의 편의를 위 하여 Barrier free를 고려한 내부 리모델링을 수행하여 거주의 질을 제고하였다.
시사점
일본은 공영주택의 신규 공급량을 지속적으로 감소시키고 있는 추세이다. 특히 신규 공급량 중 대략 90%는 재건축, 주택개량 등을 통한 공급으로 신축에 의한 공급은 거의 이루어지지 않고 있다. 이러한 점은 주택의 양적 보급이 일정 수준 이상을 달성하고 주택노후화에 대한 논의가 진행되고 있는 우리나 라도 주목할 필요가 있다. 전체주택 재고에서 공공임대주택이 차지하는 비중이 일본 등 다른 선진국에 비해 여전히 부족하므로 공공임대주택의 신규 공급을 지속해야 하지만, 노후화된 영구임대주택이나 50
<그림 4> 복합 개선 사례
자료: MLIT 2016.
나, 사회적인 인식이 부족한 것은 사실이다. 노인과 장애인 등 주거취약계층을 위한 공공임대주택 공급 에 대한 지속적인 논의가 필요하다.
또한, 최근 우리나라에서도 지진이 발생했다는 소식을 심심치 않게 접할 수 있음에도 불구하고 주택 의 내진설계에 대한 논의가 부족하다. 신규 공급할 공공임대주택뿐 아니라, 기존에 공급하였던 임대주 택의 내진설계 보강은 일본의 사례를 참고할 만하다.
참고문헌
국토연구원. 2015. 공공임대주택 공급체계 개선방안 연구. 안양: 국토연구원.
Ministry of Internal Affairs and Communications. 2013. Housing and Land Survey. Tokyo: Ministry of Internal Affairs and Communications.
Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism. 2016. Public-operated Housing in Japan. Housing Bureau 10월호. Tokyo: Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism.