인구�및�국토�공간구조�변화�전망과�대응방향

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민성희 외

인구�및�국토�공간구조�변화�

전망과�대응방향

Prospects of National Territory by Demographic Change and Policy Implications 기본 |

17-13

인구 및 국토 공간구조 변화 전망과 대응방향

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Prospects of National Territory by Demographic Change and Policy Implications

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민성희 국토연구원 책임연구원(연구책임) 변필성 국토연구원 연구위원

김선희 국토연구원 선임연구위원 이순자 국토연구원 연구위원 황명화 국토연구원 책임연구원 차은혜 국토연구원 연구원

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김용민 부산교육대학교 사회교육과 조교수 이철호 SCAG(Southern California Association of

Governments) Senior Regional Planner

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이상준 국토연구원 선임연구위원 차미숙 국토연구원 선임연구위원 권영섭 국토연구원 선임연구위원 이원섭 국토연구원 선임연구위원

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민성희 국토연구원 책임연구원(연구책임) 변필성 국토연구원 연구위원

김선희 국토연구원 선임연구위원 이순자 국토연구원 연구위원 황명화 국토연구원 책임연구원 차은혜 국토연구원 연구원

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김용민 부산교육대학교 사회교육과 조교수 이철호 SCAG(Southern California Association of

Governments) Senior Regional Planner

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이상준 국토연구원 선임연구위원 차미숙 국토연구원 선임연구위원 권영섭 국토연구원 선임연구위원 이원섭 국토연구원 선임연구위원 임은선 국토연구원 연구위원

저출산과 고령화로 인한 인구감소 및 인구구성 변화가 사회적으로 영향을 미치면서 국가적인 정책이슈가 되고 있다. 우리나라는 2016년부터 생산가능인구가 감소하면서 인구보너스(Demographic Bonus)시대에서 인구오너스(Demographic Onus) 시대로 접 어들었다.

인구변화의 지역간 격차와 이로 인한 국토 공간구조 변화는 국토의 중요한 정책이슈로 대두되고 있다. 수도권 및 부산・울산권은 지속적으로 인구가 증가하고 있고, 전라남・북도 및 경상남・북도는 지속적으로 인구가 감소하고 있다. 2010년이후에는 세종행정중심복합 도시, 혁신도시 및 기업도시, 도청 등 정부의 공공기관 이전이 완료되면서 특정 시・군・

구의 인구증가가 나타나고 있고, 신규 국가산업단지, 고속철도 노선 및 주요 정차역 등은 인구가 급속히 증가하고 있다. 반면 조선산업 등 지역의 주력산업이 쇠퇴하는 지역이나 자연재해에 취약한 시・군・구의 인구는 급속이 감소하거나 이동하는 현상이 나타나고 있다.

이처럼 인구감소와 인구구조 변화는 국토의 전 지역에서 균등하게 일어나는 것이 아니라 특정 지역의 인구유출과 동시에 대도시로의 인구 유입이 발생하면서 지역간 불균형과 격 차가 심해지고 있다. 특정지역에서의 청년층 인구 유출과 고형화의 진전은 지역사회의 활력을 저하시키고, 이로 인한 젊은이들의 유출을 촉진시켜 인구감소가 심화되어 결국 지역소멸 우려로 나타나는 악순환이 가속화되고 있다.

국토 공간상에서 인구 변화와 공간구조의 변화는 단기간 내에 이루어지기 보다는 끊임 없는 경제・사회 여건변화에 따른 인구이동으로 인한 인구분포 및 구성의 변화로 서서히 변화되고 있다. 인구변화는 출생 및 사망으로 인한 자연적 증감과 전입 및 전출로 인한 사회적 증감에 따라 단위공간의 인구 수 및 인구 구조가 변화된다. 인구구조 및 인구이 동의 기능을 파악하기 위해서는 총인구수와 같은 단일 지표만으로는 한계가 있으므로 연령별 인구의 전입・전출 등 다양한 지표 활용이 필요하다, 예를 들면 생산가능인구가

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PREFACE

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감소하는 지역과 고령자가 감소하는 지역은 동일한 인구감소지역이라고 하더라도 그 속 성이 다르므로 인구의 다양한 측면에 대한 종합적인 분석이 필요하다. 단위공간의 인구 및 인구구조는 출생자, 사망자, 전입자, 전출자에 의해서 다르게 나타나고, 이는 공간 에서의 인구분포 변화로 이어지며, 다시 이는 공간의 속성변화를 수반한다.

최근 인구감소에 따른 지방소멸에 대한 사회적 관심이 높아지면서 인구를 활용한 지역 유형화(과소지역, 축소도시 등)을 시도한 다수의 연구가 있다. 그러나 본 연구에서는 통시적(time-series)・공시적(cross-section)관점의 인구포지션지수(PPI: Population Posion Index)를 활용하여 보다 세심하게 6개 유형화(지속증가지역, 증가지역, 최근증가 지역, 지속감소지역, 감소지역, 최근감소지역)를 시도하고, 인구특성 진단과 국토공간 구조 변화를 전망하였다. 이를 토대로 인구 양극화, 수도권 확대와 광역화, 혁신도시의 거점화 등의 국토 공간구조 변화 현상을 전망하고, 국토의 균형발전과 지속적인 발전을 위한 인구 양극화 대응, 인구 정착기반 확충, 압축개발방식 및 지역재생 등을 제안하였다.

이러한 측면에서 「인구 및 국토 공간구조 변화 전망과 대응방향 연구」는 학술적으로나 정책적으로 매우 의미있는 연구라고 할 수 있다.

끝으로 본 연구를 수행한 민성희 책임연구원, 김선희 선임연구위원, 이순자 연구위원, 변필성 연구위원, 황명화 책임연구원, 차은혜 연구원을 비롯한 다수의 외부연구진, 자 문진, 원내외 심사위원 분들의 노고에 감사의 뜻을 전한다.

2017년 12월 국토연구원장 김 동 주

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FINDINGS & SUGGESTIONS

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감소하는 지역과 고령자가 감소하는 지역은 동일한 인구감소지역이라고 하더라도 그 속 성이 다르므로 인구의 다양한 측면에 대한 종합적인 분석이 필요하다. 단위공간의 인구 및 인구구조는 출생자, 사망자, 전입자, 전출자에 의해서 다르게 나타나고, 이는 공간 에서의 인구분포 변화로 이어지며, 다시 이는 공간의 속성변화를 수반한다.

최근 인구감소에 따른 지방소멸에 대한 사회적 관심이 높아지면서 인구를 활용한 지역 유형화(과소지역, 축소도시 등)을 시도한 다수의 연구가 있다. 그러나 본 연구에서는 통시적(time-series)・공시적(cross-section)관점의 인구포지션지수(PPI: Population Posion Index)를 활용하여 보다 세심하게 6개 유형화(지속증가지역, 증가지역, 최근증가 지역, 지속감소지역, 감소지역, 최근감소지역)를 시도하고, 인구특성 진단과 국토공간 구조 변화를 전망하였다. 이를 토대로 인구 양극화, 수도권 확대와 광역화, 혁신도시의 거점화 등의 국토 공간구조 변화 현상을 전망하고, 국토의 균형발전과 지속적인 발전을 위한 인구 양극화 대응, 인구 정착기반 확충, 압축개발방식 및 지역재생 등을 제안하였다.

이러한 측면에서 「인구 및 국토 공간구조 변화 전망과 대응방향 연구」는 학술적으로나 정책적으로 매우 의미있는 연구라고 할 수 있다.

끝으로 본 연구를 수행한 민성희 책임연구원, 김선희 선임연구위원, 이순자 연구위원, 변필성 연구위원, 황명화 책임연구원, 차은혜 연구원을 비롯한 다수의 외부연구진, 자 문진, 원내외 심사위원 분들의 노고에 감사의 뜻을 전한다.

2017년 12월 국토연구원장 김 동 주

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FINDINGS & SUGGESTIONS

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∙ 저출산과 고령화로 인한 인구감소 및 인구구조 변화는 전 사회적으로 영향을 미 치면서 국가적인 정책이슈가 되고 있음

∙ 인구감소와 인구구조 변화는 국토 공간구조의 변화로 이어지는데, 이러한 인구 감소와 인구구조 변화는 국토의 전 지역에서 균등하게 일어나는 것이 아니라 지 역에 따라 그 수준, 속도, 원인 등에서 차이를 나타냄

∙ 국토정책 측면에서 저출산, 고령화 등 사회‧경제적 여건 변화에 효과적으로 대응 하기 위해서는 지역별 인구 수 및 인구구조의 변화, 지역 간 인구이동 패턴 변화 등으로 예상되는 국토 공간구조 변화에 관한 분석과 진단이 요구됨

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∙ 지역별 인구 변화와 지역 간 인구이동 패턴 변화에 초점을 맞추어 국토 공간구조 변화에 대한 분석 및 진단을 실시하고, 그 결과를 토대로 대응방향을 모색

∙ 지난 40년간의 인구변화에 따른 국토 공간구조 변화를 분석하고, 인구 변화가 국토 공간구조 변화에 미치는 영향을 진단하여 국토정책 및 공간계획의 대응방향을 모색

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∙ 1975년부터 2015년까지 지난 40년 동안의 변화 및 2000년부터 2015년의 15년 동안의 변화를 살펴보고, 장래 인구 및 국토 공간구조 변화를 전망

∙ 전국을 대상으로 하되, 229개 시·군·구를 분석의 기초단위로 하며, 읍·면·동 단위

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SUMMARY

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의 분석을 병행함으로써 다양한 공간스케일을 고려

∙ 시·군·구 인구변화 유형별 요인 분석 및 유형간 인구이동의 특성 파악, 읍·면·동 단위에서의 인구 및 공간구조 변화 및 인구이동의 공간적 분포 패턴 분석을 통하여 인구 및 국토 공간구조 변화에 대한 전망 제시

∙ 다양한 통계자료와 분석기법을 이용하여 국토공간 상의 인구분포, 인구이동 흐름을 진단하고, 국내·외 사례조사, 시·도 연구기관과의 연구협의회 및 한국농촌경제연 구원과의 공동세미나 개최, 전문가 자문회의를 통한 대응방향 도출

∙ 국토공간 상 이루어지는 인간활동(인구이동)과 그 결과로 나타나는 상호작용이 공간에 투영되어 조직화되는 점·선·면적 요소의 물리적·기능적 구조

∙ 국토 공간구조 형성의 핵심은 인구이동에 의한 상호작용이며, 본 연구에서도 다 양한 공간적 상호작용 중에서도 인구이동에 따른 상호작용에 초점을 둠

∙ 일본은 인구감소에 따라 대도시로 인구가 집중되고 지방의 인구감소와 고령화가 심각한 문제로 대두

∙ 일본은 인구감소와 공간구조 변화에 대응하기 위하여 저출산 극복을 위한 지방활 성화 전략, 지방창생정책 등의 대응정책을 추진

∙ 일본은 지방의 인구감소에 대응한 공간전략으로서 Compact+Network을 추진

∙ 미국은 광역도시계획기관(MPO)를 설립하고 광역종합계획을 수립하여 급격한 도시화와 교외화로 인한 공간구조 문제에 대응

∙ 국토 공간구조 변화를 다양한 단위공간 및 인구의 다양한 측면에서 진단할 수 있도록 분석 프레임워크를 구축

∙ 국토 공간구조 분석 프레임워크를 활용하여 전국의 인구분포 변화를 인구변화 요인별로 유형화하고, 이를 통해 유형별 대응방향을 도출

∙ 시·군·구 단위에서 연평균 인구변화율, 최근 연평균 인구변화율, 인구포지션지수 (PPI), 인구밀도를 활용해 공간변화의 유형화를 시도하고, 지역의 내부속성 및 인구 변화 요소 분석을 통해 인구 및 국토 공간구조 변화 관련 이슈를 도출

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∙ 시·군·구 단위에서 장기간 연평균 인구변화율, 최근 연평균 인구변화율, 인구포지션 지수, 인구밀도를 활용하여 유형 1-1(지속증가지역), 유형 1-2(증가지역), 유형 2 (최근증가지역), 유형 3-1(지속감소지역), 유형 3-2(감소지역), 유형 4(최근감소지역) 의 6개 유형으로 구분

∙ 6개 인구변화 유형의 국토 공간상 분포의 특징을 살펴보면, 유형 1-1(지속증가지역)은 수도권 및 부산·울산권에 집중되어 있고, 유형 3-1(지속감소지역)은 전라남·북도 및 경상남·북도 시·군에 집중적으로 분포

∙ 6개 인구변화 유형의 시기별 변화를 살펴보면, 2005년과 2010년 동안은 시·군·구 유형간의 큰 변화가 없었던 반면, 2010년과 2015년 사이에 유형변화가 나타난 시·군·구가 증가 하였는데, 이는 신도시 및 기업도시, 신규 국가산업단지 등의 정 책적 요인에 의한 것으로 판단

∙ 시·군·구 단위의 국토 공간구조 변화의 주요 특징은 인구 양극화, 광역화, 수도권의 확장, 그리고 정책적 요인에 의한 인구증가 지역 대두로 요약

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의 분석을 병행함으로써 다양한 공간스케일을 고려

∙ 시·군·구 인구변화 유형별 요인 분석 및 유형간 인구이동의 특성 파악, 읍·면·동 단위에서의 인구 및 공간구조 변화 및 인구이동의 공간적 분포 패턴 분석을 통하여 인구 및 국토 공간구조 변화에 대한 전망 제시

∙ 다양한 통계자료와 분석기법을 이용하여 국토공간 상의 인구분포, 인구이동 흐름을 진단하고, 국내·외 사례조사, 시·도 연구기관과의 연구협의회 및 한국농촌경제연 구원과의 공동세미나 개최, 전문가 자문회의를 통한 대응방향 도출

∙ 국토공간 상 이루어지는 인간활동(인구이동)과 그 결과로 나타나는 상호작용이 공간에 투영되어 조직화되는 점·선·면적 요소의 물리적·기능적 구조

∙ 국토 공간구조 형성의 핵심은 인구이동에 의한 상호작용이며, 본 연구에서도 다 양한 공간적 상호작용 중에서도 인구이동에 따른 상호작용에 초점을 둠

∙ 일본은 인구감소에 따라 대도시로 인구가 집중되고 지방의 인구감소와 고령화가 심각한 문제로 대두

∙ 일본은 인구감소와 공간구조 변화에 대응하기 위하여 저출산 극복을 위한 지방활 성화 전략, 지방창생정책 등의 대응정책을 추진

∙ 일본은 지방의 인구감소에 대응한 공간전략으로서 Compact+Network을 추진

∙ 미국은 광역도시계획기관(MPO)를 설립하고 광역종합계획을 수립하여 급격한 도시화와 교외화로 인한 공간구조 문제에 대응

∙ 국토 공간구조 변화를 다양한 단위공간 및 인구의 다양한 측면에서 진단할 수 있도록 분석 프레임워크를 구축

∙ 국토 공간구조 분석 프레임워크를 활용하여 전국의 인구분포 변화를 인구변화 요인별로 유형화하고, 이를 통해 유형별 대응방향을 도출

∙ 시·군·구 단위에서 연평균 인구변화율, 최근 연평균 인구변화율, 인구포지션지수 (PPI), 인구밀도를 활용해 공간변화의 유형화를 시도하고, 지역의 내부속성 및 인구 변화 요소 분석을 통해 인구 및 국토 공간구조 변화 관련 이슈를 도출

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∙ 시·군·구 단위에서 장기간 연평균 인구변화율, 최근 연평균 인구변화율, 인구포지션 지수, 인구밀도를 활용하여 유형 1-1(지속증가지역), 유형 1-2(증가지역), 유형 2 (최근증가지역), 유형 3-1(지속감소지역), 유형 3-2(감소지역), 유형 4(최근감소지역) 의 6개 유형으로 구분

∙ 6개 인구변화 유형의 국토 공간상 분포의 특징을 살펴보면, 유형 1-1(지속증가지역)은 수도권 및 부산·울산권에 집중되어 있고, 유형 3-1(지속감소지역)은 전라남·북도 및 경상남·북도 시·군에 집중적으로 분포

∙ 6개 인구변화 유형의 시기별 변화를 살펴보면, 2005년과 2010년 동안은 시·군·구 유형간의 큰 변화가 없었던 반면, 2010년과 2015년 사이에 유형변화가 나타난 시·군·구가 증가 하였는데, 이는 신도시 및 기업도시, 신규 국가산업단지 등의 정 책적 요인에 의한 것으로 판단

∙ 시·군·구 단위의 국토 공간구조 변화의 주요 특징은 인구 양극화, 광역화, 수도권의 확장, 그리고 정책적 요인에 의한 인구증가 지역 대두로 요약

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믆잊�� ӎ픛v졂v솧삶퓒뫃맒쪎쭒컫

∙ 시·군·구 내 유형별 읍·면·동의 내부속성을 살펴보기 위하여 15세 미만 인구 대비 65세 이상 인구, 15세미만 인구 대비 75세 이상 인구, 총인구 대비 65세 이상 인구, 총인구 대비 20-59세 인구, 총인구 대비 20-39세 인구의 5가지 지표를 활용

∙ 동일 시·군·구 내 읍·면·동이라고 하더라도 인구가 증가하는 지역과 감소하는 지 역이 병존하는 경우, 동일 지역 내에서도 인구의 불균형이 발생

∙ 동일 유형의 동일 시·군·구라 하더라도 동지역과 비교하여 읍·면에서는 높은 고령 화율과 낮은 경제활동인구 비율이 나타나며, 이는 면지역에서 더욱 심화

∙ 인구이동의 중심성 분석 결과, 수도권 및 특·광역시의 읍·면·동이 인구이동에 중심지 역할을 수행하고, 이들 지역 간에 인구이동 네트워크가 형성되어 있으나, 그 외 지역의 읍·면·동 간의 인구이동은 활발하지 않음

∙ 인구이동의 연계성 분석에서는 혁신도시 혹은 도청이전지 등의 지역과 주변지역 과의 연계를 통한 네트워크 도시체계 구성 및 기타 지역 특성에 따른 다양한 유형의 네트워크 도시 구성이 가능함을 확인

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∙ 전국의 인구분포를 살펴보면 수도권, 광역시 등 특정지역 내에서의 인구는 꾸준히 증가하고 있는 반면, 지방 대부분의 군지역에서는 지속적으로 감소하여 공간적 양극화가 두드러짐

∙ 특히, 수도권과 부산·울산권을 연결하는 경부축에 지속증가지역이 집중 분포해 있는 반면, 그 외 지역에는 지속감소지역이 다수 분포하는 것으로 나타나, 경부축을 중심으로 집중 현상이 지속

(13)

믆잊�� ӎ픛v졂v솧삶퓒뫃맒쪎쭒컫

∙ 시·군·구 내 유형별 읍·면·동의 내부속성을 살펴보기 위하여 15세 미만 인구 대비 65세 이상 인구, 15세미만 인구 대비 75세 이상 인구, 총인구 대비 65세 이상 인구, 총인구 대비 20-59세 인구, 총인구 대비 20-39세 인구의 5가지 지표를 활용

∙ 동일 시·군·구 내 읍·면·동이라고 하더라도 인구가 증가하는 지역과 감소하는 지 역이 병존하는 경우, 동일 지역 내에서도 인구의 불균형이 발생

∙ 동일 유형의 동일 시·군·구라 하더라도 동지역과 비교하여 읍·면에서는 높은 고령 화율과 낮은 경제활동인구 비율이 나타나며, 이는 면지역에서 더욱 심화

∙ 인구이동의 중심성 분석 결과, 수도권 및 특·광역시의 읍·면·동이 인구이동에 중심지 역할을 수행하고, 이들 지역 간에 인구이동 네트워크가 형성되어 있으나, 그 외 지역의 읍·면·동 간의 인구이동은 활발하지 않음

∙ 인구이동의 연계성 분석에서는 혁신도시 혹은 도청이전지 등의 지역과 주변지역 과의 연계를 통한 네트워크 도시체계 구성 및 기타 지역 특성에 따른 다양한 유형의 네트워크 도시 구성이 가능함을 확인

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∙ 전국의 인구분포를 살펴보면 수도권, 광역시 등 특정지역 내에서의 인구는 꾸준히 증가하고 있는 반면, 지방 대부분의 군지역에서는 지속적으로 감소하여 공간적 양극화가 두드러짐

∙ 특히, 수도권과 부산·울산권을 연결하는 경부축에 지속증가지역이 집중 분포해 있는 반면, 그 외 지역에는 지속감소지역이 다수 분포하는 것으로 나타나, 경부축을 중심으로 집중 현상이 지속

(14)

∙ 향후 전국의 인구가 감소하기 시작하면 대도시로의 인구집중 및 과소지역 확대가 동시에 발생하고 이로 인하여 인구 양극화는 더욱 심화될 것으로 전망

ӎ쿦솒뭚픦샎

∙ 인구가 증가하는 지역이 수도권에서 인접한 충청권과 강원도의 일부 시·군으로 확산

∙ 지속증가지역과 최근증가지역이 수도권에서 세종특별자치시로 연결되는 경기도 및 충청권 내 시·군, 그리고 수도권에서 춘천시와 원주시로 연결되는 경기도와 강 원도의 시·군에서 증가 추세

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∙ 대도시에서 그 주변지역으로 인구가 확산되는 대도시의 광역화 진행

∙ 지방 중소도시 및 농어촌지역의 인구는 감소하는 반면, 대도시로 인구가 집중되고 대도시 내부에서는 주변지역으로의 인구이동으로 인하여 주변지역의 인구가 증가 하는 등 대도시를 중심으로 광역화 진행

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∙ 향후 전국의 인구가 감소하기 시작하면 대도시로의 인구집중 및 과소지역 확대가 동시에 발생하고 이로 인하여 인구 양극화는 더욱 심화될 것으로 전망

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∙ 인구가 증가하는 지역이 수도권에서 인접한 충청권과 강원도의 일부 시·군으로 확산

∙ 지속증가지역과 최근증가지역이 수도권에서 세종특별자치시로 연결되는 경기도 및 충청권 내 시·군, 그리고 수도권에서 춘천시와 원주시로 연결되는 경기도와 강 원도의 시·군에서 증가 추세

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∙ 대도시에서 그 주변지역으로 인구가 확산되는 대도시의 광역화 진행

∙ 지방 중소도시 및 농어촌지역의 인구는 감소하는 반면, 대도시로 인구가 집중되고 대도시 내부에서는 주변지역으로의 인구이동으로 인하여 주변지역의 인구가 증가 하는 등 대도시를 중심으로 광역화 진행

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∙ 혁신도시가 위치한 지역에서는 인구가 증가하거나 인구감소가 완화되는 현상이 나타나, 향후 지역의 주요 성장거점으로 발전할 가능성이 높음

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∙ 국토 공간상의 인구 불균형 해소 및 수도권으로의 인구집중을 분산하기 위하여 지방 대도시, 혁신도시 및 지방 중소도시와 주변지역을 연계한 네트워크 도시체계 구축 추진

∙ 인구감소와 고령화 등으로 쇠퇴하고 있는 지방중소도시들은 3~5개 지역이 연합 하고 고차서비스나 경제·교육 등의 중심기능을 공유하는 「강소도시권」 육성 제안

∙ 저출산·고령화에 따른 효율적인 공공시설·인프라 이용 및 운영을 위해서는 압축 개발 개념을 공간계획에 적극 반영

∙ 인구가 감소하는 지역 대부분에서 도심부의 공동화 문제, 도시시설의 외곽으로의 확장, 저이용 및 미이용 토지 증가로 인한 비효율적 토지이용 문제가 발생하므로 공간의 효율적·집약적 활용 추진

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∙ 특·광역시 내의 인구감소 쇠퇴지역에 대한 도시재생과 함께 혁신도시 건설로 인해 쇠퇴가 발생하는 기존 도심의 재생, 지방중소도시의 실정에 맞는 재생 사업 추진

∙ 농촌지역의 인구감소 및 이로 인한 쇠퇴의 원인은 도시지역과 다르므로 농촌지역의 특성에 맞는 지역재생 추진

∙ 생활인프라가 주민들이 일상공간에서 생활편의를 증진하고 일정 수준의 삶의 질 유지 및 향상에 필수적인 시설이라는 점에서 도시 내부의 쇠퇴지역 및 인구감소로 인한 소멸위험지역에서 기초생활인프라 공급

(17)

ӎ킮솒킪픦핆묺힟훟퍟캏

∙ 혁신도시가 위치한 지역에서는 인구가 증가하거나 인구감소가 완화되는 현상이 나타나, 향후 지역의 주요 성장거점으로 발전할 가능성이 높음

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∙ 국토 공간상의 인구 불균형 해소 및 수도권으로의 인구집중을 분산하기 위하여 지방 대도시, 혁신도시 및 지방 중소도시와 주변지역을 연계한 네트워크 도시체계 구축 추진

∙ 인구감소와 고령화 등으로 쇠퇴하고 있는 지방중소도시들은 3~5개 지역이 연합 하고 고차서비스나 경제·교육 등의 중심기능을 공유하는 「강소도시권」 육성 제안

∙ 저출산·고령화에 따른 효율적인 공공시설·인프라 이용 및 운영을 위해서는 압축 개발 개념을 공간계획에 적극 반영

∙ 인구가 감소하는 지역 대부분에서 도심부의 공동화 문제, 도시시설의 외곽으로의 확장, 저이용 및 미이용 토지 증가로 인한 비효율적 토지이용 문제가 발생하므로 공간의 효율적·집약적 활용 추진

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∙ 특·광역시 내의 인구감소 쇠퇴지역에 대한 도시재생과 함께 혁신도시 건설로 인해 쇠퇴가 발생하는 기존 도심의 재생, 지방중소도시의 실정에 맞는 재생 사업 추진

∙ 농촌지역의 인구감소 및 이로 인한 쇠퇴의 원인은 도시지역과 다르므로 농촌지역의 특성에 맞는 지역재생 추진

∙ 생활인프라가 주민들이 일상공간에서 생활편의를 증진하고 일정 수준의 삶의 질 유지 및 향상에 필수적인 시설이라는 점에서 도시 내부의 쇠퇴지역 및 인구감소로 인한 소멸위험지역에서 기초생활인프라 공급

(18)

∙ 인구가 감소하더라도 교통, 의료, 교육시설 등 필수적인 기초생활인프라 공급을 통하여 기초서비스 사각지대가 발생하지 않도록 지원

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멾옮짝뫊헪

ӎ펾묺픦멾옮

∙ 인구 및 국토 공간구조 변화전망의 핵심결론은 인구분포의 공간적 양극화, 수도 권의 확장, 대도시의 공간적 광역화, 혁신도시의 인구집중 양산으로 요약

∙ 인구 및 국토 공간구조 변화 전망에 따른 정책 대응방향은 네트워크 도시체계 구축, 압축개발 강화, 지역재생, 기초생활인프라 공급을 통한 압축적 네트워크 국토 실현 으로 요약

ӎ펾묺픦컿뫊

∙ 인구변화에 대한 국토 공간의 실태 및 공간구조 변화에 대한 기초데이터의 구축 및 분석의 틀을 제공함으로써 인구의 공간적 연구에 관한 새로운 방법론 및 이론 형성에 토대를 제공

∙ 인구변화 유형별로 지속감속지역, 최근감소지역, 최근증가지역에 초점을 맞춰 다양한 공간정책 및 계획적 대응방안과 대책을 마련할 수 있는 패키지형 실천 전략을 제시

ӎ펾묺뫊헪

∙ 국토공간구조 변화를 보다 포괄적으로 분석하고 진단할 수 있도록 인구, 산업, 인프라, 교통 등을 종합적으로 고려한 후속 연구 필요

∙ 국토공간변화의 실태 관련 분석지표 및 기법을 개발하고, 미래 전망을 실시하며, 해당 지표와 기법의 분석결과가 공간계획에 활용될 수 있는 정책연구 수행 필요

(19)

∙ 인구가 감소하더라도 교통, 의료, 교육시설 등 필수적인 기초생활인프라 공급을 통하여 기초서비스 사각지대가 발생하지 않도록 지원

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∙ 인구 및 국토 공간구조 변화전망의 핵심결론은 인구분포의 공간적 양극화, 수도 권의 확장, 대도시의 공간적 광역화, 혁신도시의 인구집중 양산으로 요약

∙ 인구 및 국토 공간구조 변화 전망에 따른 정책 대응방향은 네트워크 도시체계 구축, 압축개발 강화, 지역재생, 기초생활인프라 공급을 통한 압축적 네트워크 국토 실현 으로 요약

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∙ 인구변화에 대한 국토 공간의 실태 및 공간구조 변화에 대한 기초데이터의 구축 및 분석의 틀을 제공함으로써 인구의 공간적 연구에 관한 새로운 방법론 및 이론 형성에 토대를 제공

∙ 인구변화 유형별로 지속감속지역, 최근감소지역, 최근증가지역에 초점을 맞춰 다양한 공간정책 및 계획적 대응방안과 대책을 마련할 수 있는 패키지형 실천 전략을 제시

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∙ 국토공간구조 변화를 보다 포괄적으로 분석하고 진단할 수 있도록 인구, 산업, 인프라, 교통 등을 종합적으로 고려한 후속 연구 필요

∙ 국토공간변화의 실태 관련 분석지표 및 기법을 개발하고, 미래 전망을 실시하며, 해당 지표와 기법의 분석결과가 공간계획에 활용될 수 있는 정책연구 수행 필요

(20)

CONTENTS

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(21)

CONTENTS

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(22)

CONTENTS

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�� 3�4�� 2�� ···48

�� 3�5�� ·�·�� ···54

�� 3�6�� 2005�� 2015�� ·�·� ···57

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�� 3�8�� ···60

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�� 4�1�� ·�� 65�� 1975�2045� ···91

�� 4�2�� 1975�2015�� 2000�2015�� ···93

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�� 4�5�� 1975�2015�� 2000�2015�� ···99

�� 4�6�� 1975�2015�� 2000�2015�� ···100

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LIST OF TABLES

(23)

CONTENTS

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LIST OF TABLES

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LIST OF FIGURES

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(24)

(25)

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CHAPTER

1

(26)

(27)

CHAPTER 1

연구의 개요

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저출산・고령화는 인구감소와 인구구조 변화를 초래한다. 통계청 장래인구추계 (2016a)에 따르면, 우리나라 총인구는 2031년 5,296만명을 정점으로 감소하기 시작해 2065년에는 4,302만명(1990년 수준)이 될 것으로 전망하고 있다. 또한, 인구성장률은 2032년부터 마이너스로 전환해 2065년에는 –1.03% 수준이며, 2029년부터는 사망자가 출생아 보다 많아지는 자연감소가 시작될 전망이다.

유소년인구(0~14세)는 1972년 1,386만명을 정점으로 지속적으로 감소하여 2065년에 413만으로 그 비중이 9.6% 수준이고, 생산가능인구(15~64세)도 2016년 3,765만명을 정점으로 급속하게 감소하여 2065년에 2,062만명으로 그 비중이 47.9% 수준이 될 것으로 전망하고 있다.

반면, 고령인구(65세 이상)는 2016년 676만명이 2065년에는 1,827만명으로 증가 하고, 그 비중도 42.5%로 크게 상승할 것으로 전망된다. 이는 저출산 추세가 지속되고 고령화가 급속하게 진행되는데 기인하는 것으로, 이제는 국가적인 정책이슈가 되고 있다.

(28)

총인구 및 인구성장률, 1965~2065년

출생아수 및 사망자수, 1985~2065년

연령별 인구구조, 1965~2065년 연령별 인구구성비, 1965~2065년

1970년에 4.53이었던 합계출산율¹⁾이 2005년에 1.08명으로 최하위를 기록한 이래 2015년에 1.24명으로 다소 상승하였으나, 인구수 유지에 필요한 출산율인 인구치환수준 2.1명(송태민 외, 2010: 50)에는 턱없이 부족한 수준이다. 그리고, 우리나라는 2000년에 이미 고령화 사회에 진입한 후 그 속도가 가속화되고 있고, 2018년에 고령사회, 2026년에 초고령화사회 진입을 앞두고 있다.²⁾

�) ��5��)�� 2003: 255).

저출산과 고령화로 인한 인구감소 및 인구구성 변화는 전 사회적으로 영향을 미치면서 국가적인 정책이슈가 되고 있다. 특히, 생산가능인구 감소로 인한 인구보너스 (Demographic Bonus)³⁾ 시대에서 인구오너스(Demographic Onus)⁴⁾ 시대로의 전환은 국가경제의 성장동력이 저하되고, 고령화는 지역 공공서비스 수요 다양화로 이어지고, 이는 다시 지자체의 행정비용 증가를 초래하는 등의 문제를 야기시키고 있다.지역의 인구감소는 지역의 사회적‧경제적 활력을 저하시키는 동시에, 생활인프라에 대한 접근성 저하, 인프라의 노후화로 이어지고, 종국에는 삶의 질을 악화시키게 된다.

인구감소와 인구구조 변화는 국토 공간구조의 변화로 이어지는데, 이러한 인구감소와 인구구조 변화는 국토의 전 지역에서 균등하게 일어나는 것이 아니라 지역에 따라 그 수준, 속도, 원인 등에서 차이를 나타내고 있다. 우리나라 전지역에서 인구감소가 고 르게 일어나는 것이 아니라 특정 지역의 인구 유출과 동시에 대도시로의 인구 유입이 발생하면서 결국 지역 간 격차를 발생시키게 된다. 특정 지역에서의 청년층 인구 유출과 고령화의 진전은 지역사회의 활력을 저하시키고, 이로 인해 다시 젊은이들이 유출되면서 인구 감소가 심화되는 등의 악순환이 반복하게 된다.

인구 변화의 지역 간 격차와 이로 인한 국토 공간구조 변화는 국가의 중요한 정책이 슈로 대두되고 있다. 통계청의 시・도별 인구추계(2016)에 따르면, 경기도는 인구가 지속적으로 증가하는 반면에 전라북도, 전라남도, 경상북도 등은 1970년대부터 인구 감소가 지속적으로 나타나고 있다.

이러한 변화를 면밀히 살펴보기 위해서, 인구와 국토 공간구조 변화에 대한 분석 및 진단이 필요하다. 저출산, 고령화 등 사회‧경제적 여건 변화에 효과적으로 대응하기 위 해서는 지역별 인구 수 및 구성의 변화, 지역 간 인구이동 패턴 변화 등을 중심으로

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(29)

총인구 및 인구성장률, 1965~2065년

출생아수 및 사망자수, 1985~2065년

연령별 인구구조, 1965~2065년 연령별 인구구성비, 1965~2065년

1970년에 4.53이었던 합계출산율¹⁾이 2005년에 1.08명으로 최하위를 기록한 이래 2015년에 1.24명으로 다소 상승하였으나, 인구수 유지에 필요한 출산율인 인구치환수준 2.1명(송태민 외, 2010: 50)에는 턱없이 부족한 수준이다. 그리고, 우리나라는 2000년에 이미 고령화 사회에 진입한 후 그 속도가 가속화되고 있고, 2018년에 고령사회, 2026년에 초고령화사회 진입을 앞두고 있다.²⁾

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저출산과 고령화로 인한 인구감소 및 인구구성 변화는 전 사회적으로 영향을 미치면서 국가적인 정책이슈가 되고 있다. 특히, 생산가능인구 감소로 인한 인구보너스 (Demographic Bonus)³⁾ 시대에서 인구오너스(Demographic Onus)⁴⁾ 시대로의 전환은 국가경제의 성장동력이 저하되고, 고령화는 지역 공공서비스 수요 다양화로 이어지고, 이는 다시 지자체의 행정비용 증가를 초래하는 등의 문제를 야기시키고 있다.지역의 인구감소는 지역의 사회적‧경제적 활력을 저하시키는 동시에, 생활인프라에 대한 접근성 저하, 인프라의 노후화로 이어지고, 종국에는 삶의 질을 악화시키게 된다.

인구감소와 인구구조 변화는 국토 공간구조의 변화로 이어지는데, 이러한 인구감소와 인구구조 변화는 국토의 전 지역에서 균등하게 일어나는 것이 아니라 지역에 따라 그 수준, 속도, 원인 등에서 차이를 나타내고 있다. 우리나라 전지역에서 인구감소가 고 르게 일어나는 것이 아니라 특정 지역의 인구 유출과 동시에 대도시로의 인구 유입이 발생하면서 결국 지역 간 격차를 발생시키게 된다. 특정 지역에서의 청년층 인구 유출과 고령화의 진전은 지역사회의 활력을 저하시키고, 이로 인해 다시 젊은이들이 유출되면서 인구 감소가 심화되는 등의 악순환이 반복하게 된다.

인구 변화의 지역 간 격차와 이로 인한 국토 공간구조 변화는 국가의 중요한 정책이 슈로 대두되고 있다. 통계청의 시・도별 인구추계(2016)에 따르면, 경기도는 인구가 지속적으로 증가하는 반면에 전라북도, 전라남도, 경상북도 등은 1970년대부터 인구 감소가 지속적으로 나타나고 있다.

이러한 변화를 면밀히 살펴보기 위해서, 인구와 국토 공간구조 변화에 대한 분석 및 진단이 필요하다. 저출산, 고령화 등 사회‧경제적 여건 변화에 효과적으로 대응하기 위 해서는 지역별 인구 수 및 구성의 변화, 지역 간 인구이동 패턴 변화 등을 중심으로

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(30)

국토 공간구조 변화에 관한 분석과 진단이 요구된다.

또한, 국토 공간구조 변화 분석과 진단은 전국적 관점을 견지하므로 계획고권을 지닌 계획수립권자가 계획대상 권역을 제한적으로만 파악하여 공간계획을 수립함으로써 계 획의 실효성이 떨어진다는 비판에 대응한다는 측면에서도 필요하다. 더 나아가 국민 또는 주민이 체감하는 삶의 질의 보장‧유지, 공적재원의 효율적 투입, 자원배분 정의의 관점에서도 필수적이다.

지역이 처한 인구 변화의 현황을 분석하고 진단함으로써 지역에 적합한 대응방안을 마련할 필요가 있다. 예를 들어, 어떤 지역은 인구 유출로 인한 과소화가 진행되는 반 면에 다른 지역은 출생자 급감과 사망자 증가로 과소화 현상이 나타나는 등 인구 감소의 원인이 다를 수 있으며, 그에 따른 대응방안도 다르게 제시할 필요가 있다.

국토 공간구조 변화 대응방향은 중장기적이고 전국적인 관점에서 논의되어야 할 이슈 이다. 특히, 국토 공간구조의 변화는 지역 간 인구이동을 통해 전국적으로 전개된다는 점에서 전국적 관점에서 논의가 필요하다. 공간계획의 수립권자가 공간적 인접성 및 권역 내 완결성에 초점을 맞추어 계획권역을 설정하고 계획을 수립하다 보니 국토 공간 상 사회・경제・문화적 연계가 광역화, 전국화 되는 추세를 계획에 제대로 반영하지 못하고 있다는 점에서도 전국적 관점에서 논의가 필요한 시점이다.

펾묺픦졷헏

본 연구에서는 지역별 인구 변화와 지역 간 인구이동 패턴 변화에 초점을 맞추어 국토 공간구조 변화에 대한 분석 및 진단을 실시하고, 그 결과를 토대로 대응방향을 모색하는 것이 연구의 목적이다.

구체적으로는 지난 40년간의 인구변화에 따른 국토 공간구조 변화를 분석하고자 한다.

지난 40년간의 시・군・구 수준에서 인구변화를 분석하고, 그 결과를 토대로 시・군・구 유형화를 수행하며, 자연적 증감과 사회적 증감(인구이동)에 따른 유형별 인구변화 요 소를 도출한다. 시・군・구 유형별로 읍・면・동 수준에서의 내부속성(고령화, 경제활동인구

비중, 가임여성 비중 등) 고찰, 인구이동에 관한 중심성 및 연계성 분석을 수행하고, 시・군・구 유형의 분포 및 변화, 인구이동 흐름의 변화를 중심으로 국토 공간구조 변화를 분석한다.

분석결과를 토대로 인구 변화가 국토 공간구조 변화에 미치는 영향을 진단한다. 국토 공간상에서의 인구 양극화와 그에 따른 과소지역에서의 자연적 감소에 따른 소멸위험, 지방 중심도시의 쇠퇴 등 인구 변화가 가져올 부정적인 영향을 진단한다. 더불어 인구 감소 지역에서의 혁신도시, 산업단지 등으로 인한 정책적 요인에 따른 사회적 증가 가능성 등 긍정적 부분도 도출하고자 한다.

이를 바탕으로 인구 및 국토 공간구조 변화 대응방향을 모색하고, 국토 공간구조 변화 진단에서 도출된 부정적 이슈와 긍정적 가능성에 대해 정책방향을 제시하고자 한다.

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펾묺픦쩢퓒 (1) 시간적 범위

1975년부터 2015년까지 지난 40년 동안의 변화 및 2000년부터 2015년의 15년 동 안의 변화를 함께 살펴보고 장래 인구 및 국토 공간구조 변화를 전망하였다. 인구변화를 과거 40년과 15년을 동시에 고려하여 해당 지역의 인구성장과 감소 패턴을 분석하고, 통계청 자료를 활용하여 전국 및 시도에서의 장래 2045년까지의 인구변화와 이에 따른 국토공간구조 변화를 전망하였다. 시・군・구 단위에서의 장래 전망은 본 연구에서 제시 하고 있는 6개 유형별로 과거 추세를 바탕으로 미래를 전망하였다.⁵⁾

(31)

국토 공간구조 변화에 관한 분석과 진단이 요구된다.

또한, 국토 공간구조 변화 분석과 진단은 전국적 관점을 견지하므로 계획고권을 지닌 계획수립권자가 계획대상 권역을 제한적으로만 파악하여 공간계획을 수립함으로써 계 획의 실효성이 떨어진다는 비판에 대응한다는 측면에서도 필요하다. 더 나아가 국민 또는 주민이 체감하는 삶의 질의 보장‧유지, 공적재원의 효율적 투입, 자원배분 정의의 관점에서도 필수적이다.

지역이 처한 인구 변화의 현황을 분석하고 진단함으로써 지역에 적합한 대응방안을 마련할 필요가 있다. 예를 들어, 어떤 지역은 인구 유출로 인한 과소화가 진행되는 반 면에 다른 지역은 출생자 급감과 사망자 증가로 과소화 현상이 나타나는 등 인구 감소의 원인이 다를 수 있으며, 그에 따른 대응방안도 다르게 제시할 필요가 있다.

국토 공간구조 변화 대응방향은 중장기적이고 전국적인 관점에서 논의되어야 할 이슈 이다. 특히, 국토 공간구조의 변화는 지역 간 인구이동을 통해 전국적으로 전개된다는 점에서 전국적 관점에서 논의가 필요하다. 공간계획의 수립권자가 공간적 인접성 및 권역 내 완결성에 초점을 맞추어 계획권역을 설정하고 계획을 수립하다 보니 국토 공간 상 사회・경제・문화적 연계가 광역화, 전국화 되는 추세를 계획에 제대로 반영하지 못하고 있다는 점에서도 전국적 관점에서 논의가 필요한 시점이다.

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본 연구에서는 지역별 인구 변화와 지역 간 인구이동 패턴 변화에 초점을 맞추어 국토 공간구조 변화에 대한 분석 및 진단을 실시하고, 그 결과를 토대로 대응방향을 모색하는 것이 연구의 목적이다.

구체적으로는 지난 40년간의 인구변화에 따른 국토 공간구조 변화를 분석하고자 한다.

지난 40년간의 시・군・구 수준에서 인구변화를 분석하고, 그 결과를 토대로 시・군・구 유형화를 수행하며, 자연적 증감과 사회적 증감(인구이동)에 따른 유형별 인구변화 요 소를 도출한다. 시・군・구 유형별로 읍・면・동 수준에서의 내부속성(고령화, 경제활동인구

비중, 가임여성 비중 등) 고찰, 인구이동에 관한 중심성 및 연계성 분석을 수행하고, 시・군・구 유형의 분포 및 변화, 인구이동 흐름의 변화를 중심으로 국토 공간구조 변화를 분석한다.

분석결과를 토대로 인구 변화가 국토 공간구조 변화에 미치는 영향을 진단한다. 국토 공간상에서의 인구 양극화와 그에 따른 과소지역에서의 자연적 감소에 따른 소멸위험, 지방 중심도시의 쇠퇴 등 인구 변화가 가져올 부정적인 영향을 진단한다. 더불어 인구 감소 지역에서의 혁신도시, 산업단지 등으로 인한 정책적 요인에 따른 사회적 증가 가능성 등 긍정적 부분도 도출하고자 한다.

이를 바탕으로 인구 및 국토 공간구조 변화 대응방향을 모색하고, 국토 공간구조 변화 진단에서 도출된 부정적 이슈와 긍정적 가능성에 대해 정책방향을 제시하고자 한다.

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펾묺픦쩢퓒 (1) 시간적 범위

1975년부터 2015년까지 지난 40년 동안의 변화 및 2000년부터 2015년의 15년 동 안의 변화를 함께 살펴보고 장래 인구 및 국토 공간구조 변화를 전망하였다. 인구변화를 과거 40년과 15년을 동시에 고려하여 해당 지역의 인구성장과 감소 패턴을 분석하고, 통계청 자료를 활용하여 전국 및 시도에서의 장래 2045년까지의 인구변화와 이에 따른 국토공간구조 변화를 전망하였다. 시・군・구 단위에서의 장래 전망은 본 연구에서 제시 하고 있는 6개 유형별로 과거 추세를 바탕으로 미래를 전망하였다.⁵⁾

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(2) 공간적 범위

전국을 대상으로 하되, 229개 시・군・구를 분석단위의 기초로 하며, 읍・면・동 단위⁶⁾의 분석을 병행함으로써 다양한 공간스케일을 고려한다. 기초 지자체인 시・군・구 단위의 분석을 통해 국토계획 수립 및 정책 집행에 실질적으로 활용 될 수 있는 분석을 시행한다.

시・군・구 단위를 넘어서는 광역적 사안 및 시・군・구 내에서의 불균형에 대한 현황 및 근거 제시를 위하여 읍・면・동 단위 분석도 시행하고자 한다.

(3) 내용적 범위

인구 및 국토 공간구조 변화를 살펴보기 위해, 특・광역시 및 시・군의 인구변화, 시・군・구 유형별 국토 공간상 분포와 공간구조 변화의 주요 특징을 분석하고자 한다.

구체적으로 시・군・구 유형별 인구변화요인 분석 및 유형간 인구이동의 특성 제시, 읍・면・동에서의 인구 및 공간구조 변화 및 인구이동의 공간적 분포 패턴, 인구 및 국토 공간구조 변화에 대한 전망을 제시하고자 한다.

또한, 분석 및 전망 결과와 국・내외 인구변화 관련 정책 검토를 통하여, 인구변화로 인한 공간구조 변화와 그에 따른 대응방향 및 정책과제를 도출하고자 한다.

펾묺픦짷쩣 (1) 문헌연구

미래연구, 공간계획 수립지원 시스템, 국토・지역 발전전략 등 관련문헌을 검토하였다.

(2) 통계분석

인구주택총조사, 인구동향조사, 국내인구이동통계, 장래인구추계 등의 통계자료를 이용하여 국토공간상의 인구분포, 인구이동 등 흐름을 분석하였고, GIS분석 및 시각화 기법 등을 이용하여 분석을 진행하였다

(3) 사례조사

분석을 통해 도출된 결과를 기초로 사례지역을 선정하고, 사례지역 인구 관련 담당자 와의 인터뷰 및 현장조사를 통해 지역의 인구 변화 원인을 심층 조사함으로써 통계분석 결과의 내용을 보완하였다.

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(4) 연구협의회와 공동세미나 및 자문회의 개최

해당 지역에 대한 연구를 다각적으로 수행하고 있는 시・도 연구기관과의 연구협의회와 유사 연구를 수행하는 기관(한국농촌경제연구원)과의 공동세미나를 개최하여 연구 결과를 공유하고, 자문의견을 수렴하였으며, 관련분야 전문가들로부터 자문을 구하고 의견을 수렴하였다.

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전망과�대응방향

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인구 및 국토 공간구조 변화 전망과 대응방향

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연구의 개요

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