포용도시정책 수립을 위한 기초연구

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포용도시정책 수립을 위한 기초연구

A Study on Building Inclusive Cities in Korea

김 수 진

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▪ 연구진

김수진 책임연구원

▪ 연구심의위원

김종원 국토연구원 선임연구위원 김태환 국토연구원 선임연구위원 김명수 국토연구원 연구위원 문정호 국토연구원 연구위원

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F I N D I N G S

주요 내용 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 내용

󰊱성장사회에서 성숙사회로의 전환기에 접어들면서 증가하는 사회갈등을 해소·완화 하기 위한 비용을 절감하고 보다 효과적으로 도시를 관리하기 위해서는 도시포용성 (Urban Inclusiveness)을 재고하는 것이 필요함

󰊲이 연구는 한국적 맥락에 맞는 포용도시정책 수립에 앞서, 도시포용성 개념의 정립, 주요 국제기관의 포용관련 논의에 대한 문헌연구, 도시포용성의 상태를 진단하고 지속적으로 모니터링할 수 있는 지표를 개발하기 위한 기초연구 등으로 이루어짐

󰊳 도시포용성 지표체계의 구축을 위해 《포용성 진단을 위한 수식》을 제안함.

지표체계의 구성요소를 크게 사회적 배제, 취약성, 잠재역량, 그리고 참여로 보고 구성요소 간의 상호관계에 따라 도시포용성의 정도가 결정됨을 나타냄

본 연구보고서의 정책제안

❶ 한국형 포용도시 중장기계획의 발전방향 수립: 진단지표와 미래지표의 혼합

❷ 통합적 관점에서 포용도시정책 프로그램 개발: 관련사업간 연계 가능성

❸ 포용도시를 위한 전담기구 및 지원센터 설치: 독립성과 자율성 담보

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iii C O N T E N T S

차례

주요 내용 및 정책제안 ··· ⅰ

I. 연구의 개요 ···1

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 3

1) 연구의 배경 ··· 3

2) 연구의 목적 ··· 8

2. 연구의 범위 및 방법 ··· 9

1) 연구의 범위 ··· 9

2) 연구의 방법 ··· 10

3. 기존 연구 검토 및 선행연구와의 차별성 ··· 11

1) 기존 연구 검토 ··· 11

2) 선행연구와의 차별성 ··· 12

4. 연구의 흐름 ··· 14

II. 개념정리 및 해외사례검토 ···15

1. 개념정리 ··· 17

1) 유사 · 반대개념 ··· 18

2) 도시포용성의 정의 ··· 21

2. 해외사례 ··· 22

1) 프랑스 도시정책 ··· 23

2) 영국 도시정책 ··· 31

3) 필리핀 도시정책 ··· 35

3. 시사점 ··· 38

(7)

iv

III. 분석틀과 활용방안 ···39

1. 포용의 역할: 목적, 수단 그리고 과정 ··· 41

1) 목적 ··· 42

2) 수단 ··· 43

3) 과정으로서의 포용 ··· 46

2. 분석틀 ··· 50

3. 우리나라 부문별 정책의 문제점과 개선방향 ··· 51

1) 포용이 아닌 경우와 포용인 경우 ··· 52

2) 소결 ··· 57

Ⅳ. 결론과 향후과제 ···59

1. 요약 및 결론 ··· 61

1) 도시포용성 진단을 위한 분석틀 ··· 61

2) 지표개발(안) ··· 63

3) 정책 제언 ··· 71

2. 연구의 한계 및 향후과제 ··· 73

1) 연구의 한계 ··· 73

2) 후속과제 제안 ··· 74

참고문헌 ··· 75

SUMMARY ··· 79

(8)

제 1 장

연구의 개요

(9)

(10)

제1장 연구의 개요 3

CHAPTER

1 연구의 개요

본 1장에서는 연구의 배경, 목적, 범위 및 방법론을 순차적으로 설명함. 제1절은 왜 지금 한국에서 포용도시정책을 논의하는 것이 필요한지와 이러한 논의를 통해 답하고자 하는 질문을 소개함. 제2절은 연구 질문의 범위를 최대한 한정해서 말하고자 하는 바를 명확히 하고, 어떻게 그 질문에 답할 것인지 방법론을 제시함. 제3절은 포용성과 관련된 기존연구를 비판적으로 검토하고 본 연구가 차별화될 수 있는 지점을 언급함. 마지막으로 연구 보고서의 전체적인 구조와 방향을 제시함

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

❏ 성장사회에서 성숙사회로의 전환기, 사회적 지속가능성의 위기

￮ 성장사회에서 성숙사회¹⁾로 접어들면서 계층 간 갈등, 양극화, 고령화, 다문화 및 기타 불평등 이슈 등이 출현하고 있으며 이로 인한 사회갈등 해소 및 완화 비용이 증가하고, 효율적인 도시성장관리가 힘들어지는 등의 문제가 발생

1) 영국의 미래학자 데니스 가보르는 그의 1972년 저서「성숙사회(The Mature Society)」에서 고령화가 진행되고 경제성장률이 둔화되는 어느 시점에서 사회는 물질적으로는 풍요로워졌지만 동시에 사회구 성원들 간의 갈등이 증가하면서 지속가능성의 위기를 맞게 된다고 주장함. 이 때 더 이상 양적인 팽창인 아닌 삶의 질 향상을 최우선할 수 있는 대안적인 사회를 ‘성숙사회’라고 명명함(Gabor 1972)

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4 포용도시정책 수립을 위한 기초연구

- 성장사회와 성숙사회를 각각의 분리된 단계로 인식한다면, 이와 같은 이분법적 도식화 또한 경제성장 자체를 배격하는 극단으로 연결될 수 있음. 성장자체가 문제가 아니라 대안적인 성장방식의 부재가 문제임

- 데니스 가보르가 1972년 처음 「성숙사회」를 발간한 같은 해 6월 스톡홀름에 서 개최된 유엔인간환경회의(UN Conference on the Human Environment) 에서 지속가능한 발전에 관한 논의가 처음 등장함. 이후 1987년 유엔이 공표한

「우리의 미래」(일명, 브룬트란트 보고서)에서 지속가능성의 경제적, 환경적 측면뿐만 아니라 사회적 측면 또한 강조되기 시작했고, 2005년 세계정상회의 에 이르러 하나의 모델로 논의가 정리됨(Manns, 2010)

- 지속가능한 성장·발전이 제대로 가능하려면 사회적으로도 지속가능해야 하고, 사회적으로 지속가능하려면 사회구성원 간의 갈등을 해소·완화해야 함. 이런 관점에서 성숙사회로의 전환기에 발생할 수 있는 다양한 사회갈등을 해소할 수 있는 방안마련이 시급함

￮ 이를 해결하기 위해서는 우선, 기존의 중앙집권식 물리적 공간정책의 한계를 인식하고 「포용도시(The Inclusive City)」라는 더 큰 프레임을 제시함으로써 부문별 정책들을 연계하는 통합적인 접근법이 필요함

￮ 성숙사회로의 전환기에 놓인 한국사회 또한 「포용도시정책」수립을 위해 개념을 정립하고 포용도시 관점에서 한국적 상황을 진단할 수 있는 분석틀을 제시하여 새로운 도시정책과제를 도출하는 것이 필요함

- 한국사회에 적용 가능한 모델을 개발하기 위해서는 (1) 해외선진사례를 분석하여 시사점을 도출하고 (2) 현 한국 상황 진단이 필요함

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[Box1] 사회적 지속가능성의 위기(국내사례): 경제성장 시대의 개발논리에 기댄 재개발·재건축 사업 추진과정에서 시행주체와 주민간의 갈등이 심화됨

￮ 서울경기지역에서 추진된 ‘뉴타운사업’으로 대표되는 도시 및 주거환경개선사업은 재개발·재건축 과정에서 발생할 수 있는 사회구성원들 간의 갈등해소방안마련이 미흡하여 오히려 갈등을 조장함

- 2009년 서울시와 용산구는 세입자와 임차상인에 대한 보상 문제에 대해 주민들과의 충분한 합의를 이루지 못해 철거민대책위원회와 경찰과의 충돌과정에서 사망자가 발생. 도심재개발 과정에서 이해관계자들 간의 사회적 갈등이 심화된 대표적인 사례로 남음(여관현, 최근희 2012)

[Box2] 사회적 지속가능성의 위기(국외사례): 프랑스 소요사태

￮ 2005년 이민자배경을 가진 도시빈민들이 밀집한 프랑스 파리 외곽지역(일명 방리유 Banlieu)에서 동시다발적으로 청소년들과 경찰 간의 충돌과 방화사건이 발생하여 프랑스 전역의 300여개의 도시와 독일, 벨기에로 확산됨. 12월 시라크 대통령은 3개월 기간의 비상사태를 선포함(엄한진, 2007; 김승민 2011)

￮ 이 사건은 사회통합을 위한 프랑스 중앙정부의 도시정책(Politique de la Ville)이 실패했음을 보여주는 단적인 예로, 도시민감지역을 선정하고, 선정된 지구에 거주하 는 저소득층을 위해 교육 및 일자리를 제공하는 것만으로는 근본적인 사회갈등을 해소하기에 역부족이라는 인식이 확산된 계기라고 할 수 있음

자료: 김수진, 박찬(2015) 더불어 사는 포용적 도시발전. 성장과 포용을 위한 국가도시정책의 방향.

국토연구원 개원37주년 기념세미나

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❏ 국제기구를 중심으로 지속가능한 도시발전을 위해 포용의 중요성이 강조되는 추세

그림 1-1 포용적 도시발전 선언의 대표적 사례

자료: 김수진, 박찬(2015) 더불어 사는 포용적 도시발전. 성장과 포용을 위한 국가도시정책의 방향. 국토연구원 개원37주년 기념세미나

￮ UNDP는 2015년 9월 25일 유엔 지속가능발전을 위한 정상회담(United Nations Sustainable Development Summit)을 개최하고 새롭게 2030 아젠다를 공표함 - 빈곤 및 불평등에 맞서고 기후변화적응을 위한 17개의 지속가능발전목표 (Sustainable Development Goals―일명 SDGs)를 발표함(UN, 2015) - 17개의 지속가능발전목표(SDGs) 중 11번째 목표인 지속가능한 도시와

공동체(UNDP-SDG 11.3. Sustainable cities and communities)는 17개 의 목표 중에서 유일하게 직접적으로 도시공간전략을 다루고 있으며 2016 년 10월 에콰도르 키토에서 개최될 유엔헤비타트 컨퍼런스III(이하 ‘헤비 타트3’) 준비를 위한 정책문서에 반영됨

- “포용적이고 지속가능한 도시화와 참여적, 통합적, 지속가능한 인간정주환 경을 계획하고 관리하기 위한 역량을 강화할 것”을 당부(UN, 2015:17)

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￮ UN-Habitat에서는 지속가능한 도시발전을 위해 향후 20년을 위한 새로운 도시 아젠다를 발굴하기 위해 2016년 헤비타트3를 개최할 예정인데, 헤비타트3 의 주요 의제로 포용도시를 다루고 있음(UN-Habitat, 2015)

- 헤비타트3의 준비과정으로 2015년 9월부터 10개의 정책유닛을 구성하여 각국에서 모인 200명의 전문가들과 함께 정책과제를 발굴하고 있는데, 그 중 첫 번째로 「정책유닛1: 도시에 대한 권리(The Right to the City)와 모두를 위한 도시」를 통해 포용도시의 구체적인 그림을 제시하고 있음 - 정책유닛1의 논의에서 드러난 UN-Habitat가 추구하는 포용도시정책이 란 도시거주민의 연대를 통해, 도시계획과정에서 그동안 소외되어 왔던 취약계층의 의견을 적극적으로 반영하고 최종 의사결정과정에서 영향력 을 확대하는 것을 의미함

- 주로 민주적 도시거버넌스 구축을 통해 불균등한 도시개발의 문제를 해결하는 것을 최우선 과제로 삼음. 이러한 방식으로 사회갈등해소를 위한 비용을 절감하고 형평성의 문제를 해결하여「사회적으로 지속가능한 도시」

를 구현하고자 하는 것임

❏ 「포용도시정책」은 개별국가 특성에 따라 다양한 방식으로 해석가능

￮「포용도시정책」이라고 말할 수 있는 해외사례는 크게 선진국과 개발도상국의 경우로 구분될 수 있는데, 개별 국가마다 그 개념과 해석의 폭이 다양함 - 선진국의 경우, 대표적으로 프랑스를 들 수 있는데, 중앙정부는 도시정책

(Politique de la Ville)을 통해 사회적 배제의 문제를 해결하고자 함.

이민자 배경을 가진 저소득층이 밀집한 외곽지역을 도시민감지역(ZUS) 으로 선정하고 지역사회를 기반으로 한 취약계층지원을 통해 사회적 통합 (Social Cohesion)을 추구함(엄한진 2007)

- 개발도상국의 경우(예: 필리핀, 태국 등 ) 도시빈민의 연대와 공동체역량강 화 프로그램을 통해 도시정책 수립 시 그동안 소외된 계층이 참여주체로서 의 역할을 담당할 것을 강조하고 있음(ADB, 2010)

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❏ 한국사회에 적용 가능\한 포용도시정책 수립을 위한 분석틀(지표개발)이 필요

￮ 해외사례를 현 한국사회에 그대로 적용하기란 무리

- 특히, 주로 개발도상국을 대상으로 도시빈곤층의 연대에 초점을 맞춘 UN-Habitat의 포용도시 아젠다(UN-Habitat, 2015)는 이미 성장사회 에서 성숙사회로의 전환기에 놓인 현 한국사회에 그대로 적용하기에는 무리가 있음

￮「한국적 포용도시」라는 새로운 틀 안에서 이와 관련된 기존의 부문별 정책들을 평가하고 재해석하는 과정이 필요함

2) 연구의 목적

❏ 본 연구는 포용이란 상대적 개념을 측정하고 현 한국 상황을 진단하여 이를 도시기본계 획 수립 시 반영할 수 있도록 지표개발의 방향과 추진체계를 제안하고자 함

￮ 본 연구는 포용의 관점에서 국내외 도시정책사례들을 분석하고, 이를 기초로 현 한국의 상황을 진단할 수 있는 분석틀을 구축(지표를 개발하기 위한 사전작업) 하는 것을 목적으로 함

￮ 포용도시라는 모호한 용어를 정의내리기 위해서 유사 및 반대개념과 관련정책들 을 검토하여 (1) 포용성의 구성요소를 도출하고(부문별 지표로 연결) (2) 구성요 소 간(부문 간)의 유기적인 관계에 대해 논의해 보고자 함

- 기존의 한국사회는 《성장》이라는 사회구성원들 간에 합의가 이루어진 집단적으로 추구해야할 가치가 있었음. 그러나 저성장·고령화·인구감소 현상이 나타나고 더 이상 성장이 공동의 목표가 아닌 이 시점에서 사회가 지속가능하기 위해서는 도시공동체가 집단적으로 추구해야 할 또 다른 가치가 필요해짐

- 이러한 맥락에서 더 이상 성장만을 추구하는 것이 아니라 대안적인 가치를 설정할 때(예: 성숙, 사회통합 등), 포용이란 대안적인 또 다른 성장의 방식(수단)이자 우리 사회가 지속가능한 발전을 위해 추구해야 할 지향점

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제1장 연구의 개요 9 (목표)이라고 이해할 수 있음

- 따라서 포용이라는 가치를 측정하고 포용성의 관점에서 현 상황을 진단하 기 위한 하나의 분석틀(포용성 강화를 이끌어 내는 구성요소 간의 관계설정 방식)을 제안하고자 함

￮ 또한 포용도시라는 하나의 발전전략을 수립하는 과정에서 실질적으로 누구에게 어떠한 변화/혜택을 가져올 수 있는지(정책대상집단)에 대해 논하고자 함

￮ 이 연구를 통해 우리 도시의 현황을 포용성의 관점에서 진단하고 정책과제를 도출하기 위한 지표개발에 앞서 (1) 무엇이 포용이고, 무엇이 포용이 아닌지 (2) 포용성이 강화되면 어떤 도시의 문제점들을 해결할 수 있는지 (3) 포용성 강화를 위해서는 어떤 요소들을 앞으로 강화하거나, 감소하거나, 추가해야 하는 지와 같은 질문들을 던지고자 함

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위

❏ 시간적 범위

￮ 국제사회의 도시아젠다변화추이를 검토하기 위해 2005년(밀레니엄 발전목표 MDGs)에서 2015년(지속가능한 발전목표 SDGs)²⁾로의 전환기에 초점을 맞춤 - 2015년 공표된 지속가능한 발전목표와의 연장선상에 놓인 세계정상급회의로 는 처음인 헤비타트3가 2016년 10월 개최될 예정임. 주요아젠다가 포용도시 임을 고려하여 헤비타트3의 정책프레임문서가 공개된 시점까지를 분석범위 로 설정함

2) 2005년 유엔을 중심으로 공표된 밀레니엄 발전목표(Millenium Development Goals:MDGs)는 2015년 10월 지속가능한 발전목표(Sustainable Development Goals:SDGs)로 전환됨. 이러한 전환 이 불러일으킨 가장 큰 변화들 중 하나는 도시발전전략으로써 포용성(Inclusiveness)을 강조한 것임

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❏ 공간적 범위

￮ 해외사례와 관련해서는 국가도시정책을 수립하고 있는 OECD회원국을 주 대상으로 함(프랑스와 영국). 국내의 경우 전국을 대상으로 하되 수도권을 중심 으로 함

❏ 내용적 범위

￮ 본 연구의 대상은「포용도시정책」자체이나, 이는 이론적·실제적으로 아직까지 다양한 해석의 여지가 남아있음. 그러나 모호한 개념인 포용성의 의미와 관련정 책의 범위를 명확히 하는 것이 본 연구의 과제이므로, 포용이라는 틀 안에서 관련정책들을 함께 다루고자 함

- 포용 개념정리 (2장)

- OECD 국가별 포용 관련정책 사례조사 (2장)

- 국제기구가 제안한 포용적성장을 위한 진단지표 검토 (3장) - 포용성 진단을 위한 분석틀 제안 (3장)

- 분석틀을 활용한 현 한국 상황 진단 (3장) - 진단지표개발을 위한 초안제시 (4장)

- 추진체제를 구축하기 위한 로드맵 제안 (4장) - 향후 정책과제 도출 (4장)

￮ 4개월이라는 단기간의 연구기간동안 다룰 수 있는 연구의 범위를 최소화하여 최대한 연구의 초점을 명확히 하고자 했고, 이러한 이유로 초기의 연구목적과는 달리 진단지표개발 및 이를 테스트하기 위한 국내사례선정과 심층연구는 향후 연구과제로 남김

2) 연구의 방법

❏ 연구기간: 2015.09.27 ~ 2015.12.22

￮ 포용도시정책 수립을 위한 기초연구로서 4개월간 추진

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❏ 본 연구는 문헌조사, 외부전문가 면접조사 등의 방법을 활용

￮ 문헌조사는 주로 포용관련이론과 해외사례를 검토하는데 사용함

- 국제기구(아시아개발은행, 세계은행, OECD, 유엔헤비타트 등)에서 발간된 연구보고서 및 선언문을 기초자료로 활용함

￮ 국내외 현황파악과 심층적인 사례연구를 위해 외부전문가 면접조사를 시행함 - 국내의 경우, 도시정책 수립 시 주민참여 실태 및 현황파악을 위해 시민단체장

및 관련연구를 진행하고 있는 전문가(총 6명) 면접조사를 11월 중순 경 시행 - 국외의 경우, 파리(프랑스)와 런던(영국)을 방문하고 관련 전문가(3~5명)를

만나 도시정책의 새로운 경향 및 향후 전망에 대한 큰 그림을 질문함 - 면접조사는 탈구조화(non-structured) 방식으로 각각 1~2시간 정도 진행되었

으며 답변자가 인터뷰를 이끌어나가도록 하여 질문자의 개입을 최소화함

3. 기존 연구 검토 및 선행연구와의 차별성

1) 기존 연구 검토

❏ 포용성과 다른 개념을 연결하려는 이론연구

￮ 기존의 포용성에 대한 연구는 대북정책과 관련되어 있거나, 방법론적인 관점에서 의 포용성을 의미하는 경우가 대부분임. 드물게 개인에 대한 포용성을 사회의 안전성(강경근 2003) 또는 지역거버넌스(양기용 2011)의 개념과 연결하려는 시도가 있었으나, 포용성의 공간적 측면을 다루거나, 도시정책적인 관점에서 이를 바라본 연구는 아직까지 부족함

￮ 최근 박인권(2015)의 논문은 국내외 문헌고찰을 통해 포용도시의 개념을 정립하 고 이와 관련된 한국의 도시정책추이를 분석했다는 데 의의가 있음

￮ 2015년 9월 25일 유엔에서 선언한 지속가능발전목표(SDGs)의 연장선상에서 포용도시 논의를 분석한 연구가 한국사회에도 필요한 시점임

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❏ 사회적 통합을 위한 부문별 정책에 대한 연구

￮ OECD 국가별 포용관련정책과 관련해서 참고할만한 기존연구를 살펴보자면, 사회통합을 위한 국토계획 및 수도권계획에 관한 선행연구는 많지만, 이를 도시정책과 연결시킨 연구가 상대적으로 부족함. 무엇보다도 2000년대 중반 이후 (2007년 유엔지속가능발전위원회의 분석틀 제안 이후) 등장한 새로운 도시아젠다에 대한 연구가 부족함

￮ OECD 국가별 포용관련정책 수립의 대표적인 사례인 ‘사회적 통합을 위한 프랑스 도시정책’에 대한 연구로는 대표적으로 도시정책논리에 의한 사회공간 적 배제 (정인철·배미애 2007; 심창학 2001,2003)와 프랑스 사회통합정책의 한계 (엄한진 2007; 허영식·정창화 2012) 등이 있음

￮ 포용도시정책은 단순히 취약계층을 지원하는데 그치지 않고, 도시계획수립 시 도시거주민의 참여확대와 공동체역량강화 또한 포함하는 좀 더 큰 프레임을 의미하기 때문에 예를 들어 기존의 연구들이 다루고 있지 않은 영국의 지역공동 체 중심의 도시정책사례 또한 검토해 보고자 함

￮ 정리해 보면, 본 연구를 위한 선행연구현황은 크게 (1) 포용성과 다른 개념을 연결하고자 하는 이론연구 또는 (2) 사회적 통합을 위한 부문별 정책(국토계획, 수도권계획, 주거복지, 공동체역량강화 등)에 대한 연구로 나눌 수 있음

2) 선행연구와의 차별성

￮ 선행연구들은 포용성을 사회 안전성을 유지하기 위한 전제조건으로 언급하거나, 부문별 정책의 관점에서 이를 제한하는 경향을 보임. 그러나 사회통합을 추구하 기 위한 수단으로서의 도시공간전략을 비판적으로 분석하고 대안을 제안하지는 못함

￮ 본 연구는 포용도시 개념을 규범적인 방식으로 정의내림으로써 정책수립을 위한 하나의 슬로건으로 그 가능성을 제한하는 경향을 비판적으로 검토하고자 함. 오히려 포용도시가 의미하는 바는 각 개별국가, 지자체 및 지역공동체가

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구분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요

선행

연구 1

∙ 과제명: 포용도시:

개념정립과 한국의 경험

∙ 연구자(년도): 박인권 (2015)

∙ 연구목적: 포용도시의 개념을 정립하고 이와 관련된 한국의 도시정책을 분석, 문제점을 파악하고자 함

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 국내외 사례 비교연구

∙ 관련 이론 및 법제도 검토

∙ 관련이론 및 국제기구(UN, OECD) 정책보고서를 검토하여 포용도시의 개념을 재정립

∙ 포용도시의 측면에서 한국의 도시정책의 변화추이를

비판적으로 검토하고 한계를 지적, 정책적 대안을 제시하고자 함.

2

∙ 과제명: 도시정책논리에 의한 사회 공간적 배제: 프랑스 ZUS를 사례로

∙ 연구자(년도):

정인철·배미애 (2007)

∙ 연구목적: 사회적 배제를 극복하기 휘한 프랑스 도시정책을 비판적으로 검토

∙ 기존 자료 분석

∙ 외국 사례 분석

∙ 빈곤의 신 개념으로서 사회적 배제 정립

∙ 사회적 배제 극복을 위한 도시재활성화 정책

∙ 사회적 취약지구의 지리적 분포와 인구특성

∙ 도시정책논리와 공간적 함의

3

∙ 과제명: 프랑스와 독일의 사회통합정책 비교분석

∙ 연구자(년도):

허영식·정창화 (2012)

∙ 연구목적: 사회통합 및 기회균등에 대한 최근의 담론 및 실천간 차이와 공통점 비교분석

∙ 외국의 사례 비교분석

∙ 사회통합정책의 새로운 위상

∙ 프랑스와 독일의 사회통합모형 비교분석

∙ 각 모형에 따른 지방단체 수준의 프로그램

∙ 프랑스 국가도시정책의 사회통합효과 평가

본 연구

∙ 포용도시의 관점에서 현 한국 상황을 진단하기 위한 분석틀을 구축하여, 새로운 도시정책의 패러다임을 제시하고, 기초 정책 자료로서 활용하고자 함.

∙ 관련 이론 검토

∙해외사례조사

∙ 관련 전문가 의견수렴

∙ 포용도시 관련 이론 검토

∙ OECD 국가별 포용도시 관련정책수립 현황 검토

∙ UN-Habitat 국가도시정책 변화흐름과 향방 분석

∙ 지표개발을 위한 분석틀 제안 표 1-1 선행연구와의 차별성

처한 맥락에 따라 다양한 방식으로 해석될 수 있음을 인식하고, 그 다양한 의미와 관련정책의 범위를 포착하고 로드맵을 그릴 수 있는 분석틀을 마련하는 데 초점을 맞출 것을 제안함. 아직 이러한 관점에서 포용도시정책을 비판적으로 바라본 국내외 연구는 부족하다고 할 수 있음

(21)

그림 1-2 연구의 흐름

4. 연구의 흐름

￮ <그림1-2>에서 보이듯 본 연구는 크게 문헌고찰, 국내외 사례연구, 분석틀 수립, 그리고 향후 정책과제 도출의 4단계로 구분됨

￮ 다음 장에서는 포용 관련이론과 국제기구(아시아개발은행, 세계은행, OECD, 유엔헤비타트 등)를 중심으로 발간된 선언문과 정책보고서 검토를 통해 포용의 개념정리를 하고 3장에서 해외사례연구를 통해 실질적으로 그 의미가 생산되는 과정을 논의함. 제4장은 의미(광의와 협의), 정책대상과 범위(수단과 목적), 국내 부문별 관련정책을 비판적으로 검토함. 마지막으로 제5장에서는 지표개발 을 위한 분석틀을 제시하고 향후 후속연구 및 정책과제를 도출할 예정임

(22)

제 2 장

개념정리 및 해외사례검토

(23)

(24)

제2장 개념정리 및 해외사례검토 17

CHAPTER

2 개념정리 및 해외사례검토

2장에서는 포용의 개념정리 및 해외사례를 검토하고 이에 기초하여 포용성 진단을 위한 분석틀을 제안할 것임. 1절에서는 포용의 유사개념과 반대개념을 검토하여 포용이란 무엇인지에 대해 질문하고자 함. 2절에서는 2010년대 이후 OECD회원국별 도시정책의 새로운 경향을 분석하면서 어떠한 부분이 포용도시라는 틀 안에서 해석될 수 있을지 구체적인 사례를 들어 논의하겠음

1. 개념정리

￮ 최근 국제기구를 중심으로 포용도시(Inclusive Cities) 관련정책에 대한 관심이 고조되고 있지만, 그 개념의 모호함 자체가 정책수립의 걸림돌이 되고 있음

￮ 따라서 포용의 개념을 이해하기 위해서는 그 의미가 어떻게 다양한 방식으로 (재)생산되고 표출되는지 구체적인 사례를 들어 살펴볼 필요가 있음

￮ 포용의 유사개념은 통합(Integration), 통합(Cohesion), 혼합(Social Mix) 등으 로 포용은 프레이밍하기에 따라(어느 것이 목적이고 수단인지 설정하기에 따라) 각 개별개념과 미세한 차이를 보이기도 함

￮ 포용의 반대개념은 사회적 배제(Social Exclusion)와 공간분리(Segregation)를 대표적인 예로 들 수 있는데, 포용이 문제를 규명하고 대안을 찾아가기 위한 정책프레임으로 활용될 가능성을 생각한다면 반대개념, 즉 잠재적인 문제점이 무엇을 의미하는지 검토해볼 필요가 있음

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1) 유사 · 반대개념

❏ 포용(Inclusion)과 통합(Integration)

￮ 포용(inclusion)은 다양한 이유(인종, 젠더, 계층, 문화적 차이 등)로 사회에서 소외된 그룹이 기존의 사회시스템 안으로 편입되는 것을 의미함(Booth, 1996) - 여기서 포용개념에서 주목할 만 한 점은 이러한 편입과정 자체가, 사회의

주가 되는 구성원들이 자신들이 속한 사회자체의 변화(Transformation)를 상정하고 바람직한 변화(예: 소외된 사람들 또한 동등한 기회를 제공받을 수 있는 환경마련)를 이끌어내겠다는 사회적 합의를 전제로 한다는 데 있음 (Fredrickson & Cline, 2002)

- 이러한 의미에서 포용은 사회의 장기발전전략으로 이해될 수 있음 - 서로 다른 두 요소가 만나 화학반응을 일으키는 방식으로 묘사되기도 함

￮ 통합(Integration)은 이와는 달리, 소외된 그룹이 기존의 사회시스템 안으로 편입되는 과정에서 시스템 자체의 변화를 기대하지 않는다는 점에서 포용개념과 차별화됨(Fredrickson & Cline, 2002)

- 기존의 시스템을 유지한 채 소외된 개개인이 그 안으로 들어오는 방식임

￮ 기존 시스템 자체의 총체적인 변화를 상정한다는 점에서 포용은 변혁 (Transformation)을, 시스템의 유지를 지향한다는 점에서 통합은 적응 (Adaptation)에 가깝다고 볼 수 있음

❏ 포용(Inclusion)과 통합(Cohesion)

￮ 통합(Cohesion)이 사회적 합의가 이루어진 공동의 가치 혹은 지향점으로 상정될 때, 포용은 통합을 이루기 위한 수단으로 이해할 수 있음

- 이 때 반대개념(문제점)은 사회적 배제(Social Exclusion)임

❏ 포용(Inclusion)과 혼합(Social Mix)

￮ 다양한 계층 및 인종의 혼합은 공간적 포용의 수단으로 이해할 수 있으며,

(26)

제2장 개념정리 및 해외사례검토 19 주로 주거혼합의 형태로 나타남

- 이 때 반대개념(문제점)은 공간분리(Spatial Segregation)임

❏ 포용(Inclusion)과 사회적 배제(Social Exclusion)

￮ 사회적 배제는 빈곤 또는 사회적관계망으로부터의 분리 둘 다를 의미함 - 프랑스에서 1970년대 처음 사용되다가(정인철, 배민애 2007), 영국에서는

2000년 토니블레어 정권 하에서 슬로건처럼 활용되기도 함

￮ 사회적 배제는 빈곤보다는 좀 더 포괄적인 개념

- 빈곤감소를 위한 정책수립 시 정책입안주체로 하여금 빈곤해소가 단순한 경제성장으로 인한 이익의 균등한 배분의 문제만은 아니고 좀 더 폭넓은 시각을 갖게 할 수 있기도 함(World Bank, 2009)

￮ 경제적인 측면에서 사회적 배제란 주로 노동시장으로부터의 배제를 의미하며 이를 극복하기 위한 또 다른 성장의 방식으로 포용적성장을 제안(ADB, 2008b)

❏ 포용(Inclusion)과 격리(Segregation)

￮ 격리는 성질이 서로 다른 두 그룹을 섞이지 않게 분리하는 것임. 차별은 격리를 동반하지만, 격리되었다고 반드시 차별하는 것은 아님(Beland, 2007)

그림 2-1 포용관련 개념들

(27)

구분 유사개념 반대개념 포용과 구분 지점 주요 정책방향

포 용 관 련 개 념

1 통합

(Integration)

사회적 배제 (Social Exclusion)

(수동적 포용과 적극적 포용)

통합(integration)은 기존 시스템 내의 편입을

의미하지만 포용(inclusion)은 편입과정에서 시스템 자체의 변혁을 추구함

사회적으로 소외된 집단을 지원하여 기초서비스, 자원, 기회에의 접근성을

향상하여 사회구성원으로의

편입을 추구

2 통합

(Cohesion)

통합(Cohesion)은 목적, 포용(Inclusion)은 목적을 이루기 위한 수단

지역공동체 또는 거주민 중심으로 역량강화 프로그램을 제공하고

투표권을 확대하여 최종의사결정에의 참여

추구

3 혼합

(Social Mix)

공간적 분리 (Spatial Segregation)

포용은 사회적, 경제적, 공간적, 정치적 측면을 모두 고려한 개념인데 공간적 분리가 일어난 경우 공간적 포용이 필요하다는 의미에서

혼합(Social Mix)는 포용의 한 부분

사회구성원들이 계층, 인종 등을 이유로 공간분리가 일어난 경우 주로 주거혼합의 형태로

대응함 표 2-1 포용관련 유사·반대 개념정리

￮ 유사·반대개념을 비교·검토한 결과 주목할 만 한 점은 포용(inclusion)과 통합 (Integration)과의 차이점임

- 통합(Integration)은 포용의 수동적 단계로, 사회적으로 소외된 집단을 지원하 고 기초서비스, 자원, 기회에의 접근성을 향상하여 사회구성원으로 편입을 추구함

- 이와는 대조적으로 적극적 의미의 포용(Inclusion)은 단순한 취약계층 지원에 그치지 않고 역량강화 프로그램(예: 교육, 복지, 창업지원) 등을 통해 최종의사 결정 과정에 참여하여 스스로의 목소리를 낼 수 있는 자립적인 사회구성원으로 성장하도록 플랫폼을 마련해주는 것임

- 적극적 의미의 포용개념은 2016년 10월 개최될 헤비타트3 사전준비를 위한 정책문서1(도시에 대한 권리와 모두를 위한 도시)에 잘 나타나 있음

(28)

제2장 개념정리 및 해외사례검토 21 2) 도시포용성의 정의

❏ 도시포용성(Urban Inclusiveness)

￮ 포용도시의 논의는 포용성이 아니라 도시포용성(Urban Inclusiveness)을 다루고 있다는 점에 주목해야 함(UN-Habitat, 2015)

- 급속한 도시화가 진행되는 과정에서 불평등, 양극화, 공간분리 등 사회갈등이 심화됨에 따라 이와 같은 도시문제를 새로운 시각에서 바라볼 수 있는 종합적 인 틀로서 포용성이 강조되고 있기 때문임

￮ 2016년 10월 개최될 헤비타트3 사전준비를 위한 정책문서1(도시에 대한 권리³⁾ 와 모두를 위한 도시)은 도시에 대한 권리(The Right to the City) 즉 도시권에 대해 언급하며 포용성이 아니라 도시포용성을 강조

- 도시권이란 모든 도시거주민이 삶의 질 향상을 위해 필수적인 요소이자 공공재 (the commons)인 도시를 ‘포용적이며 지속가능하도록’ 만들고 점유하고 향유할 집단적인 권리를 의미하며, 도시권이 보장받지 못할 때 사회적 배제 현상이 나타남

￮ 헤비타트3의 맥락에서 도시권은 크게 세 가지 원칙을 고수함

- (기초서비스 및 기반시설 접근성 향상) 도시가 제공할 수 있는 자원, 기반시설, 기초서비스, 경제적 기회 등에의 접근성을 모두에게 보장해야 함

- (도시거버넌스) 모든 도시거주민은 (정치적) 주체로서 삶의 질 향상에 영향을 미치는 의사결정과정에 참여하고 영향력을 행사할 수 있음

- (다양성 존중) 사회, 경제, 문화 및 생물다양성을 존중하고 이를 사회통합의 수단으로 활용해야 함

도시포용성이란 모든 도시거주민이 삶의 질 향상을 위해 필요조건인 공공재로서의 도시(그리 고 도시가 제공하는 서비스, 기회, 자원에의 접근을 포함)를 사용하고 점유하고 변화시킬 수 있는 정도를 의미함

3) 앙리 르페브르(Henri Lefebvre)의 1968년 저서 「도시에 대한 권리(The Right to the City)」참조

(29)

2. 해외사례

구

분 국가 주요정책 포용 유사개념 도시포용성의

원칙 포용성에 영향을 미치는 구성요소

해 외 사 례

선 진 국

프 랑 스

도시정책 (Politique de la Ville)과 사회복지

정책의 결합 - 도시민감지역 (ZUS)/ 우선지역

선정 및 지원 - 도시계약((Urban

Contract)

사회혼합 (Social Mix)을

수단으로 한 사회통합(Social Cohesion) 추구

사회적(인종적) 다양성 존중 도시거버넌스

수축

사회적 배제의 정도 (구조적) 취약성

영 국

국가계획정책프레 임(NPPF):

지역공동체 중심의 역량강화와

도시계획 수립주체로서

참여와 권한 확대 참여확대를 강조하는 적극적

의미의 포용(Inclusion)

도시거버넌스 구축

참여주체와 기회의 확대

개 도 국

필 리 핀

도시정책과 환경정책의 결합

공정한 자원배분/ 모든

거주민에게 도시가 제공하는 서비스에 대한

균등한 접근보장

잠재역량강화 참여주체와 기회확대 표 2-2 도시포용성 관점에서 본 해외사례정리

￮ 해외사례를 소개하기에 앞서 당부하고 싶은 말은, 본 장에서는 포용도시정책이라 는 명목 하에 시행된 사례를 소개하는 것이 아니라 각국의 도시정책(프랑스와 영국)의 다양한 측면 중에서 어떠한 부분이 (사회·경제적, 공간적) 포용으로 해석될 수 있는지를 설명하고자 한다는 것임

￮ 포용의 개념과 관련정책의 범위를 이해하기 위한 해외사례들은 크게 선진국과 개발도상국의 사례로 구분될 수 있음

(30)

제2장 개념정리 및 해외사례검토 23 - 선진국의 경우 포용이 추구해야할 가치 자체라기보다는 도시빈곤과 사회적

배제와 같은 ‘도시문제’에 효과적으로 대응하기 위해 정책적으로 문제를 규명 하고 대안을 도출하기 위해 사용하는 프레임과도 같음. 다시 말하면, 정책수립 과정에 결정적인 영향을 미칠 수 있는 일종의 프레임으로 이해할 수 있음 - 개발도상국의 경우, 포용이란 소외된 그룹(예: 도시빈민)을 도시정책수립

시 하나의 주체로 인정하고 결정권을 행사할 수 있도록 만드는 공동체 회복과 역량강화, 참여와 연대와 관련된 실천적 함의를 지님(ADB, 2010;

UN-Habitat, 2015). 개발도상국의 경우 민주주의가 확립되어 있지 않은 경우가 있어 도시거버넌스를 확립하는 것이 종종 최우선 과제이므로 포용의 정치적인 측면이 강조됨(ADB, 2011)

￮ 본 연구에서는 선진국의 사례로 OECD와 EU 회원국인 프랑스와 영국을, 개발도 상국의 대표적인 사례로 필리핀을 소개하고자 함

- 프랑스는 역사적으로 중앙집권의 전통이 강해 우리나라의 정치적 상황과도 유사한 점이 많음. 또한 도시화 진행과정에서 사회적 배제 현상이 공간적으로 표출되면서 지역 간 격차의 문제가 두드러져 한국사회에의 시사점을 찾기에 상대적으로 용이함

- 영국의 경우 지역커뮤니티를 강조해왔다는 점에서 분권화가 진행되고 있는 현 한국 상황에 시사하는 바가 크며, 도시정책 수립 시 지역주민의 참여와 역할에 대한 고민에 대해 생각하게 함

1) 프랑스 도시정책(Politique de La Ville)

￮ 프랑스는 역사적으로 1980년대 이후에서야 도시정책의 개념이 국토계획 및 지역개발정책과 구분되어 수립되기 시작하면서, 물리적 공간계획을 통해 사회 적으로 합의가 이루어진 공동의 가치, 즉 사회통합을 이루고자 함. 그러나 2005년 파리 외곽지역에서 발생한 소요사태를 겪으면서 공간적 포용이 사회적 포용으로 반드시 귀결되는 것은 아니라는 자성적인 비판이 제기됨(엄한진 2007)

(31)

￮ 프랑스 도시정책(Politique de la Ville)에 대한 소개는 이루어지고 있지만, 아직까지는 2014년 새로운 관련법 제정 이후의 새로운 경향에 대한 연구가 부족함

￮ 2014년 새롭게 제정된 「도시와 통합을 위한 법(Law on City and Urban Coehsion)」은 도시민감지역(Zone Urbaine Sensible: ZUS)을 선정하는 기존 의 방식에서 벗어나, 오직 소득수준만을 기반으로 도시정책 수립 시 가장 최우선 이 되는 지구(Quartier Prioritaire de la Politique de la Ville―이하 ‘우선지구’)를 파악하는 새로운 방식을 제안함⁴⁾

￮ 2015년 11월 프랑스 파리 바타클랑 극장과 인근 상점 등 7곳에서 동시다발적으로 폭탄테러가 발생 이후 이민과 난민을 반대하는 정서가 확산되고 있으며, 2017년 대선을 앞두고 치르는 마지막 지방선거에서 인종차별주의를 옹호하는 극우정당 인 국민전선(FN)의 지지율이 상승하고 있는 현상이 시사하는 바가 큼

￮ 본연구자는 2015년 12월 2일 프랑스 도시부(Ministere de la Ville)를 방문하고, 관련전문가 3명과의 반구조화 면접조사(Semi-structured interview)를 실시함.

프랑스 도시정책의 (1) 새로운 흐름, (2) 주요이슈, (3) 국가의 역할, (4) 포용의 개념과 역할에 대한 질문이 주를 이루었으며, 본 장에서 소개할 프랑스 사례 또한 사전에 실시된 문헌고찰과 12월 면접조사를 바탕으로 하고 있음

￮ 프랑스 도시정책은 국토계획, 수도권관리, 지역개발정책의 접점에 위치해 있으 며 1990년대 초 분리되어 인식되기 시작함. 주로 국토 및 수도권 계획 내에 도시정책이 포함된 한국 상황을 고려해볼 때, 프랑스 사례는 각국이 처한 특수한 상황과 당면한 여건변화에 맞춰 도시정책의 목적과 역할이 어떻게 변화하나 라는 질문에 답하는 과정을 보여줄 수 있는 한 가지 모델임

￮ 본 절의 주된 관심은 프랑스 도시정책이 어떻게 공간계획을 통해 사회통합을 이루어가고자 했는가 하는 점임. 이를 이해하기 위해 프랑스 도시정책의 역사적

4) 프랑스 도시정책의 새로운 흐름과 포용의 개념에 대한 부분은 2015년 12월 2일 파리 외곽 생 드니에 위치한 프랑스 중앙정부의 도시부의 국토균형청(CGET)에서 진행된 인터뷰를 기반으로 했음을 밝혀둠. 이하 관련내용은 ‘F01참조‘라고 인용표시를 하겠음

(32)

제2장 개념정리 및 해외사례검토 25 인 흐름에 대해 간략하게 살펴보고, 2014년 전후로 일어나고 있는 법제도적인 변화의 함의에 대해 논의하겠음

❏ 프랑스 도시정책의 흐름

￮ 1950년대 제2차 세계대전 이후 드골장군이 통치하던 시절에 파리로의 인구유입 이 폭발적으로 증가하면서 모든 이주자들을 위한 충분한 주택공급이 시급해짐 (최민아 이성근, 2012)

- 파리외곽에 저가의 공공임대주택을 건설하고 대량공급하기 시작했는데, 결국 파리 도심 내에 주택을 구매할 능력이 없는 이민자 배경을 가진 도시빈민 또는 저소득층이 이곳에 밀집하여 일종의 슬럼을 형성하게 됨

- 결과적으로 방리유(Banlieu)라고 불리는 파리외곽지역에서 사회적 배제, 소득 격차심화, 범죄율 상승, 교육기회의 불평등과 같은 문제점이 발생

￮ 1960년대-70년대까지는 국토균형발전을 모토로 일 드 프랑스 지역의 과도한 팽창을 제어·관리하는 정책이 주를 이룸(최민아 이성근, 2012)

￮ 1980년대부터 지역개발정책과 도시정책이 분리되기 시작했으며, 일정부분 공존했다고 평가할 수 있음(최민아 이성근, 2012)

￮ 도시정책이 본격적으로 제도화되기 시작한 것은 1980년대 사회당 정부가 선거에 승리하면서, 1989년 처음 도시정책(Politique de la Ville)이라는 용어가 등장함 - 이론적으로는 프랑스 68혁명이후에 등장한 비판적 도시사회운동의 영향을

받았는데, 앙리 르페브르⁵⁾가 주창한 도시에 대한 권리(The Right to the City)가 강조되면서 도시정책이 누구를 위해, 누구에 의해, 어떠한 역할을 할 수 있는지에 대한 근본적인 질문을 던지기 시작함

- 사회통합을 최우선 가치로 삼았으며, 주민참여, 일상성, 도시빈민의 주거환경 개선과 같은 이슈들이 주목받음(최민아 2011)

5) 앙리 르페브르(Henri Lefebvre)는 프랑스 마르크스 철학자로서 급속한 전 지구화된 도시화를 예견한 공간의 생산(1991). 도시혁명(2003) 등을 저술함. 프랑스 좌파를 주축으로 한 비판적 도시이론을 형성하는데 큰 기여를 했으며 포용도시(Inclusive City) 개념의 근간이 되는 도시에 대한 권리(The Right to the City)를 정립함

(33)

￮ 2000년대 이후는 파리외곽의 도시민감지역과 그 외의 지역 간의 격차가 점차 심화된 것이 폭동과 소요사태의 급격한 증가율의 직접적인 원인이 아닌가 하는 고민이 다시금 시작된 시기. 지난 20여 년간의 도시정책에 대한 비판이 제기되고 새로운 방향제시에 대한 요구가 증가함(이성근, 최민아 2012)

- 2003년 보를로 법안이 채택되면서 프랑스 전역에 도시민감지역을 750여개로 확대 선정했으며 빈민가 철거프로그램을 강화하고, 일자리창출을 위한 세금감 면 혜택을 확대하는 등 극빈층지역의 주거환경개선과 경제발전에 더욱 집중함

￮ 2014년 「도시와 통합을 위한 법(Law on City and Urban Coehsion)」이 제정되면서 프랑스도시정책의 전체적인 방향이 재설정되었다고 평가

❏ 프랑스 도시정책의 새로운 경향

￮ 2000년대 이전, 프랑스 도시정책은 저가 공공임대주택의 대량공급에서 비롯된 사회갈등해소를 위해 사회복지정책과 도시정책을 결합한 형태를 지향함 - 좀 더 명확하게 말하면, 사회통합을 위해, 공간계획(예: 슬럼 주거환경정비사

업)과 사회적 경제 프로그램(예: 일자리창출, 취약계층지원) 둘 다 모두, 도시정책이라는 이름하에 진행되었다는 점에 주목해야 함

[Box2-1] 2014년 이전까지 프랑스 도시정책(Politique de la Ville)의 특이점 정리 (국토균형청 CGET에서 제공한 문서에서 발췌)

□¹ (목표) (1) 분리에 저항(Segregation) (2) 불평등 해소(Inequality)와 지역 간 격차 완화(Territorial Gap) (3) 취약지구를 정책의 우선순위에 두고 통합적으로 접근할 것

□² (대상) 프랑스의 도시정책은 일반 도시거주민이나 도시 자체를 대상으로 하는 것이 아니라, 빈민, 인종분리, 차별과 같은 현상을 겪고 있는 도시민감지역만을 그 정책대상으로 함

□³ (추구가치) (1) 사회(계층/인종)혼합(Social Mix) (2) 사회·공간적 평등 (3) 장기적 사회발전의 관점에서 본 취약지구거주민들의 경제·사회적 통합 (Integration)

□⁴ (도시거버넌스) 도시계약의 형태로 중앙정부와 지자체 간의 협력관계 설정

(34)

￮ 2003년 국가도시재생청(ANRU) 창설 이후, 도시민감지역과 다른 지역 간 격차를 줄이고 사회통합을 추구하기 위해 다음과 같은 목표를 세움(이성근, 최민아 2012)

- 저가임대주택 대량공급으로 발생한 문제점 해결하기 위해 도시민감지역에서 (1) 범죄예방과 치안유지 (2) 사회경제적 측면에서 교육의 기회확산, 공공서비 스 제공, 기업유치를 위한 세금감면혜택 등을 통한 일자리 창출 (3) 공간적 측면에서 분리된 도심과 외곽의 연결 등에 힘씀

￮ 2014년 새로운 법 제정 이후, 프랑스 도시정책은 하나의 도시정책만이 존재한다 고 말하기에는 그 정책대상과 범위가 확장되고 있는 실정임

- 현재 프랑스 도시정책(들)은 우선지역을 대상으로 하는 사회경제적 프로그램, 국가도시재생청 주도의 도시재생 프로그램, 그리고 도시연대와 재생에 관한 법률(SRU)에 의거하여 지역 간 격차완화를 위한 예산배분안 등이 공존함

[Box2-2] 2014년 「도시와 통합을 위한 법(Law on City and Urban Coehsion) 제정 이후의 변화(F01참조)

❏ 도시포용성 측면에서 본 2014년 주요 법제도적 변화 (F01 참조)

□¹ (도시거버넌스) 기존의 도시민감지역을 선정·지원하는 방식이 아니라, 다중의 지자체와 협력하여 우선지구(Quartier Prioritaire)와 다른 지역 간의 격차를 줄이 는 것을 주목적으로 함

□² (우선지역 선정기준의 변화) 소득수준만을 기반으로 빈곤의 정도를 측정한 뒤 이를 유일한 기준으로 삼아 우선지구를 선정하는 방식을 제안

□³ (참여확대) 도시재생사업을 둘러싼 진행과정에서 거주민의 참여를 보장

□⁴ (사회통합을 위한 제도적 장치 마련) 도시와 사회통합 이슈만을 위한 새로운

「도시계약」의 형태 마련하고 ZFU(도시면세지역)의 확대를 통한 기업유치 및 일자리창출 강조

❏ 도시포용성 측면에서 본 2015년 현재 주요쟁점

● 도시정책의 대상과 범위를 취약계층에서 모든 거주민으로 확대

● 지역기반의 도시정책을 수립·시행하기 위한 협력적 거버넌스의 체계 구축

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6) Le Carroyage는 일반적으로 도시계획에서 도로를 배치할 때 바둑판 모양으로 줄을 쳐서 일정한 간격을 확보해두는 방식을 일컬음. 국토균형청(CGET)에서 진행된 인터뷰를 기반으로 함을 밝혀둠

[Box2-3] 2014년 이후 우선지구 설정 방식 《Le Carroyage⁶⁾》

그림 2-2 우선지구 설정 방식 (국토균형청 CGET에서 제공한 문서에서 발췌)

￮ 지난 30년 동안 시행된 프랑스 도시정책은 사회적 불평등 감소, 지역 간 격차해소, 도시민감지역(ZUS) 거주민의 삶의 질 향상을 주목적으로 함

￮ (이슈) 기존의 ZUS는 불평등과 배제의 대상이 되는 저소득층과 그들이 거주하는 지역을 위주로 수립됨. 일종의 ‘우선지구(Géographie Prioritaire)’를 선정하는 방식 자체가 정책대상의 범위와 수단을 결정함

￮ 최근 2014년 법제정과 이에 따른 제도개혁 이전에는 우선지구를 설정 시 조닝(용도 지역)을 기반으로 했으나, 2015년 현재는 일정소득수준(전체 소득평균의 60%) 이하의 계층을 빈곤층으로 설정하고 위의 그림에서 나타나듯 200mX200m사각형 안에 포착된 특정계층(빈곤충)에 초점을 맞추는 방식으로 전환됨(F01참조)

연도 우선지역의 수

1977 39 주거환경정비지구(HVS)

1982 148 사회발전지구(DSQ)

1996 751 도시민감지역(ZUS)와 492 CUC 2014년 새로운 법 제정

2015 새로운 우선지역은 1300정도의 지구를 포함 표 2-3 시대별 우선지역의 종류와 선정된 지구의 수

(36)

❏ 프랑스 도시정책에 있어 포용의 의미와 역할

￮ 본 장의 1절 관련이론 검토에서 언급했듯이, 포용은 서로 다른 의미를 가질 수 있고 그럼으로써 동시에, 기존에 단순히 ‘사회문제’라고 정의내린 이슈를

‘도시문제’로 인식할 수 있는 계기를 제공함

￮ 다시 말하면, 포용이라는 개념자체를 정의 내린다는 것이, 문제를 규정하고 해결해나가는 과정을 규범적인 방식으로 프레이밍 하는 것과 크게 다르지 않기 때문에, 결과론적으로 포용은 도시정책수립 시 개선·개혁의 방향을 지시하는 역할을 담당하게 됨

￮ 같은 맥락에서 유럽도시지식네트워크(European Urban Knowledge Network:

EUKN)가 2014년 발간한 보고서 「포용도시: 유럽에서 도시빈곤과 사회적 배제에 저항하는 방식들」이 기술하는 방식을 주목할 필요가 있음(EUKN 2014) - 도시가 처한 문제점(도시빈곤과 사회적 배제)을 먼저 파악하고, 이를 해결하는

수단으로서 포용도시정책을 논함

- 여기서 포용도시란 도달해야하는 지향점이나 추구해야할 가치가 아닌 구체적 인 실천전략임

- 기존의 경제성장방식으로는 도시빈곤을 해결할 수 없으므로, 노동시장으로부 터 배제된 사람들을 일자리창출을 통해 보다 적극적으로 경제적으로 ‘포용’헤 야한다고 주장

￮ 프랑스 도시정책에 있어서의 포용의 의미와 역할 또한 EUKN이 문제를 파악하고 대안을 제시하는 방식과 크게 다르지 않음

- 사실 사회적 배제의 개념은 1973년 이후 프랑스에서 제일 먼저 대두되었는데, 개인의 문제가 아니라 사회의 문제라고 이해함(정인철, 배미애 2007) - 1980년대-1990년대를 거치면서 사회적 배제의 개념은 파리 외곽지역의

이민자 밀집지역인《방리유(Banlieu)》라는 “공간적 메타포“를 가지게 됨 (Beland 2007). ”사회적 배제의 공간적 메타포“야말로 프랑스 사례가 다른 국가의 사례들과 차별화되는 지점이라 할 수 있음(ibid.)

- Beland(2007)이 주장했듯이, 2000년대 들어서면서 중앙정부는 도시빈곤과

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사회적 배제를 해결해야 할 도시문제로 인식하면서, 도시민감지역으로 선정된 지역의 주거환경정비와 경제 활성화를 ‘포용도시정책’으로 인식하기에 이름

￮ 흥미롭게도 프랑스 도시정책은 포용(Inclusion)과 혼합(Social Mix)을 구분해서 사용하고 있음(F01참조)

- 여기에서 포용(Inclusion)이란 배제되어 온 취약계층이 기존의 사회로의 편입 을 시도하는 과정에서 개개인의 사회·경제적 발전(일자리창출, 교육기회제공, 서비스접근성 향상 등)을 동반함으로써, 결국 사회구성원 전체가 좀 더 통합 (Cohesion)적인 형태의 사회를 이루어나가는데 함께 노력하게 된 것을 의미함 - 반면에 혼합(Social Mix)이란 취합계층 밀집지역에서 빈곤층과 이민자의

수를 줄이고 다른 사회계층들을 공간적으로 같은 지역에 배치하는 것을 의미함 - 프랑스 도시정책은 혼합에서 포용으로 나아가고 있으며, 이러한 방향성은

2015년 1월, 11월 연이어 발생한 무슬림/이슬람이 주축이 된 폭동, 테러 이후에 더욱 강조되고 있음⁷⁾

❏ 프랑스 사례 정리

￮ 프랑스 도시정책이 최종적으로 추구하는 가치는 사회적 통합(Social Cohesion)

￮ 사회적 통합을 이루기 위해서 해결해야 하는 문제점은 도시빈곤(Urban Poverty) 과 사회적 배제(Social Exclusion)

￮ 도시빈곤과 사회적 배제를 해결하기 위해서는 포용(Inclusion)이 필요함 - 사회적 포용: 교육기회제공, 공공서비스 접근성 향상 등

- 경제적 포용: 노동시장으로의 재편입, 일자리 창출 등 - 공간적 포용: 주거환경정비, 주거혼합, 도시재생사업 등

￮ 결론적으로 포용은 추구가치와 문제점을 파악하고 대안을 제시하는 과정 자체를 의미하며, 포용을 정의내리는 방식이 정책수단을 결정하는데 직접 영향을 미침

7) 프랑스 도시정책의 새로운 흐름과 포용의 개념에 대한 부분은 2015년 12월 2일 파리 외곽 생 드니에 위치한 프랑스 중앙정부의 도시부에서 진행된 인터뷰를 기반으로 했음을 밝혀둠

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제2장 개념정리 및 해외사례검토 31 2) 영국 도시정책

￮ 프랑스 정부는 도시정책을 통해 사회적 배제로서의 빈곤 같은 도시문제를 해결하고, 궁극적으로 사회통합을 이루고자 함. 이러한 배경 하에 사회·경제적, 공간적 포용은 수단으로서 정책수립과정을 프레이밍 하는 역할을 담당하고 있음. 여기서 정책대상은 소외된 그룹이며 사회적 배제와 격리, 공간분리와 같은 이슈를 주로 다룸

￮ 이와는 달리 영국도시정책은 (1) 빈곤과 사회적 배제 문제만을 다루고 있지 않고, (2) 취약계층만을 정책대상으로 삼지 않는다는 점에서 프랑스사례와는 확연한 차이점을 보임

￮ 대신, 영국도시정책은 (1) 런던과 같은 대도시에서의 계층 간 공간분리현상을 주요 이슈로 지적하고 있으며, (2) 지역공동체 역량강화와 권한부여를 통해 포용성을 증가하려는 시도를 함

￮ 프랑스 사례는 광의의 포용(수단으로서의 포용)으로 영국 사례는 협의의 포용(목 적으로서의 포용)으로 분류하여 이해할 수 있음(본 연구의 3장 참조)

❏ 영국 도시정책의 흐름

￮ 1990년대 영국 도시정책은 신공공관리의 흐름을 고수하였으며, 물리적 도시환 경정비와 경제 활성화에 초점을 맞춤. 신공공관리의 특성은 다음과 같음(하성규 2006; 함영진, 김종수 2011)

- 사업공모를 통해 오직 경쟁을 통과한 계획만 예산을 지급하고 집중투자를 하는 방식을 고수함

- 효율적인 예산분배를 위해 도시정책과 관련된 부처들의 지역오피스들을 각 지자체에 신설

- 중앙정부, 지자체, 시민단체, 민간기업 및 비정부조직 간 파트너쉽의 중요성을 강조하면서 사회복지와 같은 국가의 역할을 일정부분 민간의 몫으로 전가함

￮ 2000년대에 들어서(특히 2004년) 토니블레어 정권 하에 도시빈곤과 사회적

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배제가 이슈화되면서 사업공모를 통한 경쟁방식이 아닌 도움을 필요로 하는 취약지구 및 계층을 우선적으로 지원하는 방식으로 전환됨(함영진, 김종수 2011)

- 사회적 배제와의 전쟁을 선포

- 빈민지구와 그 외 지역사이의 격차해소 및 불평등 감소를 위해 취업, 교육, 건강, 커뮤니티 안전과 주거환경정비 측면에서의 다양한 재생프로그램을 시행(예: 지역재생을 위한 국가전략 National Strategy for Neighborhood Renewal)

￮ 2010년대 초에는(특히 2011/2012년) 두 가지 주목할 만한 법제도적 변화가 일어남: (1) The Localism Act of 2011제정 그리고 (2) 국가계획정책프레임워크 (National Planning Policy Framework, 일명 NPPF) 발간

- 2011년 제정된 The Localism Act of 2011은 England에만 적용되는데 중앙정 부의 의사결정권을 지역공동체로 확산시키고자 함(DCLG 2011)

- 2012년 발간된 NPPF 또한 England에만 적용되며 기존의 계획시스템을 좀 더 간결하고 이해하기 쉽게 정비하려는 중앙정부의 개혁의지의 표현이라고 도 볼 수 있음(DCLG 2012)

- 상향식·하향식의 상반된 듯 보이는 두 개의 법제도적 변화는 사실 (1) 영국의 계획시스템의 분권화가 진행되고 있는지 아니면 (2) 지역공동체 역량강화를 강조하면서도 실질적으로는 중앙집권화가 더욱 강조되고 있는지와 같이 언뜻 상충된 듯 보이는 두 가지 질문을 모두 함축하고 있음

￮ 도시계획 수립 시 지역공동체의 역할과 권한강화를 강조하는 것은 부인할 수 없는 영국 도시정책을 관통하는 흐름이지만, 최근의 동향이 과연 분권화를 지향하고 있는 것인지 아니면 그러한 미명 하에 중앙정부의 책임이자 역할까지 예산부족을 이유로 지역공동체(또는 민간)의 몫으로 넘기고 있는 것은 아닌지 질문할 필요가 있음⁸⁾

8) 2015년 12월 4일 영국 런덙대 바틀렛 도시계획과 끌라우디오 교수와 짧게 Localism Act와 NPPF를 중심으로 국가의 역할이 어떻게 변화하고 있는지 인터뷰를 진행함. 영국도시정책의 내용은 끌라오디 오 교수의 작업과 인터뷰를 기초로 함을 밝혀둠

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❏ 영국 도시정책의 새로운 경향

￮ The Localism Act of 2011은 도시정책 및 계획 수립 시 중앙정부, 지자체, 그리고 공동체 간의 권한과 역할, 예산배분에 대한 가이드라인을 제공함. 새로운 법제정이 가져온 주요변화는 다음과 같음(DCLG 2011)

- 지역에서 로칼 레벨로: 지역계획전략(Regional Planning Strategies)이 실효성 을 잃게 되었고, 결과적으로 도시계획수립 시 지역보다는 로칼 레벨이 강조됨 - 지역공동체에 계획고권 부여: 지역공동체의 대다수가 합의를 이룬 사안에 대해서는 상위레벨의 계획을 적용할 필요 없이 (1) 커뮤니티가 자생적으로 Neighborhood Plan을 통해서 정책을 수립하고 (2) Community Right to Build Order를 통해 계획을 허가하여, 궁극적으로 자신이 살고 있는 지역을 개발할 수 있는 권리를 갖게 됨

￮ 국가계획정책프레임워크(National Planning Policy Framework: 일명 NPPF) 는 영국 중앙정부에서 2012년 3월 발행한 정책문서로 중앙정부, 지자체 그리고 커뮤니티 간의 관계를 재설정했다는 데 그 의의가 있음(DCLG 2012) - 44개의 기존 정책문서들을 60페이지 미만의 하나의 문서로 간결하게 정리했으

며 토지이용계획을 위한 12개의 원칙과 원칙활용을 위한 13개의 접근법을 제시함

- The Localism Act of 2011이 계획고권을 커뮤니티에게 보장한 것과 같은 맥락으로 NPPF 또한 일견 분권화의 흐름을 타고 로칼정부와 커뮤니티의 역량강화에 중점을 두는 듯 보임

- 그러나 실질적으로는 경제성장을 견인하고 개발 사업을 활성화하기 위해 그동안 걸림돌처럼 여겨져 왔던 계획시스템을 완화한 것일 뿐이고, 오히려 중앙정부의 책임을 지자체와 커뮤니티에게 떠넘긴 것이라는 비판도 일각에서 제기되고 있음

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❏ 영국 도시정책에 있어 포용의 의미와 역할

￮ 영국 도시정책의 새로운 흐름은 ‘포용적인 도시’를 만들기 위한 수단으로서 도시정책/계획 수립 시 커뮤니티를 기반으로 한 참여(Participation)를 강조 - 포용과 참여는 각기 독립적인 개념임. 포용은 심의(토론, 협의)의 과정을

통해 결국 다양성을 인정하는 커뮤니티를 형성하는 것과 관련이 있으며, 참여는 프로그램 구성이나 정책수립 시 공적 기여를 하는 것을 의미함(Quick and Feldman 2011)

- 이러한 의미에서 영국의 NPPF에서 드러나는 도시포용성은 도시거버넌스 이슈를 다루고 있음. 계획수립의 주체로서 지역공동체의 역량강화에서 참여확 대의 범위까지 포괄함

￮ 분권화 시대에 도시계획 수립에 있어 지역주민의 실질적 참여확대가 필요하다는 큰 방향에는 동의함에도 한국 실정에 그대로 적용하기란 무리가 있음 - 영국의 도시계획제도는 계획허가제(Planning Permission)와 지역계획(Local

Plan)의 2단계 구조를 기반으로 하고 있어, 토지이용규제를 위한 용도지역제 를 적용하고 있는 우리나라와는 다름