직접지불제의 파급영향 분석

직접지불제의 파급영향 분석

쌀 농업을 중심으로

-김 배 성

전 문 연 구 원

직접지불제의 파급영향 분석

쌀 농업을 중심으로

김 배 성

전 문 연 구 원

김 명 환

선 임 연 구 위 원

머 리 말

1993년 UR협상의 타결과 WTO체제의 출범으로 세계 농산물시장은 시장원 리에 입각한 자원배분 구조의 기틀 확립이라는 대전기를 맞이하였다. 우리 농업도 이러한 세계 농산물시장 개방화에 따라 1995년부터 거의 모든 농산 물의 개방화가 가속화되고 있고, 현재 진행되고 있는 WTO DDA 농업협상은 세계농산물시장 개방화를 보다 구체적으로 정의하려 하고 있다. 우리나라 쌀의 경우, 지난 1993년 UR협상에서 다른 품목과는 달리 특별취 급되어 2004년까지 소비량의 일정부분에 해당하는 최소시장접근(MMA) 물량 만을 도입하고, 2005년 이후 부가적인 개방에 대해서는 2004년 다시 협상하 기로 하였다. 지금까지 세계경제의 흐름과 DDA 농업협상 논의방향을 고려 할 때, 개방의 시기와 정도의 차이는 있겠으나 향후 우리 쌀시장에 대한 개 방의 압력과 폭은 보다 넓혀지는 방향으로 나아갈 것으로 예상된다. 그간 우리 정부의 쌀에 대한 정책은 약정수매제를 기본으로 쌀에 대한 가 격지지와 소득지지 정책을 실시하여 왔다. 그러나 UR협상 결과에 따라 국내 보조금이 지속적으로 감축되어야 하고, 이러한 AMS 범위 내에서 수행되어야 하는 정부의 수매정책은 그 기능이 축소될 수 밖에 없어 농가의 소득안정을 위한 대안적인 정책이 요구되고 있는 실정이다. 이 연구는 이러한 대안적인 소득지지 정책으로 1997년부터 다양한 목적하 에 여러 직접지불제도가 실시되고 있고 제도를 더욱 확충하려는 상황에서, 이 제도 실시에 따른 경제적 효과를 계측ㆍ전망하기 위해 수행되었다. 연구를 위해 조사에 협조해주신 농림부와 농업기반공사 관계자에게 감사 드리며, 이 연구가 올바른 정책방향 설정에 도움이 되기를 바란다. 2003년 8월 한국농촌경제연구원장 이 정 환

목 차

제 1 장 서 론 ··· 1 1. 연구의 필요성과 목적 ··· 1 2. 연구내용과 방법 ··· 5 3. 선행연구의 검토 ··· 7 제 2 장 쌀 수급전망 및 직접지불제 분석모형 구성··· 10 1. 쌀 수급분석 모형의 설정 ··· 10 2. 쌀 수급모형의 개발 ··· 15 3. 직접지불제 분석모형의 개발 ··· 17 3.1. 직접지불제 실시 개요 ··· 17 3.1.1. 경영이양 직접지불제 ··· 17 3.1.2. 논농업 직접지불제 ··· 18 3.1.3. 친환경농업 직접지불제 ··· 20 3.1.4. 소득보전직접지불제 ··· 21 3.1.5. 생산조정 직접지불제 ··· 22 3.2. 경영이양 직접지불제 분석모형 ··· 23 3.3. 논농업직접지불제 분석모형 ··· 25 3.4. 쌀 소득보전직접지불제 분석모형 ··· 27 3.5. 생산조정제 분석모형 ··· 28 4. 도입변수 설명 및 모형 안정성 검정 ··· 31 제 3 장 쌀 산업구조와 수급전망··· 35 1. 단기전망 (2003∼2004) ··· 35 2. 쌀 시장개방 시나리오의 구성 ··· 38 3. 장기전망 (2005∼2012) ··· 41

3.1. MMA 확대도입의 경우 ··· 41 3.2. 관세화 개방의 경우 (TE 15%, MMA 4%) ··· 43 3.3. 관세화 개방의 경우 (TE 45%, MMA 4%) ··· 44 제 4 장 직접지불제 파급영향 분석··· 48 1. 경영이양 직불제 실시효과 분석 ··· 49 2. 논농업 직불제 실시효과 분석 ··· 52 3. 소득보전 직불제 실시효과 분석 ··· 54 4. 생산조정제 실시효과 분석 ··· 56 제 5 장 요약 및 정책제언··· 58 참고문헌 ··· 62 <부록 1> 개별 행태방정식 설정 및 추정결과··· 64 <부록 2> 쌀 수급모형의 세부구조··· 69

표 목 차

제 2 장 <표 2-1> 경영이양 직불제 사업내용 및 계획 ··· 18 <표 2-2> 논농업 직불제 사업면적 (지출예산기준) ··· 19 <표 2-3> 논농업 직불제 사업면적 (실사기준) ··· 19 <표 2-4> 쌀 소득보전 직접지불제의 사업량과 사업비 ··· 22 <표 2-5> 내생 및 외생변수 요약 ··· 31 <표 2-6> 주요 거시경제변수 요약 ··· 32

<표 2-7> 모형의 안정성 검정(DYNAMIC EX-POST SIMULATION) ··· 34

제 3 장 <표 3-1> 쌀 산업구조와 수급 단기전망 (2003∼2004) ··· 36 <표 3-2> 쌀 기준 관세상당치(Tariff Equivalent) 시산> ··· 39 <표 3-3> 연도별 관세상당치(Tariff Equivalent)> ··· 40 <표 3-4> 쌀 수급 장기전망 (2005∼2012) : MMA 4∼8% ··· 41 <표 3-5> 쌀 수급 장기전망 (2005∼2012) : TE 15%/MMA 4% ··· 43 <표 3-6> 쌀 수급 장기전망 (2005∼2012) : TE 45%/MMA 4% ··· 45 <표 3-7> 개방화 대안별 쌀 수급 장단기전망 비교 (2005∼2012) ··· 46 제 4 장 <표 4-1> 개방화 대안별 경영이양 직접지불제 파급영향 비교 ··· 50 <표 4-2> 개방화 대안별 논농업 직접지불제 파급영향 비교 ··· 53 <표 4-3> 개방화 대안별 소득보전 직접지불제 파급영향 비교 ··· 55 <표 4-4> 개방화 대안별 생산조정제 파급영향 비교 ··· 57

그 림 목 차

제 2 장

<그림 2-1> 쌀 수급모형의 체계도 ··· 11 제 4 장

제 1 장

서 론

1. 연구의 필요성과 목적

○ 우리의 주식인 쌀의 재배면적은 2002년 1,053.19천ha로 총 식부면적의 52.1%을 차지하고 있고, 그 생산량은 4,927천M/T로 곡물자급도가 108%로 우리나라 식량자급도(56.2%)와 곡물자급도(29.9%)를 유지하는데 절대적인 위치를 차지하고 있으며, 2001년도 쌀 농가호수는 1,054천호로 우리나라 총 농가호수 1,354천호의 약 78%를 차지하고 있어, 우리 농업에서 쌀 농 업이 차지하는 위치를 파악할 수 있게 한다. ○ 우리 농업은 1993년 UR협상의 타결에 따라 개방화가 진행되고 있고, 최 근 WTO/DDA 농업협상, FTA, 그리고 2004년 쌀협상을 앞두고 있어, 품목 별 개방시기의 차이는 있겠으나 농산물 시장 개방의 폭이 보다 확대되는 방향으로의 압력이 지속적으로 가중될 것으로 예상된다. 이러한 시점에서 우리 농업에 절대적인 위치를 점하고 있는 쌀 농업에 대한 정책은 우리 농업의 내용과 방향을 좌우할 수 있는 위치에 있는 것으로 판단되어, 그 어느 때보다 쌀 농업에 대한 올바른 장단기 정책방향 설정의 중요성이 강조된다.

○ 우리나라 쌀 시장에 대한 개방일정은, 1993년 UR협상에서 특별취급조항 Annex 5. Section B에 의해 관세화가 유예되어 2004년까지 소비량의 일정 부분(1995년도 기준)에 해당하는 MMA(Minimum Market Acess) 물량만을 수입하고, 부가적 개방에 대해서는 2004년 쌀협상에서 재논의하는 것으로 되어 있다. ○ 최근, 우리나라를 비롯한 EU, 일본 등을 위시하여 농업의 다원적인 기능 을 강조하여 자국의 농산물시장을 보호하려는 동향이 고조되고 있고, 우 리 정부도 WTO/DDA 농업협상 이후 국내 농업 및 농산물 시장 보호를 위해 개도국 지위 확보를 목표로 삼고 있고, 쌀에 대해서는 2004년 재협 상에서 관세화 유예를 위해 최선을 다한다는 의지를 표명하고 있다. ○ 그러나, 협상과정에서 우리가 쌀산업만을 보호하려 할 경우 상대적으로 타 산업에 대한 개방의 폭을 확대시킬 가능성이 있다는 점과 국민경제내 에서 산업간 형평성의 문제가 대두되고, 또한 우리와 같이 관세화를 유예 하였던 일본이 쌀 재고와 휴경면적의 급증으로 1999년 4월 관세화를 조기 실시함에 따라 WTO/DDA 농업협상과 2004년 쌀 재협상과정에서 쌀시장 개방의 폭과 국내보조금 감축의 폭 확대에 대한 논의가 진행될 가능성이 높을 것으로 예상된다. ○ 우리의 의지대로 DDA 농업협상 및 이후 양자협상 과정에서 개도국 지위 를 인정받는다고 해도, 이미 언급한 바와 같이 2004년 쌀협상에서 2005년 이후 쌀에 대한 추가적 개방방식에 대해 재협상하여야 하는 상황이다. 즉, 개방의 시기와 정도의 차이는 있겠으나 지금과 같은 세계 경제의 흐 름속에서 우리 쌀시장에 대한 개방의 압력과 개방의 폭은 보다 넓혀지는 방향으로 나아갈 것으로 전망된다. 최소한 2005년 이후에는 쌀시장을 관 세화 개방하던지, 아니면 MMA 도입물량을 확대해야한다.

○ 그간 우리 정부의 쌀에 대한 정책은 수매제를 기본으로 쌀 가격지지와 소 득지지정책을 실시하여 왔다. 그러나 UR협상의 타결에 따라 국내 보조금 이 지속적으로 감축되어야 하고, 이러한 AMS 범위내에서 이루어져야 하 는 수매정책은 그 기능이 점차 축소될 수 밖에 없어 우리의 주식인 쌀의 공공비축기능과 농가의 소득안정에 대한 대안적인 정책이 요구되고 있다. ○ AMS에 대해 쌀은 1993년 곡물년도가 기준년도로 되어 당시 보조수준 2 조 1천 93억원에서 2004년에 1조 4천 900억원까지 감축하여야 한다. 이와 같이, 주식인 쌀의 공공비축, 가격지지, 소득안정 및 쌀 농가의 생산기반 의 유지기능의 핵심역할을 수행해온 수매정책이 감축될 수 밖에 없는 상 황에서, 정부는 1998년 7월부터 시장의 가격구조에 따라 쌀값이 정해지는 RPC(rice processing complex)를 중심으로하는 융자수탁사업을 도입한 바 있다. ○ RPC 중심의 융자수탁사업은 쌀의 계절진폭을 기존 약정수매제 보다 높일 가능성이 있고, 수확기 홍수출하를 방지할 수 있고, AMS 범위에 포함되 지 않기 때문에 사업량에 제한이 없고, 미질을 향상시킬 수 있다는 장점 이 있다. 그러나 이 사업은 농가의 자발적인 참여에 의존하고 있어 사업 정착을 위한 농가참여 유인정책이 요구되고 있고, 또한 이 사업은 약정수 매제가 수행하였던 농가의 소득지지 효과를 포함하지 못하고 있다. ○ 따라서, 현행 국내 보조수준을 유지시키면서, 기존 약정수매정책이 행하 여던 소득지지 효과를 창출할 수 있는 보완적 정책수단이 요구된다. 이러 한 보완적 정책수단을 고안함에 있어서 첫째, UR합의에 따른 국내 보조 금 감축의 영향을 받지 않는 정책이어야 하고 둘째, 시장기능을 위축시키 지 않고 기존 수매제가 수행하였던 농가의 소득지지 효과를 창출할 수 있어야 한다는 점이 고려되어야 한다.

○ 이러한 보완적 소득지지 정책으로 1990년 초반부터 직접지불제의 도입이 제안되었고, 최근 들어 그 필요성과 중요성이 더욱 대두되고 있다. 여러 직접지불제의 대안중 생산중립적 소득보전 직접지불제나 친환경농업 직 접지불제 등의 특징 중 하나는 UR협상의 국내 보조금 감축범위에서 제외 될 수 있다는 점이다. ○ 농업이 갖는 비교역적 기능과 관련하여 직접지불제 실시의 필요성에 대 해서는 전 세계적으로 어느 정도 합의에 도달되고 있고, 직접지불방식이 가격지지 또는 생산연계 보조방식에 비해 상대적으로 농업의 효율성과 소득의 형평성을 고려하고 있고, 타 보호정책에 비해 농산물 시장의 왜곡 이 적고, 왜곡에 따른 조정이 용이한 것으로 평가되고 있다. ○ 이상과 같이, 직접지불제 도입의 필요성과 쌀산업의 구조개선의 필요성하 에서 우리 정부는 1997년 경영이양직접지불제, 1998년 친환경농업 직접지 불제, 2000년 논농업직접지불제, 2002년 쌀 소득보전직접지불제, 2003년 생산조정직접지불제 등을 도입ㆍ실시하고 있고, 향후 다양한 직접지불제 를 도입ㆍ확충할것임을 공표한 바 있다. ○ 이와 같은 다양한 목적하에 여러 직접지불제들이 제도실시에 따라 그 원 래의 목적을 효율적이고 효과적으로 달성하기 위해서는 제도간 상충작용 이 없어야 하고, 쌀농업 환경과 정책방향에 적합한 제도이어야 한다. ○ 현재까지 다양한 직접지불제도가 도입ㆍ운용되고 있고, 제도 확충이 임박 하였음에도 불구하고, 아직까지 직접지불제 정책별 쌀 농업에 미치는 효 과 및 제도간 상충효과에 대한 분석이 극히 미진한 상태이다.

○ 본 연구에서는 쌀에 대한 수요와 공급부문을 고려한 수급구조 모형을 설 정, 2003년∼2012년까지 쌀수급 및 쌀산업 관련 변수에 대해 전망하고 이 를 근거로 도입ㆍ운용되고 있는 직불제 대안들을 적용해서, 정책실험모형 을 재구성하고 이들에 대한 시뮬레이션 분석으로 그 효과를 전망하였다. ○ 그러나 본 연구는 분석결과를 도출하기 위해 수급구조모형 설정에 의한 시뮬레이션 분석방법을 취함으로써, 모형내에 포함되지 않은 영향들을 고 려하지 못하고 있다는 한계점이 있다. 예를 들어, 논농업직불제에 따라 실시되고 있는 친환경영농 실시효과에 대한 본 연구의 결과는 그 제도실 시에 의한 비경제적인 공익적, 환경적 편익 등을 고려하지 못하고 있다. 즉, 본 연구의 결과는 쌀 수급모형하에서 도출된 경제적 효과만을 포함하 고 있다.

2. 연구내용과 방법

○ 본 연구의 내용은 다음과 같은 단계별 내용을 포함하고 있다. •쌀 수급구조내 개별행태방정식 추정과 검정 •쌀 수급모형 설정 •쌀 수급의 중단기 전망 •쌀 개방 시나리오 구성과 장기전망 •도입ㆍ운용되고 있는 직접지불제 검토 •직불제 정책별 중단기 쌀 산업구조와 수급전망 •2004년 재협상과 현행 직불제에 대한 정책제언

○ 직접지불제라는 정책을 실시함에 따라 나타날 수 있는 효과에 대한 분석 방법으로 본 연구는 쌀 수급모형을 설정하여 쌀 수급 및 쌀 농업관련 변 수들의 효과를 전망하고, 이를 근거로 직불제 정책별 시뮬레이션 모형을 구성하고 2012년까지 그 효과를 도출하였다. ○ 쌀 수급모형은 동태적 시뮬레이션 모형으로 설정되어, 1975∼2002년의 우 리나라 연차별 쌀 수급, 소득, 생산비 자료가 이용되었다. ○ 수급모형내 도입된 개별행태방정식은 모두 최소자승법(OLS)를 이용 추정 하였으나, 생산비 방정식은 쌀 생산비 자료를 이용하여 생산비 방정식과 비용분배몫 방정식들을 연립으로 구성, 외견상무관회귀(SUR) 추정방법을 이용하여 추정하였다. ○ 쌀 수급모형 설정에 의해 도출된 2010까지의 기본전망(baseline)은 2005이 후 개방화에 대해 두가지 상황이 전제되었는데, 하나는 2005∼2010까지 MMA 4∼8%확대된 상황, 다른 하나는 MMA가 4%로 유지되면서 TE(taiff equivalent)를 15%까지 감축하는 상황과 45%까지 감축하는 상황이 도입되 었다. 여러 가지 개방화 대안을 고려할 수 있겠으나, 본 고의 목적이 직 불정책의 효과분석에 있어 개방화 대안 고려시 통상 논의되고 있는 개도 국과 선진국 대우 적용상황을 고려하고자 위의 두가지 상황만을 반영하 였다. ○ 직불제 분석모형은 직불 정책 특성에 따라 독립적 혹은 결합적으로 구성 되었는데, 경영이양직불제, 논농업직불제는 별도 모듈로 구성되었고, 소득 보전직불제와 생산조정제는 논농업 직불제 참여농가를 대상으로 실시되 고 있어, 이들 정책분석 모듈은 논농업직불제와 결합적으로 구성되었다.

3. 선행연구의 검토

○ 기존의 직접지불제에 관한 연구(이정환 1995b; 서종혁 1996; 박동규 2000; 김명환 2002 등)들은 다양한 직불제 도입의 필요성과 정책목표ㆍ대상농업 인ㆍ대상농지ㆍ지급조건 등에 관한 프로그램 설계, 재정소요 제시 등에 국한되어 있다. 각 제도별 소득효과 및 농업구조 내 파급효과 분석이 미 흡하며, 제도간의 교차효과에 대한 실증분석이 결여되어 있다. ○ 서종혁(1996)은 품목특정적 직접지불제(예; 논농업직불제, 쌀소득보전직불 제)가 고령화된 쌀농가의 은퇴를 지연시킴으로써 구조조정효과를 추구하 는 경영이양직불제와 상충되므로 도입에 신중을 기하여야 한다고 지적한 바 있다. 따라서 논농업직불제, 쌀소득보전직불제, 그리고 경영이양직불제 는 지급대상을 명확히 분리하거나 단일 프로그램만을 선택할 수 있도록 제약을 두어야 할 것으로 보인다. ○ 이정환(2002)은 생산조정직불제가 농지 소유주의 임차농지 회수를 유발하 여 전업농의 임차를 통한 규모화에 역행하고, 과잉기조가 장기간 지속되 는 한 정책의 중단이 어려워 비효율적인 재정소요를 증가시킬 우려가 있 음을 지적하였다. ○ 김명환(2002)은 소득보전직불제의 증산 유인을 최소화하기 위해 생산중립 적 방식 즉, 대상면적을 시행연도가 아닌 기준연도 기준으로 할 것과 시 행연도의 작목과 휴경에 관계 없이 지급할 것을 제안한 바 있으며, 논농 업직불제 역시 증산 유인이 최소화되도록 지급단가를 정책목표에 부합하 는 액수로 제한하여야 할 것을 지적하였다.

○ 쌀시장 수급구조를 고려한 분석으로는 한국농촌경제연구원이 개발ㆍ운영 하고 있는 KREI-ASMO(Agricultural Simulation Model) 농업부문 전망모형을 이용한 분석과 박동규(2000)의 쌀부문에 한정한 부분균형모형을 이용한 분석이 있다. ASMO의 쌀모듈은 동 시기에 재배되는 작목 선택의 상충관 계를 반영하기 위해, 동 시기 재배 작목들과 더불어 연립방정식으로 구성 되어 있으며, 축산소비량을 쌀수요함에 도입하기 위해 축산부문 모듈과 연계되어 있으며, 쌀 재배면적이 쌀 농판가격 및 동시기 재배되는 대른 작목들의 농판가격의 함수로 구성된 특징이 있다. 본 고의 쌀 재배면적 함수는 전기 쌀소득과 전기 재배면적의 의 함수로 구성되어 있고, 다른 작목들과 독립적인 쌀농업에 국한 모형이라는 점이 ASMO와 다른 점이 다. 또한 본 고의 모형은 ASMO와는 달리 농판가격과 소비자가격을 지수 자료가 아닌 실측자료를 이용하고 있다. 한편, 본 고의 모형은 박동규 (2000)의 수급모형구조를 기본적으로 이용하였으나, 자료갱신(1975∼2002) 과 더불어 개별행태방정식을 재추정하고, 모형구조를 개선하여 모형의 안 정성을 제고한 차이점이 있다. 또한 본 고의 직불정책별 모듈은 기존 연 구에서 시도되지 않은 새로운 것이다. ○ 이정환(1997a)은 1974∼1994년 시계열자료를 이용하여 농지가격과 농지임 대차가격을 추정하고, 그 추정결과에 따라 농촌지역과 중소도시지역의 농 지가격이 전용가격과 토지수익에 의해서 결정되나 대도시 농지가격은 전 용가격만으로 결정된다고 주장하였다. 또한, 농지임차료는 토지수익에 의 해 결정되며, 농지가격이 임차료에 미치는 영향은 크지 않고 오히려 마이 너스 효과를 미침을 주장하였다. 즉, 그는 농지임차료는 주로 토지수익(쌀 가격)에 의해 결정되며 농지가격의 함수가 아님을 지적하고, 또한 농지가 격은 수익지가보다는 전용기대수요에 의해 결정됨을 주장하였다. 이러한 맥락에서 경영규모화는 농지매매를 통한 것보다는 임대차를 통하여 이루 는 것이 시장원리와 부합하다는 것이다.

○ 박석두(2002)는 이정환의 주장이 고도성장에 따른 농지가격 상승 국면에 서의 논리이며, 향후 쌀가격 하락과 저성장 기조에서는 농지 공급과잉이 예상되므로 오히려 전업농매입자금지원 등의 농지매입 수요자 지원책이 필요하다고 지적한 바 있다.

제 2 장

쌀 수급 및 직접지불제 분석모형 구성

1. 쌀 수급분석 모형의 설정

○ 본 연구에서는 쌀 수급모형을 쌀 한 품목에 국한하여 구성하였다. 물론, 농업내 타 품목들과의 상호 영향을 고려하기 위해서는 우리나라 하계재 배작물 혹은 전체 농산물에 대한 수급구조 설정하에서 쌀 관련 효과를 계측할 수 있으나, 본 연구는 쌀 농업에 대한 직접지불제 효과 계측에 목 적이 있고, 수급모형 구성하에 이루어지는 시뮬레이션 분석의 기술적 특 성상 농업부문의 변수들이 한 변수의 움직임에 의해 상당한 변동을 가지 는 것으로 파악되어 분석과 전망치의 효율성(efficiency) 제고를 위해 쌀 품목에 국한하여 모형을 설정하였다.1) ○ 본 연구는 쌀 시장개방에 따른 파급효과와 직불제 실시에 따른 영향을 계 측하기 위해서 먼저, 쌀의 수급 모형을 설정하였다. 쌀의 수급모형은 수 1) 분석모형은 박동규 등(2000)의 수급모형 구조를 기본적으로 이용하였으나, 모형구조를 개 선 모형안정성을 제고하였고, 정책별 효과분석을 위해 설정된 모듈들을 본 고의 새로운 시도이다.

요부문과 공급부문으로 구분되고, 수요와 공급의 균형으로 균형가격과 물 량이 결정되는 구조로 구성되었다. ○ 쌀 수급분석과 직불제 효과분석을 위한 연구의 기본 과정은, 수급모형 설 정 ⇒ 시장 개방 시나리오 설정 ⇒ 개방효과 계측 ⇒ 직접지불제 분석구 조 설정 ⇒ 직접지불제 정책별 효과 계측순으로 구성되어 있다. ꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚ <그림 2-1> 쌀 수급모형의 체계도 ꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚ 농가호수 재배면적 단 수 생 산 량 공 급 량 생산기술/기후조건 MMA 도입량 종 자 량 감 모 량 이 월 량 농업노임 투입재가격 경영비 쌀 소득 소비자 시장주도가격 MIN (국내가격 VS 수입가격) 국내 소비자가격 수입소비자가격 쌀 국제가격 세계 쌀 수급모형 인구 가처분소득 생산비 모형 수 요 모 형 수요량 관세율 농가판매가격

○ 공급부문은 재배면적과 단수가 결정된 후 이들의 곱으로 도출된 전기 생 산량과 외생적으로 도입된 전기이월량과 MMA 수입량을 합하여 공급량 이 결정되는 구조로 구성되었다. ○ 재배면적은 10a당 농가 쌀 소득과 전기 재배면적의 함수로 구성되었다. 이는 수급모형 구조내에서 소득보조 직접지불정책의 효과를 계측하기 위 한 것이다. 기존 선행연구들에서는 공통적으로 재배면적을 해당 품목의 농가판매가격의 함수로 설정하고 있다. 본 연구에서 설정한 재배면적 함 수는 설명변수인 농가 쌀 소득변수가 농가판매가격 정보를 포함하고 있 을 뿐만아니라, 모형의 적합도와 재배면적 예측치의 안정성을 향상시키 는 것으로 평가된다. ○ 쌀의 10a당 단수함수는 쌀 생산기술, 10a당 비료투입량과 농약투입량, 그 리고 기후변수의 함수로 구성되었다. 쌀 생산기술에 대한 설명변수는 그 대리변수(proxy variable)로 시간추세변수를 대용하였다. 기술변수는 단수 가 그 선형적 추세에 의해 영향을 받는 다는 것이 강한 가정으로 판단되 어 추세변수에 일정상수를 제한 형태를 도입하였다. 기후변수로는 여러 기후조건중 강우량과 태풍이 상대적으로 설명력이 있는 것으로 판단하여 도입하였다. 또한, 자료상에 몇 개 연도의 특이치에 대해서 더비변수를 도입하였다. ○ 전체 쌀 생산량은 이미 결정된 재배면적과 단수에 의해 산출되고, 이와 같이 도출된 전년 생산량에 MMA 수입량과 전년 이월량의 합으로 당기 총공급량이 도출되었다. ○ 수요부문은 식용소비량, 가공량, 종자량, 차년이월량, 그리고 감모량 등으 로 구성되었다. 쌀의 총수요량은 가공량, 종자량, 차년이월량, 그리고 감

모량 등의 합으로 산출되고 이 물량은 모형내에서 공급량과 일치되고 이 를 통해 균형가격이 도출된다. ○ 종자량은 정부 양정자료의 산출근거와 종자량이 전기 생산량에서 차지하 는 비중의 추이를 반영하여 산출되었고, 2003년 이후에도 이러한 비중이 지속적으로 반영되는 것으로 가정하였다. 가공량은 정부 양정자료에 발표 된 가공용 쌀가격과 가처분소득의 함수로 구성하였다. 감모량 등은 과거 자료의 추이하에서 총공급량의 일정비율을 차지하는 것으로 판단되어, 공 급량중 감모량의 일정 비중을 고려하여 산출하였고, 2003년이후 전망을 위해서도 이러한 비중을 반영하였다. ○ 본 연구에서 설정한 쌀 수급모형은 2004년 쌀 재협상결과에 따라 2005년 부터 전개될 개방화 대안 중 MMA 4∼8%(2005∼2010) 개방과 관세화 개 방의 경우는 WTO/DDA 농업협상 과정에서 선진국 대우에 적용될 수 있 을 것으로 논의되고 있는 사항을 고려하여 2010년 까지 MMA 4% 수준 유지와 더불어 관세율을 45% 감축하는 경우를 반영하였다. 물론, 다양한 개방화 대안이 고려될 수 있겠으나, 본 연구의 목적이 직접지불제 정책별 효과를 계측하는데 있기 때문에, 쌀 시장개방화 대안은 개방화 논의시 통 상 대표적으로 고려되는 두가지 대안만이 반영되었다. ○ 또한, 수급모형은 다양한 직접지불제 실시 정책별 효과를 파악하기 위해 구체적으로 재배면적, 생산량, 종자량, 감모량, 공급량, 소비량, 가격(소비 자 및 생산자), 생산비, 경영비, 조수입, 순수익, 부가가치, 수입량, 노임, 농가 쌀 소득, 자급률, 호당 재배면적 등의 전망치가 도출될 수 있도록 구 성되었다. 또한, 쌀 농업 총량변화를 계측하기 위해 쌀 총소득, 총순수익, 총부가가치 등을 도출할 수 있도록 모형을 구성하였다.

○ 본 연구를 위해 이용된 자료 중 인구, GDP, GDP 디플레이터, 환율, 1인당 가처분 소득, 소비자물가지수, 생산자물가지수 등의 거시경제변수들은 KREI-ASMO 2003에 도입된 전망치를 그대로 이용하였다. ○ 쌀 생산량, 소비량, 이월량, 종자량, 가공량, 감모량 등은 ｢양정자료｣를 이 용하였고, 농가판매가격은 농협중앙회의 ｢농촌물가총람｣과 ｢농협조사월 보｣를 이용하였다. 투입재 농가구입가격은 ｢농촌물가총람｣과 ｢농협조사 월보｣를 이용하였고, 재배면적과 비료 투입량과 농약 투입량 자료는 농림 부의 ｢농수산통계연보｣와 ｢양정자료｣를 이용하였다. 생산비 자료는 한국 농촌경제연구원의 ｢생산비누년통계｣를 기본으로 하고 최근 연도자료는 ｢농수산통계연보｣를 이용하여 수집하였다. 쌀 소득관련자료는 농촌진흥 청의 ｢농축산물표준소득｣ 자료를 이용하였다. 또한, 기후자료는 ｢기상연 보｣를 이용하되, 모형에 도입된 전국평균자료는 수원, 대전, 대구, 전주, 광주지역 평균자료를 대용하였다. ○ 관세상당치 시산은 한국농촌경제연구원의 ｢농업부문장단기 예측시스템개 발｣연구에 이용된 타일랜드산 장립종의 기준년도 가격과 이정환 외(2000) 의 루이지애나산 중립종의 기준년도 가격과 국내가격을 그대로 이용하여 종량세와 종가세 기준으로 재산출하였다. 또한, 중국산은 FAO에서 제공 하는 중국산 쌀의 수출액을 수출량으로 나눈 수출단가의 1986∼1988년 평균가격을 기준으로 하여 시산하였다. 그리고, 일본 수입가격은 일본이 WTO에 제출한 관세상당치 시산에 적용된 가격을 이용하였다. 자포니카 계 쌀에 대한 국제가격은 한국농촌경제연구원 전망팀의 연구결과를 참고 하였다.

2. 쌀 수급모형의 개발

○ 본 연구의 목적을 위해 먼저, 쌀 수급전망(2003∼2012)을 위한 시뮬레이션 모형이 개발되었다. 이러한 전망치는 향후 직불분석 결과와 비교되는 기 본전망치(baseline)가 된다.2) ○ 기본 수급전망을 위한 모형은 2005년이후 개방화 가정을 MMA 4∼8% (2005∼2010)으로 하되, 2010년 이후 2012년은 동일 감축률을 적용 감축 되는 상황을 반영하였다. 관세화 개방에 대해서는 이미 언급한 바와 같 이, 2005∼2010년 기준가격을 일본수입가격을 기준으로 하되, WTO/DDA 농업협상 과정에서 하빈슨 초안에 반영된 선진국 대우(TE 45% 감축)를 반영하였다. ○ 기본 수급전망을 위한 모형의 구조는 다음과 같다. •재배면적 = f(실질 쌀소득, 전기재배면적, 추세변수) •단수(10a당, kg) = f(비료・농약투입량, 강우량, 총태풍횟수, 기술변수) •생산량 = 재배면적 × 단수 •공급량 = 전기생산량 + 전기이월량 + MMA도입량 •종자량 = 전기생산량 × 생산량점유비율(3개년평균) •감모량 = 공급량 × 공급량점유비율(3개년평균) •차기이월량 = 생산량 × 생산량점유비율 •가공량 = f(가공용쌀가격, 1인당 실질가처분소득) 2) 수급전망 모형의 해는 Gauss-Seidel Procedure를 이용한 동태적 시뮬레이션 수행에 의해 구해졌다.

•식용소비량(MMA만 도입될 경우) = 공급량-종자량-감모량-이월량-가공량 •식용소비량(관세화 개방의 경우) - 수입 소비자가격이 국내 소비자가격보다 낮은 경우 1인당 소비량추정× 당기인구 - 수입 소비자가격이 국내 소비자가격보다 높은 경우 공급량-종자량-감모량-이월량-가공량 •1인당 소비량 = 총식용소비량/당기 인구 •소비자가격(경상, 일반미 중품, 시중 연평균 가격, 원/80kg) = f (1인당소비량, 밀가루소비자가격, 보리소비자가격, 육류소비자가격, 1인당 가처분소득) •수입가격(소비자, 경산, 원/80kg) : 관세는 일본 수입가격(CIF. 86-88)기준 = 쌀국제가격×(1+관세*0.01)*마진율*수입제비용비율*80kg*환율 •시장대표가격 결정식 - 수입 소비자가격이 국내 소비자가격보다 낮은 경우 = 수입 소비자가격이 대표가격 - 수입 소비자가격이 국내 소비자가격보다 높은 경우 = 국내 소비자가격이 대표가격 •소비자가격(실질) = 시장대표가격/GDP 디플레이터 •초과수입량 = 총소비량 + 종자량 + 감모량등 + 가공량 + 차기이월량 - 전기생산량 - 전기이월량 - MMA 도입물량 •농판가격(원/80kg) = f(시장대표 소비자가격) •실질 농판가격(원/80kg) = 경상 농판가격/GDP 디플레이터 •생산비 (경상, 원/10a) 생산비용= f(10a당 생산량, 투입가격)과 비용분배몫방정식 등로 구성된 연립방정식 체계로 구성, SUR(seemingly unrelated regression) 기법으로 추정된 결과 도입

•경영비 (경상, 원/10a) = f(생산비) •중간재비 (경상, 10a당) = 경영비×중간재비 비중(3개년평균) •주산물조수입(경상, 10a당) = 단수×농판가격 •부산물평가액 = 주산물조수입 × 주산물조수입중 부산물평가액 비중(3 개년평균) •쌀 조수입 (경상, 10a당) = 주산물조수입 + 부산물평가액 •쌀 소득 (경상, 10a당) = 쌀 조수입 - 경영비 •쌀 순수익(경상, 10a당) = 쌀 조수입 - 생산비 •쌀부가가치(경상, 10a당) = 쌀 조수입 - 중간재비 •쌀 자급률(%) = 전기생산량/(소비량+종자량+감모량+가공량)×100 •쌀 농가호수 (경상, 천호) = f(실질 쌀소득, 전기 농가호수) •농지임차료 = f(전기임차료, 전기농업노임, 전기경상재비, 쌀 전기농판가격)

3. 직접지불제 분석모형의 개발

3.1. 직접지불제 실시 개요

3.1.1. 경영이양 직접지불제 ○ 이 정책은 농업경영을 이양하는 고령농가의 소득안정과 쌀 전업농가의 경지규모 확대를 촉진하여, 이를 통한 쌀 농업의 경쟁력을 강화시킨다는 목적을 가지고 있다. ○ 사업추진은 고령농가의 소득안정과 전업농의 규모화라는 목적 달성을 위 해 현재 영농규모화사업 시행기관인 농업기반공사에서 동 사업을 추진하 고 있다(주무부처는 농림부 농지과).

<표 2-1> 경영이양 직불제 사업내용 및 계획 (2003년 7월 작성) 구 분 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004∼2011 사업량 (ha) 10,588 8,132 6,483 4,021 1,952 600 1,500 12,000 사업비 (10억) 27.3 21.7 17.4 11.2 5.5 1.6 4.3 34.6 참여 농가수 15,346 12,143 9,929 6,399 3,102 936 - -* 주 : 2003년이후 사업량은 농림사업시행지침에 제시된 계획임. ○ 사용내용을 통해 알 수 있듯이, 동 사업에 의해 2002년까지 47,855호 고령 농가의 31,176ha 농지가 전업농가(약 3만호)에 이양된 실적을 이루었으나, 현재 지원수준이 낮아 고령농가의 농업탈퇴에 따른 소득감소를 충분히 보전치 못하고 있다는 점과3) _{고령농가 설정의 상한기준이 없어 자연탈퇴} 될 농가에게도 지원을 하는 사업추진상 비효율성이 있다는 점 등이 문제 점으로 지적되고 있다. 3.1.2. 논농업 직접지불제 ○ 논농업 직불제는 논의 공익적 기능 보전과 비료ㆍ농약의 적정사용으로 친환경 영농을 확산시킨다는 목적하에 2001년부터 시행되고 있다. ○ 사업대상은 1998∼2000년(3개년) 동안 논농업에 이용된 농지를 대상으로 하되, 사업예산하에 2001∼2002년 선정된 농지를 대상으로 지원하도록 되 어 있고, 2003년 이후 추가적인 사업확대 계획은 가지고 있지 않은 상황 이다. 3) 한국농촌경제연구원 등(2002, 23쪽)에 의하면, ha당 소득이 자영농의 경우는 790만원, 위 탁영농의 경우는 540만원이므로, 현 지원수준이 적절치 않음을 지적한 바 있다.

○ 또한, 생산조정제 수혜대상 농지는 사업대상에서 제외되고, 친환경농업 직접지불제 수혜대상 농지중 논농업 부분은 논농업 직접지불제에 통합하 여 지원토록 되어 있다. ○ 친환경 영농실시 의무에서 시비량은 검정시비량 또는 권장사용량 기준에 따르도록 되어 있고, 농약투입량은 농약안전사용 기준에 따르도록 되어 있다. <표 2-2> 논농업 직불제 사업면적 (지출예산기준) 구분 2001 2002 2003 사업량(천ha) 835 835 835 - 진흥지역 564 564 564 - 비진흥지역 271 271 271 사업비(만원) 19,520,000 39,040,000 39,040,000 - 진흥지역 25/ha 50/ha 28200000 50/ha - 비진흥지역 20/ha 40/ha 10840000 40/ha

<표 2-3> 논농업 직불제 사업면적 (실사기준) 구분 2001 2002 2003 사업량(천ha) 866(100%) 866(100%) 866(100%) - 진흥지역 585(67.5%) 585(67.5%) 585(67.5%) - 비진흥지역 281(32.5%) 281(32.5%) 281(32.5%) 사업비(만원) 19,520,000 39,040,000 39,040,000 - 진흥지역 25/ha 50/ha 28200000 50/ha - 비진흥지역 20/ha 40/ha 10840000 40/ha

*주 : 실사기준 사업면적 866천ha는 전체 논면적 1,146천ha에서 전용면적 등(107천ha)와 0.1ha 미만 면적(2천ha)을 뺀 2ha이상 면적을 반영한 수치임.

○ <표 2-2>∼<표 2-3>에서 보는 바와 같이, 농림사업시행지침상의 지출액기 준으로 도출된 사업면적과 농림부의 실사에 의해 조사된 면적과 차이가 있다. 본 고는 현재 실시되고 있는 직불제 효과를 분석하는 데 목적이 있 기 때문에, 실사기준 사업면적을 이용하였다. ○ 논의 형상과 기능유지 의무중 담수의무를 해제하여 재배작목을 자유화하 고 있는 상황에서, 정확한 분석을 위해 작목전환 상황에 대한 정보가 필 요하나, 현재 이에 대한 자료접근이 어려웠다. 현재 작목전환에 대한 상 황을 조사하고 있지 않아 농림부와 동 사업 실사기관인 농업기반공사에 대해 이에 대한 자료정비가 요구된다. ○ 또한, 친환경 영농실천 의무중 농약투입은 농약사용 안전기준에 따르도록 되어 있고, 잔류농약조사에 의해 사후평가를 하도록 되어있는데, 현재 기 존 관행 농약투입량 대비 감소 투입량(또는 비율)에 대한 자료가 조사된 바 없어, 사업 실시에 따른 투입효과를 본 연구에 반영하지 못하였다. 3.1.3. 친환경농업 직접지불제 (쌀부문) ○ 동 정책은 친환경 영농시행으로 농촌환경을 보전하고, 농산물 안전성 (safety)을 제고하기 위한 목적하에 1999년부터 도입ㆍ시행되고 있으며, 친환경농업 직불 대상 중 논부분에 대해서는 2003년부터 논농업 직불제 예산에 별도로 포함하여 지원토록하고 있다. ○ 사업대상은 3가지로 구분하여, 유기ㆍ전환기 실천농가에는 770천원/ha, 무 농약 실천농가에는 650천원/ha, 저농약 실천농가에는 500천원/ha을 지급토 록하고 있다. 즉, 2003년도의 경우, 사업량 2,170ha에 대해 기본 500천원/ha

에 인센티브를 별도로 지급토록되어 있다. 인센티브는 유기ㆍ전환기 농가 에게는 270천원/ha, 무농약 농가에게는 150천원/ha을 지급하는 것으로 되 어 있다. ○ 이와 같이, 친환경 논농업직불제는 사업량이 매우 적어, 동 정책이 전체 쌀 농업에 미치는 영향을 파악하는 것이 적절치 않은 것으로 판단되어 본 연구에서는 동 정책에 대한 효과분석을 제외하였다. 3.1.4. 쌀 소득보전 직접지불제 ○ 동 정책은 쌀 가격의 지속적 혹은 급격한 하락에 따른 농가의 소득에 대 한 충격을 완화할 목적하에, 쌀 가격(산지가격) 하락분의 일정비율을 보 전하는 내용으로 되어 있고, 2002년 가을산에 처음 적용되었다. ○ 사업대상은 논농업 직불제 대상농지로 하되, 시행연도에 벼를 재배한 논 을 대상으로 하고 있다. ○ 보전을 위한 기준연도는 이전 5년으로 하되, 최고 가격연도와 최저 가격 연도를 제외한 3개년으로 하고, 기준가격(reference price)은 기준 3개년 평 균가격을 적용하는 것으로 되어 있다. 다만, 2002년도산의 경우에 기준연 도 가격은 2001년도(150,082/80kg, 조곡)로 하고, 2003년도산의 경우에는 2001∼2002년 평균가격(2개년), 2004년도산의 경우에는 2001∼2003년 평균 가격(3개년), 2005년도 산의 경우에는 2001∼2004년 평균가격(4개년)을 이 용하는 것으로 되어 있다. ○ 지급액의 산정 지급액 = (기준가격 - 당해년가격)×0.8×62.875가마(5030kg/ha)÷10,000m2×계약면적

- 62.875가마는 ha당 단수를 가마로 환산한 수치이고, 10,000m2로 나누어 준 것은 m2단위 금액으로 환산하기 위한 것이다. - 계약면적은 생산자 신청면적에서 정부 약정체결 수매량 면적과 같다. <표 2-4> 쌀 소득보전 직접지불제의 사업량과 사업비 구분 2003 2004∼ 사업량(ha) 161,000 (500,000) 사업비(억원) 752 ? * 주 : 생산자 납부금은 4,718원/m2이고, 2004년 이후 사업량은 잠정계획치임. 3.1.5. 생산조정 직접지불제 (한시시행) ○ 쌀 생산조정제는 쌀에 대한 소비는 지속적으로 감소하고 있는 반면, 최근 (1996∼2001) 쌀 재배면적의 지속적인 증가에 따라, 재고 누적과 공급과잉 기조를 완화해야 할 필요성하에서 2003년 처음 도입된 정책이다. ○ 동 정책은 논농업 직불제 사업대상 농지 중 2002년에 논벼를 재배한 농지 를 대상으로, 2003∼2005년(3개년) 동안 휴경할 경우(상업적인 작물 재배 않할 경우), 매년 300만원/ha을 지급하는 것으로 되어 있다. ○ 2003년도 총 사업량은 사업비 810억원(300만원/ha)하에 27,500ha이고, 최소 면적은 10a 이상으로 하고 있고, 최대 면적은 제한하지 않고 있다. ○ 그러나, 동 정책은 2002년도부터 쌀 생산량이 재배면적 감소와 더불어 감 소되고 있는 상황에서 정책의 실효성에 대한 문제가 제기된다. 즉, 쌀 재 배면적은 2001년 1,083.125천ha, 2002년 1,053.186천ha, 2003년 1,001.603천

ha(잠정)이고, 10a당 단수도 509kg(2001), 467kg(2002)이고, 2003년도 현재까 지 기후조건이 좋지 않은 상황을 고려할 때, 재고누적과 공급과잉의 문제 는 보다 신중히 검토되어야 할 것으로 판단된다.

3.2. 경영이양 직접지불제 분석모형

○ 경영이양 직접지불제의 효과를 계측하기 위해, 위에서 설명한 기본모형에 쌀 농가가 정책에 따라 감소되는 상황과 감소 농가가 경영하던 재배면적 의 증가에 따라 새로 창출될 규모화 효과 계측을 위해 규모화 진행분 만 큼 생산비 감소효과를 계측할 수 있도록 모형이 재구성되어야 한다. 모형 의 세부구조는 아래와 같다. •직불제 실시후 농가호수 (경상, 천호) - 2002년까지 : 쌀농가호수 + 경영이양직불제 참여농가호수 - 2002년이후 : 쌀농가호수(전망) - 경영이양직불제 참여농가호수(계획) * 연도별로 위와 같이 모형을 구성한 것은 2002년까지는 제도실시이 후의 효과(기본전망치)와 제도실시 이전의 효과(직불모형 전망치)를 비교하기 위한 것이고, 2002년이후는 제도실시이후의 전망효과를 계측한 것이다. •직불제 실시 이후 쌀 농가호당 재배면적(ha/호당) - 직불후 재배면적을 직불후 농가호수로 나누어 도출하였다. •직불제 실시전 생산비(전체, 10억원) = 10a당 생산비(원) × 재배면적 •직불제 실시후 생산비(전체, 10억원) - 규모화로 인한 생산비 절감효과를 반영하였다(27,180원/10a당).

- 생산비 절감효과에 대한 분석은 김홍상 등(2002)을 참조하였다. •2003년이후 사업량은 농림사업지침서(2003)와 농림부 내부자료를 참조 하였다. •직불제 실시후 경영비 (경상, 원/10a) = f(직불제 실시후 생산비) •직불제 실시후 쌀 중간재비(경상, 10a당) = 직불제실시후 경영비 × 경영비중 중간재비 비중 •직불제 실시후 주산물조수입(경상, 10a당) = 단수 × 농가판매가격 •직불제 실시후 부산물평가액 = 주산물조수입 × 부산물평가액의 비중 •직불제 실시후 쌀조수입 (경상, 10a당) = 직불제 실시이후 주산물생산액 + 부산물생산액 •직불제 실시후 쌀소득 (경상, 10a당) = 쌀 조수입 - 경영비 •직불제 실시후 쌀순수익(경상, 10a당) = 직불제 실시이후의 쌀 조수입 - 생산비 •직불제 실시후 쌀부가가치(경상, 10a당) = 직불제 실시이후의 쌀 조수입 - 중간재비 •이외 직불제 실시 이후의 쌀 농업 총량치를 도출하였다. - 쌀 총소득 (경상, 조원) : 10a당 소득 × 재배면적 - 쌀 총순수익 (경상, 조원) : 10a당 순수익 × 재배면적 - 쌀 총부가가치(경상, 조원) : 10a당 부가가치 × 재배면적 - 쌀 자급률(%) 등

3.3. 논농업직접지불제 분석모형

○ 논농업직접지불제에 대한 제도실시 효과를 계측하기 위해서 분석모형이 재설정되었다. 모형은 실시되고 있는 정책에 따라, 진흥지역과 비진흥지 역으로 구분하였고, 사업량이 한정된 상황을 반영하였다. ○ 또한, 친환경영농 실시의무를 반영하기 위해 논농업직접지불제 실시이후 시비량 감소분을 반영하였다. 시비량 감소분은 별도 조사된 자료에 대해 접근하기 어려워, 농림부 내부파악 정보와 비료투입량 자료를 통해 본 연 구에서 계산된 자료를 반영하였다. ○ 이 정책에 따르면, 농약투입에 대해서 농약사용안전기준을 따르도록 되어 있으나, 농약사용안전기준은 별도 규정이 없고, 다만 유통제품에 표시된 시기와 횟수를 따르도록 되어 있어, 본 고는 제도실시 전후 변동된 농약 투입 상황을 파악하기 어려워 반영하지 못하였다. 향후 이 부분에 대한 접근은 농약투입상황에 대한 농가표본조사와 식약청의 잔류농약조사자료 에 의해 보완될 수 있을 것이다. ○ 논농업직불제 효과 계측을 위한 모형구조는 아래와 같다. •진흥지역과 비진흥지역 재배면적 증감률 및 가중치를 적용하여 제도실 시에 따른 직불금액을 도출하였다. •직불금액 도출을 위해 진흥지역과 비진흥지역 재배면적을 전망하였다. - 진흥지역 재배면적 : 전기 진흥지역 재배면적 × 증감률 - 비진흥지역 재배면적 : 전체 재배면적 - 진흥지역 재배면적

•논농업직불제를 전체 농지를 대상으로 실시하는 경우 직불금액 도출 = 2001년 이전 : 0원 = 2001년 : 25만원/ha×진흥지역 면적비중 + 20만원×비진흥지역 면적비중 = 2001년 이후 : 50만원/ha×진흥지역 면적비중 + 40만원×비진흥지역 면적 비중 •논농업직불제를 한정된 사업량에 대해 실시하는 경우 직불금액 도출 = 2001년 이전 : 0원 = 2001년 : 25만원×(564천ha/전체재배면적)+20만원×(271천ha/전체재배면적) = 2001년 이후 : 50만원×(564천ha/전체재배면적)+40만원×(271천ha/전체재배면적) •논농업직불제의 친환경영농 의무사항을 반영하기 위해 비료와 농약 투 입량 통제상황을 반영하였다. - 직불제 실시 이후 시비량 감소 2000년 801천톤 => 2002년 690천톤 (총 13.85% 감소, 논농업 15.5% 감소)4) - 직불제 실시 이후 시비량 전망 = (시비량 - 시비량×감소율)×진흥지역 비율 + 시비량×비진흥지역 비율 - 직불제 실시 이후 농약투입량 전망 = (투입량 - 투입량×감소율)×진흥지역 비율 + 투입량×비진흥지역 비율 •쌀소득 (경상, 10a당) - 2001년 이전 = 쌀 조수입 - 경영비 - 2002년 이후 = 쌀 조수입 - 경영비 + 직불금액 4) 시비량 감소분에 대한 자료는 농림부 내부조사자료이며, 논농업에 대한 감소분은 비료 투입량 자료를 통해 본 고에서 도출한 것이다.

•직불제 실시 이후 재배면적 전망 = f(쌀 실질소득, 전기재배면적, 추세변수) •직불제 실시 이후 단수 전망 (10a당, kg) = f(직불후 비료・농약투입량, 강우량, 태풍횟수, 기술변수) •이외 모듈은 기본전망 모듈과 동일하다.

3.4. 쌀 소득보전직접지불제 분석모형

○ 쌀 소득보전직불제는 논농업직불제 대상 농가를 대상으로 하고 있다. 따 라서, 모형의 구조는 논농업직불제 실시 효과계측 모형을 기본으로 하되, 소득보전직접지불제 사업예산 제약하에서 지급금액을 도출하여, 이를 반 영하는 상황이 모형구조에 고려되도록 하여야 한다. ○ 이 제도의 효과를 계측하기 위한 모형구조는 아래와 같다. •기준 산지가격의 도출 (원/80kg) - 기준 산지가격의 도출은 쌀 농가판매가격과 산지가격 차액를 고려해 서 도출했다. - 본 고에서 이용한 농가판매가격은 농가판매가격지수에 1995년 일반 미 중품 가격을 곱하여 쌀 농가판매가격(원/80kg, 정곡) 전계열을 도 출하였고, 쌀 기준 산지가격은 농림부가 이용하고 있는 기준가격을 이용하였다. - 2002년도산의 기준 산지가격은 2001년도산 가격, 150,082/80kg(정곡)으 로 농판가격과 산지가격 차이 8,852.2원을 도출하였고, 이 차액을 산 지가격 전망치 도출에 반영하였다.

•직불 지급액의 산정 (10a당) - 직불금 지급액 산정방식은 농림부 산정방식에 따라 아래와 같이 계 산되었다. - 지급액 = (기준 산지가격 - 당해연도가격)*(628.75가마/10a)*80%(보전 비율)*계약면적(신청면적-정부약정수매면적) - 62.875가마는 ha당 단수를 가마로 환산환 수치로, 이를 kg으로 환산하 면, 5030kg이다. - 지급액에 대한 전망은 지급액 산정방식에서 볼 수 있듯이 연도별 산 지가격을 반영하여야 하는 구조로 되어 있어, 전망치를 일괄 도출할 수 있는 다른 직불분석모형과는 달리, 전망기간에 대해 연차 독립적 으로 전망치가 도출된다.

3.5. 생산조정제 분석모형

○ 쌀 생산조정제는 공급과잉시 이를 완화하기 위한 목적을 가진 정책으로 서, 사업면적(27,500ha)에 대해 매해 300만원/ha당(총 사업비 810억원) 지급 하는 것으로 되어 있고, 최소면적은 10a로 한정되나, 최대면적 제한은 없 다. ○ 쌀 생산조정제는 소득보전 직접지불제와 마찬가지로, 논농업직불제 실시 농가를 대상으로 실시되고 있다. 따라서, 모형의 기본구조는 논농업직불 제 실시효과 계측모형을 기본으로 정책상황을 반영하여야 한다. 즉, 2002 년 논농업직불제 대상 논벼 재배 농지중 사업량 해당 면적을 2003∼2005 년(3년) 동안 휴경하는 상황(다른 상업작물 재배 않함.)을 반영하여 모형 을 재설정하여야 한다.

○ 따라서, 모형의 기본구조는 논농업직접지불제 분석모형과 동일하나, 생산 량 전망을 생산조정제 사업량에 해당하는 생산량 만큼 제외시키는 상황 을 반영한 차이가 있다. ○ 모형의 구조는 아래와 같다. •논농업 직불금액 도출을 위해 진흥지역과 비진흥지역 재배면적을 전망 하였다. - 진흥지역 재배면적 : 전기진흥지역 재배면적 × 증감율 - 비진흥지역 재배면적 : 전체 재배면적 - 진흥지역 재배면적 •논농업직불제를 전체농지를 대상으로 실시하는 경우 직불금액 도출 = 2001년 이전 : 0원 = 2001년 : 25만원×진흥지역비중 + 20만원×비진흥지역비중 = 2001년 이후 : 50만원×진흥지역비중 + 40만원×비진흥지역비중 •논농업직불제를 한정된 사업량에 대해 실시하는 경우 직불금액 도출5) = 2001년 이전 : 0원 = 2001년 : 25만원×(564천ha/전체재배면적)+20만원×(271천ha/전체재배면적) = 2001년 이후 : 50만원×(564천ha/전체재배면적)+40만원×(271천ha/전체재배면적) •논농업직불제의 친환경영농의무사항을 반영하기 위해 비료와 농약 투 입약 통제상황을 반영하였다. - 직불제 실시 이후 시비량 감소 2000년 801천톤 => 2002년 690천톤 (총 13.85%감소, 논농업 15.5%감소) 5) 생산조정제 참여농가는 다른 상업적인 작물을 재배하지 않으므로, 지급된 직불금액이 쌀 소득 증가에 반영되는 상황을 고려하지 않았다.

- 직불제 실시 이후 시비량 전망 = (시비량 - 시비량×감소율)×진흥지역비율 + 시비량×비진흥지역비율 - 직불제 실시 이후 농약투입량 wjsa아 = (투입량 - 투입량×감소율)×진흥지역비율 + 투입량×비진흥지역비율 •쌀소득 (경상, 10a당) - 2001년 이전 = 쌀 조수입 - 경영비 - 2002년 이후 = 쌀 조수입 - 경영비 + 직불금액 •직불제 실시이후 재배면적 전망 = f(쌀 실질소득, 전기재배면적, 추세변수) •직불제 실시이후 단수 전망 (10a당, kg) = f(직불후 비료・농약투입량, 강우량, 태풍횟수, 기술변수) •생산량 - 2002년 이전 : 재배면적 × 단수 - 2003∼2005년 : 재배면적×단수 - 사업면적×단수 - 2006년 이후 : 재배면적 × 단수 •이후 모듈구조는 논농업직불제 분석모형과 같다.

4. 도입변수 설명 및 모형 안정성 검정

○ 기본 수급모형에 이용된 내생 및 외생변수는 아래와 같고, 직접지불제 분 석모형에 도입된 변수는 부록에 수록된 분석모형의 세부모듈에서 확인할 수 있다. <표 2-5> 내생 및 외생변수 요약 변수명 내용 단위 비고 변수명 내용 단위 비고 AA 인구 명 AB GDP 10억원 경상 AC 1인당 GDP 천원 경상 AD GDP 디플레이터 '95=100 AE 환율 원 AF 1인당가처분소득 천원 경상 AG CPI '95=100 AJ 1인당 쌀 소비량 kg AO 쌀 소비자 대표가격 원/80kg 경상 AU 밀가루가격(소비자) '95=100 경상 AV 육류가격(소비자) '95=100 경상 AW 쌀 농판가격 '95=100 경상 AT 보리가격(소비자) '95=100 경상 BG 비료투입량 kg/10a BI 단수 kg/10a BN 재배면적 천 ha BT 이월량 천 M/T BU 감모량등 천 M/T BV 가공량 천 M/T BW 종자량 천 M/T BX 생산량 천 M/T CC 쌀 국제가격 US $/MT 경상 CE TE % CL 경영비 원/10a 경상 CU 쌀 농가호수 천호 DAO 쌀 소비자 대표가격 원/80kg 경상 EB 주산물평가액 원/10a 경상 EC 부산물평가액 원/10a 경상 ED 농가 쌀 조수입 원/10a 경상 HBN 호당 재배면적 ha IM 초과수입량 천 M/T MMA MMA 도입량 천 M/T NIC 농가 쌀 순수익 원/10a 경상 RAW 쌀 농판가격 '95=100 실질 RBC 경상재 구입가격 '95=100 실질 RBD 농기구 구입가격 '95=100 실질 RBE 농업노임 '95=100 실질 RBF 비농업노임 '95=100 실질 RCJ 생산비 원/10a 실질 REF 농가 쌀 소득 원/10a 실질 SELF 쌀 자급률 % SU 공급량 천 M/T T 기술대리변수 시간변수 TAJ 식용소비량 천 M/T

<표 2-6> 주요 거시경제변수 요약 구분 2002 2003 2005 2010 소비자물가상승률 (%) 2.69 3.50 3.30 3.00 실질경제성장률(%) (명목) (8.13)6.31 (9.97)3.10 (7.77)3.50 (8.65)5.00 환율(원/$) 1,251 1,200 1,247 1,179 인구(만명) 4,763.9 4,792.5 4,846.6 4,959.4 *주 1. 2002년은 실측치, 2003년이후는 전망치이고, 실질경제성장률은 1995년 불변자료에 대한 것이고, 인구는 통계청의 장래추계인구에 의한 것임. 2. 경제성장률을 최근 태풍피해에 따른 농업부문의 영향에 따라, 당초 3.1%에서 2.7∼2.9% 로 낮추어 보는 견해도 있으나, 아직 한국은행의 공식적인 발표가 없고, 태풍에 대한 보 다 명확한 피해규모는 9월말∼10월초의 기후조건에 따라 변동될 수 있어, 본 연구는 당 초 3.1%를 그대로 반영함. ○ 주요 거시경제변수는 한국은행 발표자료와 최근 경기상황을 반영하여, 실 질경제성장률과 소비자물가(CPI)를 도출하고, 이를 각 추정방정식에 도입 전망치를 도출하였다. 다만, 인구는 통계청의 장래추계인구를 이용하였다. ○ 실질경제성장률은 한국은행에서 공표한 자료에 의해 2003년 3.1%로 보고, 현재 정부의 경기부양책에 따라 향후 완만한 상승양상이 나타나는 상황 을 가정하였다. ○ 국내경기는 최근 소비와 투자 등 내수부진에 따른 경기악화 추이, 중국 및 아시아지역 SARS 확산에 따른 수출 감소, 북핵문제의 불확실성 등에 기인하여 부진양상을 보일 가능성이 큰 것으로 판단되나, 이라크전 종전 에 따른 국제유가의 하향안정세, 환율하락 등과 정부의 경기회복을 위한 부양책등에 따라 2003년 하반기 경기는 저조한 가운데 다소 상승할 것으 로 판단된다.

○ 물가상승률(CPI)은 한국은행 공표 전망치(3.5%)와 같이 높은 임금상승에 따라 상승할 것으로 전망되나, 국제유가 및 환율하락 등에 의해 상승압력 이 다소 저지되는 상황을 반영하였다. ○ GDP 디플레이터와 가처분소득 추정방정식 형태와 추정 결과는 아래와 같은 추정방정식이 이용된, KREI-ASMO의 결과를 이용하였다. - GDP 디플레이터

log(gdpdef) = - 0.50792 * log(rgdp) + 1.89362 * log(cpi) - 0.33294 * log(exch) (3.39412) (9.7418) (7.23047) + 0.04520 * spike(1997,1)+spike(1998,1) + 4.926836) (2.85073) (3.94386) SMPLE : 1988-2001, R2 = 0.9961, D-W : 1.46 - 가처분소득 log(dinc/gdpdef*100) =0.92328 * log(gdp/pop*1000000/gdpdef*100) - 5.79944 (39.1241) (15.3276) SMPLE : 1991-2001, R2 = 0.9942, D-W : 2.48 ○ 수급전망 및 직접지불제 실시효과를 계측하기 위한 모형의 안정성 평가 를 위해 동태적 사후 시뮬레이션(dynamic ex-post simulation)이 1995∼2002 년의 8개년에 대해 시행되었다. 구체적 평가는 주요 내생변수에 대한 RMSPE(root mean square percent error), MAPE(mean absolute percent error), 그리고 Theil's inequality 계수에 의해 검정되었다.7)

6) spike는 특정연도에 대한 더미변수를 정의하는 AREMOS program 용어이다.

7) RMSPE = _n1 ∑ n t = 1

(

Ys t - Yt Yt

)

2 , MAPE = 1 n ∑ n t = 1

∣

Ys t - Yt Yt

∣

, Y s t : 예측치, Yt는 실측치임.

○ 아래의 표에서 보는 바와 같이 재배면적, 단수, 생산량, 공급량, 식용소비 량(가공량 제외), 1인당 소비량 등 물량자료와 소비자가격, 농판가격, 생산 비, 그리고 농가 쌀소득 예측치의 RMSPE가 모두 5%내외로 나타나 안정 성이 매우 양호한 것으로 평가된다. 특히, 공급부문의 주요결정 요인인 재배면적의 RMSPE가 1.8%로 나타나 안정성이 매우 높은 것으로 판단된 다. 0와 1사이의 값을 가지는 Theil's inequality 계수는 모든 변수들이 0에 근접하고 있어 모형의 안정성이 비교적 양호한 것으로 평가된다.

<표 2-7> 모형의 안정성 검정(DYNAMIC EX-POST SIMULATION)

주요 내생변수 RMSPE(%) MAPE(%) Theil's inequality _coefficient 재배면적 1.80 1.59 0.0089 단수(10a당) 5.10 3.97 0.0254 생산량 4.90 4.11 0.0241 공급량 3.60 2.72 0.0173 식용소비량 4.60 3.53 0.0234 1인당 소비량 4.60 3.53 0.0234 소비자 가격(경상) 7.00 5.96 0.0361 농판가격(경상) 5.50 4.98 0.0282 생산비(경상) 7.40 6.81 0.0399 농가 쌀 소득(실질) 3.60 3.17 0.0181

제 3 장

쌀 산업구조와 수급전망

1. 단기전망 (2003∼2004)

○ 앞서 설정한 쌀 수급모형을 이용하여, 우리나라 쌀 산업 및 수급에 대한 전망치가 도출되었다. 이 기간에 대한 전망은 UR협정에 따라 결정된 MMA 물량 도입만을 고려하였다. MMA는 1995년 1%에서 1999년까지 매 년 0.25%씩 증가하여 2000년(2%)∼2004(4%)까지 매년 0.5%씩 증가하는 내용을 반영하였다. ○ 2003년 전망치는 평년에 비해 기후조건이 좋지 않은 상황을 고려, 강수량 이 특히 많았던 1998년과 같은 상황(1,718.94mm)을 반영하였고, 태풍의 영 향도 평년에 비해 보다 많은 상황(연 5회)을 반영하였다. 2004년 전망은 평년수준의 기후조건을 가정하였다. ○ <표 3-1>에 제시된 단기 기본전망치는 1975∼2002년까지 실측자료를 근거 로 한 것으로, 전망을 위한 모형은 MMA 물량 도입 이외 어떠한 정책상 황도 고려되지 않은 것이다. 그러나, 1997∼2002년 실측자료는 경영이양

직불제, 친환경농업 직불제, 논농업 직불제, 쌀 소득보전 직불제 등의 정 책이 실현된 상황을 내포하고 있음을 유념하여야 한다. 즉, 기본전망은 현재까지 실현된 상황을 통해 향후 추이를 파악하고자 한 것이다. 개별 정책 실시에 따른 파급영향은 본 고 제 4장에 제시된 직불제 파급영향 분 석부문에서 참조할 수 있다. <표 3-1> 쌀 산업구조와 수급 단기전망 (2003∼2004) ꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚ 구분 2001년 2002년 2003년 2004년 ꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧꠧ 재배면적(천ha) 1,083.1 1,053.2 1,001.6 962.4 호당재배면적(ha) 1.03 1.01 0.98 0.96 단수(kg/10a) 509.2 467.8 470.8 490.4 생산량(천M/T) 5,515.0 4,927.0 4,715.1 4,718.9 공급량(천M/T) 6,486.0 7,004.0 6,605.0 6,311.1 식용소비량(천M/T) 4,209.0 4,159.0 4,100.1 4,022.5 1인당소비량(kg) 88.9 87.3 85.6 83.5 초과수입량(천M/T) 0.0 0.0 0.0 0.0 소비자가격(실질, 원/80kg) 145,356 137,739 131,844 129,971 (183,788) (178,841) (177,172) (180,426) 농판가격(실질,원/80kg) 142,172 135,238 126,507 123,975 (158,934) (153,766) (153,429) (155,713) 생산비(실질, 원/10a) 479,213 471,328 443,663 428,509 농지임차료(경상,’95=100 ) 140.15 139.93 127.79 123.82 농가 쌀 소득(실질, 원/10a) 684,834 578,248 526,787 556,889 (765,576) (657,467) (638,887) (699,453) " 쌀 순수익(실질,원/10a) 457,638 353,435 327,047 363,990 (511,593) (401,855) (396,643) (457,171) " 쌀부가가치(실질,원/10a) 800,064 690,944 638,299 664,601 (894,391) (785,604) (774,129) (834,738) 쌀 농가호수(천호) 1,054.0 1,040.1 1,023.4 1,006.1 자급률(%) 102.7 100.2 94.5 91.6 ꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚꠚ * 주 1. 2001∼2002년은 실측치이고, 2003∼2004년은 전망치임. 다만, 2003년 재배면적은 잠정 치이고, 2002년이후 생산비, 소득, 순수익, 부가가치, 그리고 농가호수는 전망치를 나타 냄. 2. ( )는 경상수치를 의미함.

○ 현재, 2003년 재배면적은 1,001.6천ha로 조사되었고, 단수(470.8kg/10a)는 강 수량과 태풍 피해가 평년에 비해 보다 높은 상황을 반영하여 전망된 것이 다. 그러나, 향후 수확기인 9∼10월 일조시간과 태풍 등에 대한 영향에 따 라 다소 변동될 수 있을 것으로 보인다. 2004년 재배면적은 39.2천ha(3.9%) 감소된 962.4천ha로 전망되고, 평년 기후조건을 가정할 때 단수는 490.4kg/10a로 전망된다. ○ 따라서, 2003년 생산량은 전년대비 4.3%감소된 4,715.1천톤으로 전망되고, 2004년 생산량은 재배면적은 감소되었지만, 단수의 회복에 따라 4,718.9천 톤 수준에 이를 것으로 전망된다. ○ 식용소비량(가공용 제외)은 지속적으로 감소되는 것으로 전망되어, 1인당 소비량이 2003년 85.6kg, 2004년 83.5kg 수준에 이르는 것으로 전망되었다. 이에 따라 쌀 자급률은 2002년까지 100%를 상회하던 것이 2003년 약 95%, 2004년 약 92%까지 하락하는 것으로 나타났다. ○ 쌀 소비자가격과 농판가격은 2004년의 경우 2003년산 생산량의 감소에 따 라 각각 180,426원(80kg, 경상), 155,713원(80kg, 경상)으로 상승하는 것으로 계측되었으나 실질가격은 2001∼2004년 동안 지속적으로 하락하는 것으 로 전망되었다. ○ 쌀 실질생산비는 지속적으로 감소하는 것으로 계측되었으나, 2003년 재배 면적 감소와 단수 하락으로 농가 쌀 소득은 638,887원(10a, 경상)으로 전년 대비 약 2.8% 떨어지는 것으로 계측되었고, 순수익과 부가가치도 전년대 비 각각 약 1.3%, 약 1.5% 하락한 396,643원(10a, 경상), 774,129원(10a, 경 상)으로 나타났다.