○ 우리의 주식인 쌀의 재배면적은 2002년 1,053.19천ha로 총 식부면적의 52.1%을 차지하고 있고, 그 생산량은 4,927천M/T로 곡물자급도가 108%로 우리나라 식량자급도(56.2%)와 곡물자급도(29.9%)를 유지하는데 절대적인 위치를 차지하고 있으며, 2001년도 쌀 농가호수는 1,054천호로 우리나라 총 농가호수 1,354천호의 약 78%를 차지하고 있어, 우리 농업에서 쌀 농 업이 차지하는 위치를 파악할 수 있게 한다.
○ 우리 농업은 1993년 UR협상의 타결에 따라 개방화가 진행되고 있고, 최 근 WTO/DDA 농업협상, FTA, 그리고 2004년 쌀협상을 앞두고 있어, 품목 별 개방시기의 차이는 있겠으나 농산물 시장 개방의 폭이 보다 확대되는 방향으로의 압력이 지속적으로 가중될 것으로 예상된다. 이러한 시점에서 우리 농업에 절대적인 위치를 점하고 있는 쌀 농업에 대한 정책은 우리 농업의 내용과 방향을 좌우할 수 있는 위치에 있는 것으로 판단되어, 그 어느 때보다 쌀 농업에 대한 올바른 장단기 정책방향 설정의 중요성이 강조된다.
○ 우리나라 쌀 시장에 대한 개방일정은, 1993년 UR협상에서 특별취급조항 Annex 5. Section B에 의해 관세화가 유예되어 2004년까지 소비량의 일정 부분(1995년도 기준)에 해당하는 MMA(Minimum Market Acess) 물량만을 수입하고, 부가적 개방에 대해서는 2004년 쌀협상에서 재논의하는 것으로 되어 있다.
○ 최근, 우리나라를 비롯한 EU, 일본 등을 위시하여 농업의 다원적인 기능 을 강조하여 자국의 농산물시장을 보호하려는 동향이 고조되고 있고, 우 리 정부도 WTO/DDA 농업협상 이후 국내 농업 및 농산물 시장 보호를 위해 개도국 지위 확보를 목표로 삼고 있고, 쌀에 대해서는 2004년 재협 상에서 관세화 유예를 위해 최선을 다한다는 의지를 표명하고 있다.
○ 그러나, 협상과정에서 우리가 쌀산업만을 보호하려 할 경우 상대적으로 타 산업에 대한 개방의 폭을 확대시킬 가능성이 있다는 점과 국민경제내 에서 산업간 형평성의 문제가 대두되고, 또한 우리와 같이 관세화를 유예 하였던 일본이 쌀 재고와 휴경면적의 급증으로 1999년 4월 관세화를 조기 실시함에 따라 WTO/DDA 농업협상과 2004년 쌀 재협상과정에서 쌀시장 개방의 폭과 국내보조금 감축의 폭 확대에 대한 논의가 진행될 가능성이 높을 것으로 예상된다.
○ 우리의 의지대로 DDA 농업협상 및 이후 양자협상 과정에서 개도국 지위 를 인정받는다고 해도, 이미 언급한 바와 같이 2004년 쌀협상에서 2005년 이후 쌀에 대한 추가적 개방방식에 대해 재협상하여야 하는 상황이다.
즉, 개방의 시기와 정도의 차이는 있겠으나 지금과 같은 세계 경제의 흐 름속에서 우리 쌀시장에 대한 개방의 압력과 개방의 폭은 보다 넓혀지는 방향으로 나아갈 것으로 전망된다. 최소한 2005년 이후에는 쌀시장을 관 세화 개방하던지, 아니면 MMA 도입물량을 확대해야한다.
○ 그간 우리 정부의 쌀에 대한 정책은 수매제를 기본으로 쌀 가격지지와 소 득지지정책을 실시하여 왔다. 그러나 UR협상의 타결에 따라 국내 보조금 이 지속적으로 감축되어야 하고, 이러한 AMS 범위내에서 이루어져야 하 는 수매정책은 그 기능이 점차 축소될 수 밖에 없어 우리의 주식인 쌀의 공공비축기능과 농가의 소득안정에 대한 대안적인 정책이 요구되고 있다.
○ AMS에 대해 쌀은 1993년 곡물년도가 기준년도로 되어 당시 보조수준 2 조 1천 93억원에서 2004년에 1조 4천 900억원까지 감축하여야 한다. 이와 같이, 주식인 쌀의 공공비축, 가격지지, 소득안정 및 쌀 농가의 생산기반 의 유지기능의 핵심역할을 수행해온 수매정책이 감축될 수 밖에 없는 상 황에서, 정부는 1998년 7월부터 시장의 가격구조에 따라 쌀값이 정해지는 RPC(rice processing complex)를 중심으로하는 융자수탁사업을 도입한 바 있다.
○ RPC 중심의 융자수탁사업은 쌀의 계절진폭을 기존 약정수매제 보다 높일 가능성이 있고, 수확기 홍수출하를 방지할 수 있고, AMS 범위에 포함되 지 않기 때문에 사업량에 제한이 없고, 미질을 향상시킬 수 있다는 장점 이 있다. 그러나 이 사업은 농가의 자발적인 참여에 의존하고 있어 사업 정착을 위한 농가참여 유인정책이 요구되고 있고, 또한 이 사업은 약정수 매제가 수행하였던 농가의 소득지지 효과를 포함하지 못하고 있다.
○ 따라서, 현행 국내 보조수준을 유지시키면서, 기존 약정수매정책이 행하 여던 소득지지 효과를 창출할 수 있는 보완적 정책수단이 요구된다. 이러 한 보완적 정책수단을 고안함에 있어서 첫째, UR합의에 따른 국내 보조 금 감축의 영향을 받지 않는 정책이어야 하고 둘째, 시장기능을 위축시키 지 않고 기존 수매제가 수행하였던 농가의 소득지지 효과를 창출할 수 있어야 한다는 점이 고려되어야 한다.
○ 이러한 보완적 소득지지 정책으로 1990년 초반부터 직접지불제의 도입이 제안되었고, 최근 들어 그 필요성과 중요성이 더욱 대두되고 있다. 여러 직접지불제의 대안중 생산중립적 소득보전 직접지불제나 친환경농업 직 접지불제 등의 특징 중 하나는 UR협상의 국내 보조금 감축범위에서 제외 될 수 있다는 점이다.
○ 농업이 갖는 비교역적 기능과 관련하여 직접지불제 실시의 필요성에 대 해서는 전 세계적으로 어느 정도 합의에 도달되고 있고, 직접지불방식이 가격지지 또는 생산연계 보조방식에 비해 상대적으로 농업의 효율성과 소득의 형평성을 고려하고 있고, 타 보호정책에 비해 농산물 시장의 왜곡 이 적고, 왜곡에 따른 조정이 용이한 것으로 평가되고 있다.
○ 이상과 같이, 직접지불제 도입의 필요성과 쌀산업의 구조개선의 필요성하 에서 우리 정부는 1997년 경영이양직접지불제, 1998년 친환경농업 직접지 불제, 2000년 논농업직접지불제, 2002년 쌀 소득보전직접지불제, 2003년 생산조정직접지불제 등을 도입ㆍ실시하고 있고, 향후 다양한 직접지불제 를 도입ㆍ확충할것임을 공표한 바 있다.
○ 이와 같은 다양한 목적하에 여러 직접지불제들이 제도실시에 따라 그 원 래의 목적을 효율적이고 효과적으로 달성하기 위해서는 제도간 상충작용 이 없어야 하고, 쌀농업 환경과 정책방향에 적합한 제도이어야 한다.
○ 현재까지 다양한 직접지불제도가 도입ㆍ운용되고 있고, 제도 확충이 임박 하였음에도 불구하고, 아직까지 직접지불제 정책별 쌀 농업에 미치는 효 과 및 제도간 상충효과에 대한 분석이 극히 미진한 상태이다.
○ 본 연구에서는 쌀에 대한 수요와 공급부문을 고려한 수급구조 모형을 설 정, 2003년∼2012년까지 쌀수급 및 쌀산업 관련 변수에 대해 전망하고 이 를 근거로 도입ㆍ운용되고 있는 직불제 대안들을 적용해서, 정책실험모형 을 재구성하고 이들에 대한 시뮬레이션 분석으로 그 효과를 전망하였다.
○ 그러나 본 연구는 분석결과를 도출하기 위해 수급구조모형 설정에 의한 시뮬레이션 분석방법을 취함으로써, 모형내에 포함되지 않은 영향들을 고 려하지 못하고 있다는 한계점이 있다. 예를 들어, 논농업직불제에 따라 실시되고 있는 친환경영농 실시효과에 대한 본 연구의 결과는 그 제도실 시에 의한 비경제적인 공익적, 환경적 편익 등을 고려하지 못하고 있다.
즉, 본 연구의 결과는 쌀 수급모형하에서 도출된 경제적 효과만을 포함하 고 있다.